Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] stycznia 2015r. E. i W.B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję Wojewody nr [...] z dnia [...] grudnia 2014r. umarzającą postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek wniesienia przez skarżących odwołania od decyzji Starosty nr [...] z dnia [...] października 2014r. w przedmiocie m.in. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia "K" Sp. z o.o. pozwolenia na "budowę zespołu elektrowni wiatrowych [...] – etap I". Umarzając postępowanie odwoławcze Wojewoda odmówił skarżącym przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ww. decyzją Starosty.
W skardze skarżący wnieśli o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty nr [...] z dnia [...] października 2014r., wskazując, że ewentualna późniejsza rozbiórka przez inwestora turbin spowoduje trudne do odwrócenia skutki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniosek skarżących o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty z dnia [...] października 2014r. nie zasługuje na uwzględnienie.
Zasadą jest, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności (art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a). Zgodnie natomiast z art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odrzucenia skutków. Możliwość zastosowania wymienionego przepisu dotyczy również aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.
W niniejszej sprawie skarżący domagają się wstrzymania wykonania decyzji wydanej przez organ I instancji – Starostę. Mając na uwadze, że zaskarżoną decyzją Wojewody umorzone zostało postępowania odwoławcze, rozważenia wymagała możliwość dopuszczalności wstrzymania decyzji objętej wnioskiem, pod kątem oceny czy stanowi ona akt wydany lub podjęty we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Zwrot "w granicach tej samej sprawy" interpretowany jest na tle art. 3 § 2 p.p.s.a., który wskazuje na przedmiot sądowej kontroli, a także art. 134 i art. 135 p.p.s.a. regulujące zakres sądowej kontroli. Ten ostatni przepis stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Uprawnione jest więc stwierdzenie, że pojęcia "granice tej samej sprawy" i "granice sprawy, której dotyczy skarga" zakreślają zbliżone ramy prawne.
W związku z tym, treścią art. 61 § 3 p.p.s.a. objęte będą zarówno akty wydane w pierwszej instancji, jak i np. akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli. Za takim rozumieniem omawianego zwrotu normatywnego wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie 7 sędziów, z dnia 27 czerwca 2000r. (sygn. akt FPS 12/99). NSA stwierdził, że w tym znaczeniu chodzi o sprawę w ujęciu materialnym, w związku z czym o postępowaniach prowadzonych w graniach danej sprawy będzie można mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będzie sprawa wykazująca tożsamość podmiotową i przedmiotową. Pogląd ten znajduje uznanie zarówno w piśmiennictwie (tak: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat. M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex, 2009, Wyd. III), T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2012 r., Wyd. 5, s.495-496), jak i w orzecznictwie sądowadministracyjnym (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I FZ 404/11, Lex nr 1069479 i z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II OZ 138/12, Lex nr 1121276).
W przytoczonych orzeczeniach stwierdzono, że tożsamość pojęcia "sprawy" w sposób wyżej określony wyznaczają elementy skonkretyzowanego w danym rozstrzygnięciu stosunku prawnego, a więc identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw, tj. prawnej i faktycznej. Jednakże pomimo stwierdzenia tak szerokiego ujmowania sprawy administracyjnej, nie uprawniało to sądu administracyjnego do wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji, gdy brak było merytorycznej kontroli dokonanej przez organ drugiej instancji, a postępowanie zakończone zostało stwierdzeniem o braku podstaw do uznania niezawinionego uchybienia terminu do wniesienia odwołania przez stronę. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II OZ 407/13 i z dnia 17 lipca 2013 r., II OZ 594/13, (patrz: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, adres strony https://cbois.nsa.gov.pl/cbois), w których odmówił wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji, w przedmiocie pozwolenia na budowę, jako nie wydanej w postępowaniu w granicach tej samej sprawy ze skargi na decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.
Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez NSA w uzasadnieniu przywołanego powyżej postanowienia o sygn. akt II OZ 594/13, co do zasady przedmiotem postanowienia o wstrzymaniu jest akt zaskarżony do sądu administracyjnego, w wyjątkowych zaś przypadkach przedmiotem takiego rozstrzygnięcia mogą być inne akty podjęte w granicach tej samej sprawy. Odnosząc się do kwestii dopuszczalności wstrzymania wykonania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wykonanie robot budowlanych, w sytuacji, gdy przedmiotem decyzji wydanej przez organ odwoławczy jest umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na brak przymiotu strony postępowania osoby składającej odwołanie, NSA wyjaśnił, że wskazane postępowania nie zachowują tożsamości w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Celem postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę jest bowiem w szczególności zbadanie przez organ zachowania przez inwestora ustawowo zakreślonych warunków dla legalnego prowadzenie budowy.
Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ tej kwestii w ogóle nie badał, poprzestając na ocenie ewentualnych przeszkód o charakterze podmiotowym, co w każdym przypadku musi nastąpić, zanim organ przejdzie do merytorycznego rozpoznania zasadności odwołania. Brak jest zatem tożsamości spraw w znaczeniu materialnym, co uzasadnia stwierdzenie, że decyzja organu I instancji nie może być przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania w omawianym postępowaniu.
Z kolei, zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w sprawie o sygn. akt II OZ 407/13, uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji pierwszej instancji mogłoby powodować zaistnienie sytuacji, w której – po ewentualnym oddaleniu skargi na decyzję umarzającą postępowanie ze względu na brak przymiotu strony – podmioty nie będące stroną postępowania doprowadziły do zastosowania na swoją rzecz ochrony tymczasowej w postępowaniu, w którym nie są uczestnikami. Służyłoby to obejściu konsekwencji wynikających z prawomocnego rozpatrzenia skargi na decyzję wydaną w drugiej instancji. Po ewentualnym uwzględnieniu skargi przez sąd organ będzie zobowiązany do merytorycznego rozpoznania odwołania i dopiero na tym etapie zasadne może być żądanie udzielenia ochrony tymczasowej.
Podzielając powyższe Sąd uznał, że skoro przedmiotem zaskarżenia jest decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, a wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji dotyczy decyzji organu I instancji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającego pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, to nie zachodzi w tych sprawach tożsamość przedmiotowa, dająca podstawy do zastosowania ochrony tymczasowej, o jakiej mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a.
Niezależnie od powyższego wniosek nie zasługiwałby na uwzględnienie, bowiem nie spełnia wymogów formalnych określonych przepisem art. 61 § 3 p.p.s.a. W kwestii wstrzymania wykonania Sąd orzeka na podstawie przytoczonych we wniosku okoliczności, uwzględniając indywidualny charakter każdej sprawy i możliwość wystąpienia dla skarżącego niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanego aktu spoczywa na wnioskodawcy. Ogólnikowe twierdzenie skarżących zawarte we wniosku nie stanowi wystarczającej podstawy pozwalającej uznać, iż wykonanie decyzji spowoduje, po stronie skarżącej, powstanie trudnych do odwrócenia skutków ani też, że w razie wystąpienia takich skutków ich odwrócenie obciąży skarżących.
Sąd uwzględnił, że ryzyko wykonania robót budowlanych objętych pozwoleniem na rozbiórkę spoczywa na inwestorze. To inwestor odpowiadać może za ujemne skutki związane z realizacją inwestycji i to na nim spoczywać będzie ewentualny obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego, gdyby doszło do wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę.
Uznając w konsekwencji, iż brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku strony skarżącej, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.