Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2011r. ([...]) Starosta, na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243. poz. 1623. ze zm.) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, orzekł wygaśnięcie decyzji Urzędu Rejonowego nr [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. wydanej dla Usługowej Spółdzielni, na inwestycję obejmującą budowę pawilonów handlowych w zabudowie tymczasowej - ETAP 2. na działce [...], w części dotyczącej pawilonów handlowych od nr 1 do nr 7.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] lipca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystąpił z pismem do tutejszego organu o podjęcie postępowania w sprawie wygaszenia z urzędu w trybie art. 37 ust. 1 prawa budowlanego decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. znak: [...] wydanej przez Urząd Rejonowy dla Usługowej Spółdzielni na budowę ww. pawilonów handlowych w zabudowie tymczasowej.
Dalej organ poinformował, że również [...] lipca 2011r. wpłynęło (do wiadomości Starostwa) postanowienie nr [...] z dnia [...] lipca 2011r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ([...]) informujące o zawieszeniu postępowania administracyjnego naprawczego toczącego się w tamtejszym organie w sprawie R.W., a dotyczącego budowy pawilonów handlowych w zabudowie tymczasowej, zlokalizowanych na działce nr [...] (wydzielonej z działki nr [...] po uzyskaniu pozwolenia na budowę) przy ul. [...], z istotnymi, odstąpieniami od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę. Postanowieniem tym PINB, powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, zawiesił swoje postępowanie w tej sprawie, ze względu na konieczność rozstrzygnięcia przez Starostę zagadnienia w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia1996 r.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011r. ([...])Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w postanowienie PINB. Z treści uzasadnienia opartego na oświadczeniach R.W. jednoznacznie wynika, że przedmiotowa inwestycja użytkowana jest jako lokal gastronomiczny od 14 lat, bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz że od momentu jej zakupu w dniu [...] października 1997 r. nie były prowadzone na niej żadne roboty budowlane.
Starosta wskazał, iż zgodnie z art. 37 ust. 1 prawa budowlanego decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Na podstawie postanowienia WINB oraz w oparciu o akta zgromadzone w sprawie, Starosta stwierdził, że na przedmiotowym obiekcie od [...] października 1997 r. nie prowadzono żadnych robót budowlanych,. Tym samym przerwa w budowie jest dłuższa niż 3 lata i należało orzec o wygaśnięciu decyzji pozwolenia na budowę.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył R.W., który wniósł o jej uchylenie i umorzenie z uwagi na to, że stało się bezprzedmiotowe, ewentualnie o uchylenie decyzji i zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania odwoławczego od postanowienia PINB z dnia [...] lipca 2011r.
Zdaniem odwołującego się postępowanie w sprawie wygaszenia pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe bowiem nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie, gdyż pawilon jest użytkowany od ponad 14 lat i nie jest w budowie, a wszelkie roboty budowlane zostały zakończone w 1997r. (dowodem są wpisy w dzienniku budowy).
Decyzją z dnia [...] listopada 2011r. ([...]) Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie odwoławcze.
W ocenie Wojewody fakt posiadania przez R.W. tytułu prawnego do nieruchomości gruntowej i budynków, nie oznacza automatycznie, że jest on strona postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji pozwalającej na budowę tych budynków. Organ odwoławczy podał, że aby uznać daną osobę za stronę postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji pozwalającej na budowę musi ona wykazać, iż jej interes prawny został naruszony poprzez niepodjęcie przez inwestora budowy lub przerwanie budowy na czas dłuższy niż 3 lata. W ocenie Wojewody interes prawny R.W. wynikający z tytułu prawnego do nieruchomości gruntowej i budynków, nie został w żaden sposób naruszony, bowiem bez względu na to czy Usługowa Spółdzielnia (adresat decyzji pozwolenia na budowę) przerwała budowę na czas dłuższy niż 3 lata czy też nie, prawo R.W. do nieruchomości i obiektów jak i stan w jakim je nabył, z tego powodu nie ulegną zmianie.
Skargę na powyższą decyzję Wojewody złożył R.W., który podtrzymał swoje stanowisko zawarte w odwołaniu od decyzji Starosty oraz stwierdził, iż nie rozumie w jaki sposób w postępowaniu przez PINB jest jedyną stroną postępowania, dla Starosty był razem z Usługową Spółdzielnią stroną postępowania, ale dla Wojewody już tą stroną nie jest i od rozstrzygnięć Starosty nie może się odwoływać.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację tożsamą z zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję w aspekcie jej zgodności z prawem, nie podlega natomiast kontroli i ocenie tego sądu to, czy także w kryteriach słuszności, celowości bądź sprawiedliwości społecznej rozstrzygnięcie organu administracji jest słuszne.
Wyjaśnić również należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej jako "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż postępowanie w sprawie o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę jest postępowaniem odrębnym od tego prowadzonego o pozwolenie na budowę. Wobec tego organy administracyjne prowadzące postępowanie w przedmiocie wygaśnięcia decyzji winny ustalić, kto powinien brać w nim udział jako strona, a więc komu aktualnie przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa.
Podkreślenia również wymaga fakt, iż przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Wojewody, którą stwierdził, iż R.W. nie jest stroną postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji Urzędu Rejonowego nr [...] z dnia [...] grudnia 1996r r. wydanej dla Usługowej Spółdzielni, na inwestycję obejmującę budowę pawilonów handlowych w zabudowie tymczasowej - ETAP 2. na działce [...]. w części dotyczącej pawilonów handlowych od nr 1 do nr 7.
Skarżący jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...] (wyodrębnionej z działki [...], na którą decyzją z dnia [...] grudnia 1996r. wydano pozwolenie na budowę) zabudowanej pawilonami handlowymi w zabudowie tymczasowej. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy (pismo Starosty z dni [...] października 2011r.) R.W. w dniu [...] października 1997r. odkupił od Usługowej Spółdzielni część pawilonów budowanych na podstawie ww. decyzji i od tej daty pawilony te są użytkowane jako lokal gastronomiczny, bez wcześniejszego uzyskania pozwolenia na użytkowanie.
Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
W wyroku z dnia 27 czerwca 2006 r. (sygn. akt II GSK 100/06, LexPolonica nr 1048650) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż interes prawny, decydujący w świetle art. 28 kpa o statusie strony w postępowaniu administracyjnym, powinien wynikać z norm prawa materialnego. Mogą to być przy tym nie tylko normy prawa administracyjnego, ale także prawa cywilnego. Właściciele nieruchomości są traktowani jako strony w postępowaniu administracyjnym, np. z zakresu prawa budowlanego, planowania przestrzennego lub ochrony środowiska. Z kolei w wyroku z dnia 9 marca 2011 r. (sygn. akt II SA/Gl 1344/10, LexPolonica nr 2536969) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podał, iż interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa oznacza występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja tych uprawnień i obowiązków.
W niniejszej sprawie rozważenia wymaga jaki wpływ ma decyzja o wygaśnięciu pozwolenia na budowę na sytuację (prawa i obowiązki) skarżącego.
Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243. poz. 1623. ze zm.) decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata.
Rozpoczęcie albo wznowienie budowy, w przypadkach określonych w ust. 1, art. 36a ust. 2 albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4 (art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane).
Podkreślić trzeba, iż sam fakt, że postępowanie przed organami nadzoru budowlanego w sprawie budowy przedmiotowych pawilonów z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę zostało zawieszone winno dać Wojewodzie do myślenia. W motywach uzasadnienia postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011r. ([...]) o zawieszeniu ww. postępowania, organ nadzoru podał, iż "w sytuacji ujawnienia prowadzenia robót budowlanych z istotnym odstąpieniem od warunków udzielonego pozwolenia na budowę obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest doprowadzenie takich robót do stanu zgodnego z prawem". W tym postępowaniu jedyną stroną jest R.W., czyli można powiedzieć, iż postępowanie jest prowadzone niejako "przeciwko niemu".
W cytowanym powyżej postanowieniu WINB wskazał również, iż "oczywistym jest, że zakres działań naprawczych w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji z istotnym odstąpieniem od warunków udzielonego pozwolenia na budowę nie obejmuje robót wykonanych zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Natomiast inny jest zakres postępowania naprawczego w sytuacji, gdyby wyeliminowana została z obrotu prawnego decyzja o pozwoleniu na budowę w drodze jej wygaśnięcia. Obejmować musiałby całość dotychczas wykonanych robót budowlanych".
Zakres działań naprawczych, którymi zostanie "obciążony" skarżący będzie więc zależał od tego czy decyzja Urzędu Rejonowego nr [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. obejmująca budowę pawilonów handlowych w zabudowie tymczasowej będzie wygaszona czy też nie. Należy odróżnić sytuację, w której rozpoczęcie budowy miało miejsce na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego, od takiej w której rozpoczęcie budowy miało miejsce na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, budowa nie została dokończona, ale część prac budowlanych wykonano zgodnie z udzielonym (obowiązującym) pozwoleniem.
Wobec tego nie można utrzymywać, iż wygaszenie ww. decyzji pozostaje bez wpływu na sferę praw i obowiązków skarżącego.
Nie można też pozostawić ocenę interesu prawnego strony skarżącej na stwierdzeniu, iż interes prawny R.W. wynikający z tytułu prawnego do nieruchomości gruntowej i budynków, nie został w żaden sposób naruszony, bowiem bez względu na to czy Usługowa Spółdzielnia Pracy (adresat decyzji pozwolenia na budowę) przerwała budowę na czas dłuższy niż 3 lata czy też nie, prawo R.W. do nieruchomości i obiektów jak i stan w jakim je nabył, z tego powodu nie ulegną zmianie.
Podkreślić należy, że działania "naprawcze" np. zobowiązanie do złożenia w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego, który będzie uwzględniał wykonane już roboty budowlane oraz roboty budowlane, które należy wykonać, aby doprowadzić już wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem, będzie musiał wykonać właściciel.
Nieprawidłowo przeprowadzone pod względem procesowym przez organ odwoławczy postępowanie i konieczność jego ponownego przeprowadzenia przy udziale osób, mających interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa, powoduje, że w chwili obecnej przedwczesne byłoby odnoszenie się do podniesionych w skardze zarzutów merytorycznych. Jedynie na marginesie wskazać należy, iż w ocenie Sądu nie zostało również przez organy należycie wyjaśnione (a przynajmniej nie jest to odzwierciedlone w aktach), czy w sprawie nie zachodzą przesłanki do wygaszenia przedmiotowej decyzji w innej części (niż określonej w zaskarżonej decyzji) na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. W tym miejscu wskazać należy, iż rozpoczęcie prac budowlanych, mających na celu realizację choćby jednego tylko obiektu spośród wymienionych w pozwoleniu na budowę przed upływem 3 lat od jego wydania, ma ten skutek, że pozwolenie to nie traci ważności w odniesieniu do pozostałych obiektów, choćby budowa ich została rozpoczęta po upływie 3 lat (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1987 r., sygn. akt IV SA 693/86, ONSA 1987/1 poz. 37). Z akt nie wynika dlaczego wygaszono akurat pozwolenie na budowę w części dotyczącej pawilonów 1-7, a nie np. w części dotyczącej pawilonów 1-6 czy 1-8 (pawilonów w sumie jest 9).
Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.