Uzasadnienie
Rada Gminy - działając na podstawie art. 25 ust. 4, ust. 6 i ust. 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506, określanej dale jakoj u.s.g.) - podjęła w dniu 26 sierpnia 2019 r. uchwałę nr XIV/114/19 w sprawie zmiany Uchwały nr III/10/10 Rady Gminy z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie zasad ustalenia wysokości diet dla radnych i dla zastępcy przewodniczącego Rady Gminy.
Powyższa uchwała ma następującą treść:
"§ 1. W uchwale Nr III/10/10 Rady Gminy z dnia 6 grudnia 2010 r. w sprawie zasad ustalenia wysokości diet dla radnych i dla zastępcy przewodniczącego Rady Gminy wprowadza się następujące zmiany:
- 1. Ustępy w § 2 otrzymują brzmienie:
"1. Zastępcy Przewodniczącego Rady w wysokości 900 zł
- 2. Przewodniczących Komisji Rady w wysokości 800 zł
- 3. Członków jednej lub wielu komisji Rady w wysokości 700 zł
- 4. Pozostałych radnych w wysokości 500 zł".
- 2. § 5 ust. 2 otrzymuje brzmienie:
"2. Dieta za dany miesiąc nie ulega jednak zmniejszeniu w przypadku usprawiedliwionej nieobecności na sesji lub komisji spowodowanej:
- - pobytem w szpitalu, sanatorium leczniczym lub przebywaniu na zwolnieniu lekarskim stwierdzone odpowiednim zaświadczeniem lekarskim,
- - przebywaniem na wyjeździe służbowym potwierdzony odpowiednim dokumentem z zakładu pracy,
- - istotnymi obowiązkami pracowniczymi,
- - udziałem radnego w posiedzeniach lub pracach innych organów lub instytucji wynikających z uchwał Rady Gminy,
- - przypadkiem losowym radnego lub jego najbliższej rodziny,
- - uprzednio zaplanowanym wyjeździe prywatnym pod warunkiem udokumentowania tego faktu".
§ 2. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy.
§ 3. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia."
Uchwała została doręczona organowi nadzoru 3 września 2019 r.
W dniu 13 lipca 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wpłynęła skarga Wojewody, którą zaskarżył § 1 ust. 2 opisanej na wstępie uchwały w zakresie tiret pierwszy, drugi, trzeci, piąty i szósty zmienionego § 5 ust. 2 uchwały z dnia 6 grudnia 2010 r. w sprawie zasad ustalania wysokości diet dla radnych i dla zastępcy przewodniczącego Rady Gminy. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie.
Zdaniem Wojewody § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały, w części w jakiej wyłącza pomniejszenie diety w przypadku usprawiedliwionej nieobecności na sesji lub komisji w przypadkach, o których mowa w § 5 ust. 2 tiret pierwsze, drugie, trzecie, piąte i szóste, podjęty został z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 25 ust. 4 u.s.g. Skarżący podniósł, że przepis ten upoważnia radę gminy do ustalania zasad przyznawania radnemu diet i zwrotu kosztów podróży służbowych, tym niemniej nie może to następować w sposób całkowicie dowolny. Należy bowiem mieć na uwadze, że radny pełni funkcję społecznie. Dieta nie stanowi wynagrodzenia za pracę, tylko ekwiwalent utraconych korzyści głównie z tytułu pomniejszonego wynagrodzenia za pracę, jak i innych zarobków, które radny mógłby uzyskać w czasie, który poświęca na działalność na rzecz samorządu. Skoro dieta sprowadza się do wyrównania wydatków i strat wynikających z wykonywania funkcji radnego, to osoba pełniąca tę funkcję zachowuje prawo do zwrotu kosztów i wydatków poniesionych w związku ze sprawowaniem tej funkcji, a nie z tytułu samego bycia taką osobą.
Zdaniem skarżącego jeżeli radny w czasie swojej nieobecności podczas prac rady lub jej organów, nie wykonuje innych czynności związanych z pełnieniem mandatu, to nie powinien otrzymać diety, chociażby ta nieobecność była usprawiedliwiona. Natomiast w niniejszej sprawie Rada Gminy określiła przypadki, kiedy dieta - mająca charakter zryczałtowany - ulega pomniejszeniu (tj. dieta miesięczna ulega zmniejszeniu za dany miesiąc o 100 zł za każdą nieusprawiedliwioną nieobecność na posiedzeniu Rady lub komisji), ale jednocześnie wprowadziła generalne wyłączenia od tej zasady, z których tylko udział radnego w posiedzeniach lub pracach innych organów lub instytucji wynikających z uchwał Rady Gminy ma związek z wykonywaniem mandatu radnego. Uchwalenie przez Radę Gminy pozostałych wyłączeń powoduje, że dieta przyjmuje w istocie charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, co stoi w sprzeczności z normą wyrażoną w art. 25 ust. 4 u.s.g.
Skarżący podkreślił dodatkowo, że uzasadnione wątpliwości budzi wyłączenie przewidziane w § 5 ust. 2 tiret trzecie, tj. nieobecność na sesji lub komisji spowodowana istotnymi obowiązkami pracowniczymi, albowiem z przepisu art. 25 ust. 3 u.s.g. wprost wynika, że pracodawca obowiązany jest zwolnić radnego od pracy zawodowej w celu umożliwienia mu brania udziału w pracach organów gminy.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że co do zasady podziela wywód prawny skarżącego odnośnie nierozerwalnej więzi między faktycznie poniesionymi wydatkami związanymi z pełnieniem mandatu radnego, a wysokością tego świadczenia.
W związku z przyjętym ryczałtowym modelem ustalania wysokości diety radnego – w ocenie organu - dopuszczalne jest zachowanie przez radnego prawa do diety w precyzyjnie określonych przypadkach usprawiedliwionej nieobecności. Podstawą prawną powyższego stanowiska jest art. 25 ust. 4 u.s.g. w zw. z art. 16 ust. 2 oraz 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem organu ustawodawca pozostawił jednostkom samorządu terytorialnego sporą swobodę w zakresie kształtowania zasad wypłaty diet i zwrotu kosztów podróży służbowej radnych, z której to Rada Gminy skorzystała.
Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje
Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167ze zm.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sadami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2019 poz. 2325, określanej dalej jako p.p.s.a.) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego.
W ramach sprawowanego nadzoru nad działalnością jednostki samorządu gminnego, kompetencję do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwał i zarządzeń organu gminy posiada organ nadzoru - wojewoda (art. 86 i art. 93 ust. 1 u.s.g.). Stosownie natomiast do treści art. 91 ust. 1 u.s.g, nieważna jest uchwała (zarządzenie) jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art.
90. Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z takiej możliwości Wojewoda skorzystał w niniejszej sprawie.
Normy określające zasady wykonywania mandatu radnego gminy, ochrony tego mandatu oraz przyznawania diet zawiera art. 25 u.s.g. Przepis art. 25 ust. 4 u.s.g. stanowi, że na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Zgodnie z art. 25 ust. 6 u.s.g., wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie półtorakrotności kwoty bazowej, określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej.
Natomiast w art. 25 ust. 7 u.s.g. została zawarta delegacja dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia, maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca. Nadto art. 26 ust. 8 u.s.g. określa, że rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego.
Rada gminy posiada swobodę w zakresie kształtowania zasad wypłaty diet i zwrotu kosztów podróży służbowej radnych. Wynika to wprost z przepisu art. 25 ust. 4 u.s.g., na tle którego utrwalone jest stanowisko, iż z użytego przez ustawodawcę sformułowania "na zasadach ustalonych przez radę" wynika, że pozwala on radzie gminy na dyskrecjonalne działanie. W pojęciu "zasady" mieści się zarówno tryb rozliczeń diet i kosztów podróży, jak i sposób określenia ich wysokości (por. wyrok NSA z 17 grudnia 1999 r., III SA 1580/99, LEX nr 41965). Dieta może zostać ustalona w formie kwotowej, za udział w każdym posiedzeniu rady lub komisji albo w formie zryczałtowanej, płatnej w ustalonych okresach, najczęściej miesięcznie. Za dopuszczalnością tej drugiej formy opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 19 czerwca 2000 r., OPS 10/2000, podkreślając, że słowo "ryczałt" zgodnie z jego językowym znaczeniem, to suma globalna przeznaczona na określone wydatki, bez podziału na szczegółowe pozycje.
Taka forma świadczenia nie jest sprzeczna z ustawą, jest to bowiem również zwrot wydatków, dokonany tylko w inny sposób. Niemniej swoboda rady gminy w określaniu zasad przyznawania diet radnym nie jest nieograniczona. Z przytoczonych powyżej przepisów u.s.g. wynika, że istnieją dwa kryteria określające granice swobody organu stanowiącego w podejmowaniu uchwał, co do wysokości diet. Pierwsze z nich dotyczy charakteru diety, która jest ekwiwalentem utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu. Drugie kryterium nakazuje, by kwota diety nie przekroczyła limitu określonego w ustawie i wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów. W przedmiotowej sprawie kryterium to zostało zachowane, stąd należy skupić się jedynie na charakterze diety.
Samo pojęcie diety nie posiada definicji legalnej. W języku potocznym dietę traktuje się jako pieniądze przeznaczone na koszty utrzymania pracownika w podróży służbowej, a także wynagrodzenie dzienne dla ludzi pełniących funkcje społeczne, np. parlamentarzystów, radnych (por. "Uniwersalny słownik języka polskiego" pod red. St. Dubisza, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2003, t. 1, s. 612). Mając powyższe na uwadze, użyty przez ustawodawcę wyraz "dieta" należy rozumieć, jako zwrot kosztów związanych z pełnieniem określonej funkcji. To oznacza, że dieta ma charakter kompensacyjny, nie jest natomiast wynagrodzeniem. Na taką cechę diety wskazał NSA w wyroku z 26 czerwca 2014 r., II OSK 406/14, LEX nr 1519403, w którym podkreślił, że dieta nie jest świadczeniem pracowniczym. Podobne cechy diety wymieniono w wyroku NSA z dnia 7 listopada 2017 r. II OSK 2794/16. W uzasadnieniu tego orzeczenia NSA wskazał m.in., że ma ona stanowić ekwiwalent utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego (np. z tytułu przerwy w prowadzeniu działalności gospodarczej, utraty wynagrodzenia za pracę).
Zatem dieta radnego powinna być ściśle powiązana z rzeczywistym uczestnictwem w pracach organów gminy i wykonywaniem mandatu. Mając na uwadze charakter kompensacyjny diety należy podkreślić, że rada posiada uprawnienie do określenia w uchwale czy radnym przysługuje dieta wypłacana za każde posiedzenie rady czy komisji, czy dieta ryczałtowa, wypłacana np. miesięcznie. Decydując się na formę ryczałtu, w uchwale trzeba zawrzeć zapisy dotyczące zasad obniżania radnym diet w związku z niewykonywaniem przez nich swoich funkcji na rzecz samorządu.
Rację ma zatem skarżący, który twierdzi, że jeżeli radny w czasie swojej nieobecności podczas prac rady lub jej organów, nie wykonuje innych czynności związanych z pełnieniem mandatu, to nie powinien otrzymać diety, chociażby ta nieobecność była usprawiedliwiona. Jak bowiem trafnie podkreśla się w orzecznictwie, skoro dieta sprowadza się do wyrównania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem określonej funkcji, to osoba pełniąca tę funkcję zachowuje prawo do zwrotu kosztów i wydatków poniesionych w związku jej wykonywaniem, a nie z tytułu samego faktu bycia taką osobą (por. wyrok WSA w Opolu z 21 lipca 2015 r., II SA/Op 177/15). Gdyby przyjąć inaczej, dieta straciłaby charakter rekompensaty, a stałaby się miesięcznym wynagrodzeniem, co stoi w sprzeczności z jej naturą. Podjęta przez Radę Gminy uchwała, na skutek określonych w § 1 ust. 2 sytuacji, kiedy mimo nieobecności radnego i niepodejmowania przez niego działań na rzecz jednostki samorządu terytorialnego zachowuje prawo do diety, w części w jakiej została zaskarżona przez Wojewodę, przekształciła dietę w takie wynagrodzenie, niezależne od kosztów i strat związanych z pełnieniem funkcji przez radnego.
W konsekwencji bowiem zaskarżonych postanowień uchwały radny Rady Gminy zachowuje prawo do diety przebywając w szpitalu, sanatorium leczniczym lub na zwolnieniu lekarskim, na zaplanowanym wyjeździe prywatnym, wykonując istotne obowiązki pracownicze, w tym przebywając na wyjeździe służbowym albo gdy jego nieobecność jest spowodowana wypadkiem losowym. W większości wymienionych wypadków radny zachowuje prawo do wynagrodzenia jeśli pozostaje w stosunku pracy albo nabywa prawo do świadczeń chorobowych z sytemu ubezpieczeń społecznych. Tak ukształtowana dieta traci swój charakter rekompensacji utraconych dochodów i poniesionych kosztów, a przekształca się w wynagrodzenie. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, iż zgodnie z art. 25 ust. 3 us.g. pracodawca ma obowiązek zwolnić radnego od pracy zawodowej w celu umożliwienia mu brania udziału w pracach organów gminy, jednak nie jest zobligowany do wypłaty wynagrodzenia za czas, w którym radny nie pracuje w związku z wykonywaniem mandatu.
Niewątpliwie zatem radny-pracownik będzie korzystać z usprawiedliwionej nieobecności w pracy, jednakże niekoniecznie z zachowaniem prawa do wynagrodzenia. Powyższa okoliczność – jak podnosi się w piśmiennictwie - zostanie jednak radnemu zrekompensowana, gdyż na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych (por. B. Dolnicki (red.), U.s.g. Komentarz, WKP 2018, t. 9 do art. 25). Natomiast zaskarżona uchwała ukształtowała dietę w sposób odmienny, gwarantując jej wpłatę również wtedy, gdy radny nadal świadczy pracę, nie wykonując żadnych czynności na rzecz gminy.
Co więcej radny przebywając na wyjeździe służbowym mógłby otrzymywać dwie diety, jedną od pracodawcy, a drugą od jednostki samorządu. Szczególnie rażąca jest możliwość niepotrącania diety za usprawiedliwioną nieobecność wynikającą z uprzednio zaplanowanego wyjazdu prywatnego pod warunkiem udokumentowania tego faktu. Oznacza to, że radnemu przysługuje zwrot kosztów związanych z pełnieniem swojej funkcji nawet w sytuacji, gdy przebywa na urlopie, odpoczywając i nie podejmując żadnych działań na rzecz samorządu.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż zaskarżony przepis uchwały narusza normę kompetencyjną z art. 25 ust. 4 u.s.g. w sposób kwalifikujący się do kategorii istotnych naruszeń prawa. Stąd Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - orzekł o nieważności zaskarżonej uchwały (pkt I wyroku).
O kosztach postępowania (pkt II wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Strona skarżąca była bowiem reprezentowana przez radcę prawnego, stąd należało jej przyznać od organu kwotę 480 złotych tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika.