Uzasadnienie
Dnia 30 października 2008 r. Rada Miejska – działając na podstawie art. 35 ust. 1, 3 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.; aktualny t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm. – określanej dalej jako u.s.g.) – podjęła uchwałę nr XXIX/198/2008 w sprawie określenia Statutu Sołectwa [...].
Prokurator Rejonowy zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając istotne naruszenie prawa, tj.:
- - art. 35 ust. 1 u.s.g. przez nieprzeprowadzenie konsultacji społecznych w procedurze uchwalania lub zmiany statutu sołectwa w sytuacji, gdy ustawodawca przewidział ich obligatoryjność,
- - art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 2 u.s.g. przez wskazanie w § 7 ust. 2 pkt 1 oraz § 8 ust. 2 pkt 2, że do kompetencji Zebrania należy wybieranie Sołtysa i Rady Sołeckiej, a prawo głosowania mają mieszkańcy, którzy posiadają prawa wyborcze, tj. czynne i bierne prawo wyborcze, przy czym w rozumieniu statutu są to osoby, które w dniu zebrania mają ukończone 18 lat i są na stałe zameldowane na terenie sołectwa, pomimo tego, że u.s.g. nie nadaje organowi uchwałodawczemu jakim jest Zebranie Wiejskie kompetencji do powoływania Sołtysa oraz Rady Sołeckiej, a nadto nie przewiduje konieczności zameldowania na stałe na terenie sołectwa, aby korzystać z praw wyborczych; wystarczającym jest stałe zamieszkiwanie na obszarze gminy.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie w wypadku udokumentowania przez Radę Miejską faktu przeprowadzenia konsultacji społecznych – o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 7 ust. 2 pkt 1 oraz § 8 ust. 2 pkt 2.
W odpowiedzi na skargę organ podał, że nie posiada dokumentacji świadczącej o przeprowadzeniu konsultacji społecznych w procedurze uchwalania statutu w 2008 r.. Ponadto organ uznał skargę Prokuratora za zasadną w zakresie zarzutu odnoszącego się do § 7 ust. 2 pkt 1 oraz § 8 ust. 2 pkt 2 uchwały.
Po zapoznaniu się z odpowiedzią na skargę skarżący wniósł w piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r. o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; określanej dalej jako p.p.s.a.).
Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności - jako następstwo naruszenia prawa - ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.).
W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, Lex nr 25639).
Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pozostawała opisana na wstępie uchwała Rady Miejskiej w sprawie nadania Statutu Sołectwa [...].
Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił między innymi przepis art. 35 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W myśl art. 5a ust. 2 u.s.g. zasady i tryb przeprowadzania konsultacji mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Obowiązek konsultacji z mieszkańcami został dodany do art. 35 u.s.g. z dniem 30 maja 2001 r. na podstawie art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw:
o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 45, poz. 497). Oznacza to, iż uchwała w sprawie nadania statutu jednostki pomocniczej powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z jej mieszkańcami. Przy czym wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenie opinii na ich temat (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 listopada 2018 r., III SA/Kr 296/18). Brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej poprzedzających podjęcie uchwały w sprawie nadania jednostce pomocniczej statutu stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g. i skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej uchwały w całości (por. wyrok NSA z 3 września 2013 r., II OSK 652/13, wyrok WSA w Szczecinie z 10 października 2007 r., II SA/Sz 885/07, wyrok WSA we Wrocławiu z 4 grudnia 2007 r., III SA/Wr 491/07, E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, Samorząd Terytorialny 1997/1-2/116-17, B. Jaworska-Dębska /w/ P. Chmielnicki (red), U.s.g. Komentarz, Lexis Nexis 2013, s. 550-551).
W niniejszej sprawie organ w żaden sposób nie wykazał, aby przed podjęciem zaskarżonej uchwały zostały przeprowadzone konsultacje z mieszkańcami sołectwa. W odpowiedzi na skargę wskazał bowiem, iż nie posiada dokumentacji świadczącej o przeprowadzeniu konsultacji społecznych w procedurze uchwalania statutu w 2008 r. Podkreślić przy tym trzeba, że skoro wymogiem ustawowym wynikającym z art. 35 ust. 1 u.s.g. jest przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami, to obowiązkiem organu jest posiadanie dokumentacji z tym związanej, niezbędnej dla wykazania legalności działania organu (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 13 czerwca 2019 r., II SA/Go 225/19).
W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 35 ust. 1 u.s.g. (tj. naruszeniem przepisów regulujących procedurę podjęcia uchwały), co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności w całości.
Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, należy uznać, że i one były zasadne. Słusznie Prokurator wskazał, iż § 7 ust. 2 pkt 1 oraz § 8 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały istotnie naruszają prawo.
Zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały do wyłącznych kompetencji Zebrania Wiejskiego należy podejmowanie uchwał w sprawach wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej oraz ich odwoływanie. Prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych (art. 36 ust. 2 u.s.g.). Brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego jako organu uchwałodawczego do dokonywania wyboru sołtysa czy też rady sołeckiej. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze (por. wyroki WSA w Opolu: z 15 września 2009 r., II SA/Op 225/09; z 18 stycznia 2007 r., II SA/Op 592/06; wyrok WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r., II SA/Ol 1429/16, wyrok WSA w Krakowie z 5 sierpnia 2020 r., III SA/Kr 176/20, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 17 października 2019 r., II SA/Go 349/19).
Rację ma również Prokurator kwestionując § 8 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały, stanowiący, iż prawo głosowania mają mieszkańcy, którzy posiadają prawa wyborcze, tj. czynne i bierne prawo wyborcze. W rozumieniu Statutu są to osoby, które są na stałe zameldowane na terenie Sołectwa. U.s.g. nie przewiduje konieczności zameldowania na stałe na terenie sołectwa, aby korzystać z praw wyborczych, a wystarczające jest stałe zamieszkiwanie na obszarze gminy. Należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.s.g. mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Mieszkańcem gminy jest natomiast osoba fizyczna przebywająca na terytorium gminy z zamiarem stałego pobytu. Stałego zamieszkania danej osoby w określonym miejscu nie ocenia się wyłącznie według jej zameldowania na pobyt stały, lecz na podstawie faktów świadczących o jej stałym przebywaniu w tej miejscowości (por. wyrok NSA z 2 lipca 2014 r., I OSK 1054/14).
Brak zameldowania nie pozbawia osoby stale zamieszkującej w gminie statusu członka wspólnoty gminnej, wobec czego należy uznać, że odwołanie się do kryterium zameldowania na pobyt stały, jako warunku uczestniczenia i korzystania z pełnych uprawnień w zebraniu wiejskim narusza prawo. Dane z ewidencji ludności mogą być pomocne w ustaleniu charakteru pobytu osoby na terenie sołectwa, nie przesądzają jednak o tych uprawnieniach (por. wyrok NSA oz. w Gdańsku z 22 sierpnia 1996 r., SA/Gd 1956/95).
Mając na uwadze powyższe Sąd – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. – orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości.