Uzasadnienie
1. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji, po rozpatrzeniu odwołania G.G. w sprawie z wniosku skarżącego w przedmiocie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe za lata 2017-2019 oraz odsetek ustawowych za opóźnienie w wypłacie ekwiwalentu uchylił decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] marca 2023 r., znak: [...] w części dotyczącej odmowy wypłaty odsetek i umorzył w tym zakresie postępowanie przed organem I instancji, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
1.1. Decyzja ta zapadła w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2023 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji o ponowne ustalenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy wraz odsetkami w związku ze zwolnieniem ze służby. W uzasadnieniu skarżący powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, w świetle którego sposób obliczenia przyznanego mu po zakończeniu służby ekwiwalentu został uznany za niezgodny z Konstytucją. G.G. został zwolniony ze służby z dniem [...] maja 2019 r., a łączna wysokość wypłaconego mu ekwiwalentu za 104 dni niewykorzystanych urlopów w latach 2017-2019 wyniosła 26.869,70 zł brutto.
1.2. Odmawiając przyznania ekwiwalentu w wysokości wyższej niż wypłacona Komendant Powiatowy Policji powołał się na przepisy art. 1 pkt 16 oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie cywilnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610; dalej ustawa o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych) oraz art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (aktualny tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 171), zgodnie z którymi do niewykorzystanych urlopów, przysługujących za okres przed dniem 6 listopada 2018 r., znajdują zastosowanie przepisy dotyczące ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe z uwzględnieniem przelicznika wynoszącego 1/30 części miesięcznego uposażenia za jeden dzień niewykorzystanego urlopu, zaś do niewykorzystanych urlopów za okres późniejszy (od dnia 6 listopada 2018 r.) – przelicznika 1/21 części miesięcznego uposażenia za jeden dzień niewykorzystanego urlopu. Taki ekwiwalenty zostały skarżącemu przyznane i wypłacone.
1.3. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący zarzucił, że przyznając ekwiwalent za niewykorzystane urlopy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. z zastosowaniem przelicznika 1/30 części miesięcznego uposażenia organ wydał decyzję pozostającą w sprzeczności z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. naruszając w ten sposób prawa skarżącego wynikające z Konstytucji RP.
1.4. Decyzją z dnia [...] lutego 2023 r. Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Powiatowego w zakresie odmowy przyznania ekwiwalentu wskazując, że ekwiwalenty za niewykorzystane urlopy przysługujące stronie za okres przed dniem [...] listopada 2018 r. powinny być wypłacone na podstawie przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., czyli z zastosowaniem przelicznika 1/30 części miesięcznego uposażenia, bo wynika to wprost z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych. Organ wskazał, że nie jest władny oceniać konstytucyjności tego przepisu.
Co do odsetek organ odwoławczy wskazał na brak podstaw prawnych do ich przyznawania.
- 2. W skardze wniesionej do tutejszego sądu z zachowaniem terminu przeciwko całości decyzji skarżący G.G. zarzucił jej naruszenie:
- - art. 190 ust. 4 i art. 66 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 115a ustawy o Policji przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji i odmowę przyznania wnioskowanego ekwiwalentu wraz odsetkami.
W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
3. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
4. Zgodnie art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który dotyczy skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej, i który nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie.
Z uwagi na zgodne wnioski stron w tym zakresie niniejsza sprawa, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
5. Skarga jest zasadna aczkolwiek nie w pełnym zakresie. Jej częściowa zasadność dotyczy przyznania ekwiwalentu według przelicznika 1/30 za niewykorzystane przez skarżącego urlopy za okres poprzedzający dzień 6 listopada 2018 r. Mianowicie znanym dobrze obu stronom sprawy wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., w sprawie K 7/15 (ogłoszonym właśnie w Dzienniku Ustaw w dniu 6 listopada 2018 r., poz. 2102) Trybunał orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji R.P.
Z woli (a raczej zaniechania) ustawodawcy przez prawie dwa lata nie doszło do zmiany stanu prawnego za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. objęty wskazanym orzeczeniem. Dopiero art. 9 ust. 1 powoływanej wyżej ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych z 2020 r. określono, że przepis art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym tą nowelizacją "stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r."
6. W podobnych sprawach rozstrzyganych przez tutejszy sąd (i nie tylko) został wyrażony pogląd, nadal aktualny i tu utrzymywany, że stwierdzenie niekonstytucyjności danego przepisu zamyka drogę do stosowania normy po dacie jej derogowania z powodu niekonstytucyjności. Derogacja trybunalska, znajdująca swoje umocowanie w Konstytucji, wyłącza zatem ogólny reżim intertemporalny, obejmujący zmiany przepisów dokonywane przez prawodawcę. Do jej przełamania nie wystarczy zatem zwykła regulacja ustawowa, jaką w tym przypadku stanowił art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej. Rozbudowane wywody w tej mierze są zawarte w innych orzeczeniach tutejszego sądu (por. choćby wyrok z dnia 10 marca 2022 r., II SA/Go 6/22; CBOSA), w których oceniając dopuszczalność regulacji ukształtowanej w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach uznano ją za przypadek ewidentnej wtórnej niekonstytucyjności. Tak też nadal jest on postrzegany w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2023 r., III OSK 2511/21, czy wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 marca 2023 r., II SA/Kr 108/23; CBOSA).
Konsekwencją przyjęcia tego stanowisko jest to, że skutek wyroku TK z dnia 30 października 2018 r. przepis art. 115a ustawy o Policji w poprzednio obowiązującym brzmieniu utracił moc ex tunc, czyli z momentem wejścia tego przepisu w życie (czyli 19 października 2001 r.) i za cały ten okres, a nie tylko od dnia ogłoszenia wyroku TK skarżącemu przysługuje procesowe uprawnienie do żądania wyrównania otrzymanego ekwiwalentu pieniężnego z powołaniem się na ten wyrok. Wobec braku wyraźnej regulacji za okres do dnia 6 listopada 2018 r. w orzecznictwie, na bazie nowego niekwestionowanego przelicznika - 1/21 części miesięcznego uposażenia, który nie jest jak dotychczas kwestionowany, przyjmuje się jego zastosowanie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 września 2021 r., II SA/Sz 463/21, CBOSA). Taki też powinien zostać zastosowany za niewykorzystane przez skarżącego urlopy za lata 2017 i 2018 (do wskazanego dnia), co sprowadza się do prostej arytmetycznej operacji wyrównania mu i wypłaty różnicy między kwotą ekwiwalentu obliczoną w oparciu o wskaźnik 1/30 części miesięcznego uposażenia i kwotą należną obliczoną w oparciu o wskaźnik 1/21 części miesięcznego uposażenia.
Tylko w tym zakresie skarga jest zasadna i doszło do naruszenia art. 115a ustawy o Policji (w zw. z art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych w zw. z art. 190 ust. 3 i art. 66 ust. 2 Konstytucji R.P.), bo ekwiwalent za niewykorzystane urlopy po dniu 6 listopada 2018 r. został skarżącemu przyznany i wypłacony prawidłowo.
7. Stwierdzając uprawnienie strony do domagania się wypłaty spornej części ekwiwalentu należało z urzędu odnieść się do kwestii przedawnienia. Tu również sąd podziela przedstawiony w cytowanym orzeczeniu w sprawie II SA/Go 6/22 pogląd, że bieg terminu przedawnienia w niniejszej spawie rozpoczął się z momentem publikacji wyroku TK z dnia 30 października 2018 r., K 7/15 czyli od dnia 6 listopada 2018 r.
Sąd nie podziela tym samym tego orzecznictwa, według którego termin przedawnienia roszczenia o sporny ekwiwalent rozpoczyna swój bieg od daty zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Zastosowanie w sprawie przepisu art. 107 ust. 1 ustawy o Policji prowadziłoby mianowicie do przyjęcia wewnętrznie sprzecznego ze sobą poglądu, że roszczenie o wypłatę spornego ekwiwalentu "wykreowane" orzeczeniem TK z mocą wsteczną rozpoczęło bieg i mogłoby się przedawnić zanim powstała prawna możliwość jego dochodzenia. W sprawie ma to mniejsze znaczenie, gdyż organy nie powołały się na tę okoliczność wydając decyzję i skarżącego chroni już (w pewnym zakresie) instytucja przewidziana w art. 134 § 2 p.p.s.a.
8. Jeśli chodzi o odsetki, wniosek strony jest bezzasadny. Przepisy ustawy o Policji nie przewidują prawa funkcjonariusza do odsetek za niewypłacenie mu w terminie uposażenia, ekwiwalentu lub innych świadczeń ze stosunku służbowego. Roszczenie odsetkowe w sprawie jest zatem oparte na cywilnoprawnej konstrukcji opóźnienia w spełnieniu świadczenia pieniężnego i przynależy do drogi przed sądem powszechnym (por. W. Kotowski Wojciech, Ustawa o Policji. Komentarz, wyd. IV, LEX/el. 2021, t. 1-3 do art. 105 i powołane tam poglądy). Trafnie organ II instancji wskazał, że nie powinno ono być przedmiotem odmownego rozstrzygnięcia decyzyjnego, lecz w przypadku wszczęcia postępowania - umorzenia postępowania administracyjnego w zakresie odsetek.
9. Stwierdzone przez Sąd w punkcie 6 niniejszego uzasadnienia naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, powodowało konieczność uchylenia obu decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a.). W ponowionym postępowaniu organy będą związane dokonaną w niniejszym uzasadnieniu oceną prawną (art. 153 p.p.s.a.).