Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 28 marca 2014r. nr XXVIII/194/2014 Rada Gminy wprowadziła regulamin korzystania z cmentarzy komunalnych, położonych na obszarze Gminy. Jako podstawę prawną uchwały organ wskazał art. 7 ust. 1 pkt 13, art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. – określanej dalej jako u.s.g.) oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 ze zm.).
Na powyższą uchwałę, w części obejmującej § 8 pkt 3, 4, 5 oraz § 9, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Rejonowy zarzucając jej istotne naruszenie prawa, a mianowicie art. 40 ust. 3 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 9 regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały zakazów, które przekraczają delegację ustawową zawartą w tym przepisie, a dotyczącą materii uregulowanej w innych aktach prawnych obejmującą:
- 1) zakłócanie ciszy, porządku i powagi miejsca – art. 51 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz.U. z 2015 r., poz. 1094 ze zm.) dalej k.w.,
- 2) wprowadzanie zwierząt – art. 20a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011 r. nr 127, poz. 721 ze zm.), który stanowi o uprawnieniach osób niepełnosprawnych do korzystania z psów asystujących,
- 3) spożywanie alkoholu – art. 43¹ w zw. z art. 14 ust. 1 pkt 6 ppkt 2a-6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2016 r., poz. 487 ze zm.),
- 4) niszczenie urządzeń cmentarnych, nagrobków i zieleni – art. 124 § 1 k.w. oraz art. 144 § 1 k.w.,
- 5) zaśmiecanie, w tym wysypywanie odpadów poza pojemniki do tego celu przeznaczonych – art. 145 k.w.,
- 6) prowadzenie działalności handlowej – art. 60³ § 1 k.w.,
- 7) przebywanie dzieci poniżej 10 lat bez opieki – art. 52 ust. 1 i 3 Konstytucji RP,
- 8) umieszczanie reklam – art. 63a § 1 k.w.,
- 9) umieszczanie ławek i płotków przy grobach – naruszenie prawa własności,
- 10) zagospodarowanie terenu wokół grobu (ułożenie polbruku, wysypanie grysu, ustawienie krawężników itp.) – naruszenie prawa własności,
- 11) sadzenie lub wycinkę drzew i krzewów – art. 83 i następne ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1651 ze zm.),
- 12) jazdę na rowerach – naruszenie art. 33 i następnych ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.).
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 8 pkt 3, 4, 5 oraz § 9 wskazanej wyżej uchwały.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o oddalenie skargi argumentując, iż zakwestionowana uchwała została poddana kontroli nadzorczej Wojewody, który nie stwierdził jej niezgodności z prawem. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 9 kwietnia 2014 r. pod poz. 885.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016, poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Przepis art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) poddaje tak określonej kognicji sądów administracyjnych między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei art. 91 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi przy tym do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g.).
W myśl art. 93 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Natomiast w tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Takie uprawnienie w stosunku do uchwały organu gminy przysługuje również prokuratorowi, a to na mocy przepisu art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 177 ze zm.), przewidującego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator – oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały – może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Z uprawnieniem tym korelują przepisy art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 p.p.s.a. W szczególności, stosownie do art. 53 § 3 zd. 2 p.p.s.a. prokurator nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 p.p.s.a. w sytuacji skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
Ponadto prokurator nie ma obowiązku skierowania przed złożeniem skargi wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W świetle przytoczonych przepisów, w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodziły więc negatywne przesłanki przewidziane w art. 58 § 1 pkt 1, 2 i 5 p.p.s.a., które wyłączałyby merytoryczne rozpoznanie skargi.
Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do jej zastosowania. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).
W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest jednak konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy w przedmiocie regulaminu cmentarzy komunalnych. Tego rodzaju uchwały podejmowane są na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., który stanowi, iż na podstawie powołanej wyżej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Niewątpliwie bowiem cmentarze należą do kategorii gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
Przechodząc do merytorycznej oceny poszczególnych przepisów należy wskazać, że w § 8 Rada Gminy wprowadziła wymóg uzyskania zgody zarządcy cmentarza na dokonanie szeregu czynności, w tym na umieszczanie ławek i płotków przy grobach (pkt 3), sadzenie lub wycinkę drzew i krzewów na cmentarzu (pkt 4), a także zagospodarowanie opłaconego terenu wokół grobu, np. ułożenie polbruku, wysypanie grysu, ustawienie krawężników, itp. (pkt 5). Tymczasem w myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 118, poz. 687 – w wersji obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały), dalej w skrócie u.c.c.z., utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzenie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. Przepisy § 8 pkt 3, 4 i 5 Regulaminu stanowią ingerencję w materię uregulowaną we wspomnianym art. 2 ust. 1 u.c.c.z., z którego jednoznacznie wynika, iż wójt (burmistrz, prezydent miasta) uprawniony jest do sprawowania zarządu cmentarzami.
Niezależnie od tego wskazać należy, iż kwestie dotyczące usuwania drzew i krzewów zostały uregulowane w art. 83 i następnych ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 627 ze zm. – w wersji obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały). Przepis § 8 pkt 4 Regulaminu wkroczył zatem w sferę uregulowaną przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Dodatkowo w omawianym przepisie użyto zaczerpniętego z języka potocznego wyrazu "wycinka". Należy tego unikać w aktach normatywnych, m.in. ze względu na możliwe trudności interpretacyjne, związane choćby w tym przypadku z ewentualną koniecznością porównywania zakresu znaczeniowego pojęć "usunięcie" i "wycinka".
Z kolei odnośnie regulacji zawartej w § 8 pkt 5 Regulaminu wskazania wymaga, iż kwestie dotyczące robót budowlanych regulują przepisy prawa budowalnego, zaś cywilnoprawne – odpowiednie przepisy Kodeksu cywilnego.
W § 9 Regulaminu Rada wprowadziła szereg zakazów dotyczących zachowania się na terenie cmentarza: 1) dewastowania pomników i grobów, niszczenia kwiatów, rabatek, trawników, krzewów i drzew, 2) zaśmiecania terenu cmentarza, a zwłaszcza składowania śmieci pod drzewami, przy ogrodzeniach, wyrzucania za ogrodzenie i w innych nie przeznaczonych do tego miejscach, 3) palenia tytoniu, spożywania alkoholu oraz przebywania na terenie cmentarza w stanie nietrzeźwym, 4) jazdy na rowerach, 5) wprowadzania psów i innych zwierząt, 6) przebywania dzieci do lat 10 bez opieki dorosłych, 7) zakłócania ciszy i powagi miejsca, 8) niszczenia wyposażenia urządzeń technicznych znajdujących się na terenie cmentarza, 9) handlu bez uzyskania zgody zarządcy, w tym w bezpośrednim sąsiedztwie bram wjazdowych i bramy wejściowej, 10) wywieszania reklam, bez zgody zarządcy, 11) gruz, ziemię lub inne odpady po robotach ziemnych, kamieniarskich i budowlanych zabrania się wrzucać do pojemników rozstawionych na terenie i w sąsiedztwie cmentarzy, przy czym powyższe odpady należy wywieźć z terenu cmentarzy i zagospodarować zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami w zakresie gospodarki odpadami.
Większość z powyższych zachowań została już poddana regulacji w innych aktach prawa powszechnie obowiązującego. I tak w przypadku pkt 1 oraz pkt 8 powyższe kwestie regulują art. 124 i art. 144 k.w., a w pewnych sytuacjach zastosowanie może znaleźć również przepis art. 262 Kodeksu karnego. W zakresie pkt 2 obowiązuje regulacja zawarta w art. 145 k.w., w zakresie pkt 3 – przepisy ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w zakresie pkt 4 – art. 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, w zakresie pkt 5 – art. 20a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, w zakresie pkt 7 – art. 51 § 1 k.w., w zakresie pkt 9 – art. 60³ § 1 k.w., w zakresie pkt 10 – art. 63a § 1 k.w., w zakresie pkt 11 – przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 21 – w wersji obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały).
W kwestii zakazu zawartego w § 9 pkt 6 należy zwrócić uwagę, iż delegacja wynikająca z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie upoważnia do formułowania w regulaminach cmentarzy zapisów zakazujących przebywania dzieci poniżej 10 lat, bez opieki osoby dorosłej. Ograniczenie prawa do przebywania w miejscach publicznych, jako element wolności człowieka oraz prawa poruszania się, chronionych w art. 31 ust. 1 i 52 ust. 1 Konstytucji, wymaga zgodnie z art. 31 ust. 3 i art. 52 ust. 3 Konstytucji ustawowego upoważnienia. Cmentarz jest zaś niewątpliwie miejscem powszechnie dostępnym.
Mając na względzie powyższe naruszenia, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 8 pkt 3, 4, 5 oraz § 9 tego aktu normatywnego.