Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.z 8 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Go 342/16

Uzasadnienie

Zarząd Województwa jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym – [...] ogłosiła konkurs Nr [...] w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego – [...] Osi Priorytetowej 2 Rozwój cyfrowy dla Działania 2.1 Rozwój społeczeństwa informacyjnego (konkurs nie dotyczy projektów objętych zasadami pomocy publicznej). W ogłoszeniu wskazano, że nabór wniosków o dofinansowanie rozpocznie się 30 lipca 2015 r. i zakończy się 15 września 2015 r. Konkurs obejmuje następujący typ projektu: udostępnienie informacji znajdujących się w zasobach publicznych oraz tworzenie i rozbudowa systemów teleinformatycznych służących upowszechnianiu dostępu do zasobów administracji publicznej, w ramach którego możliwe są do realizacji projekty polegające na:

1. - budowie, przebudowie lub wyposażeniu inwestycyjnym regionalnych lub lokalnych centrów zarządzania sieciami,
2. - budowie i wdrażaniu platform usług elektronicznych dla zintegrowanego systemu wspomagania zarządzania na poziomie wojewódzkim, powiatowym i gminnym,
3. - archiwizacji danych, digitalizacji i cyfryzacji zasobów, otwarciu publicznych zasobów w celu ponownego wykorzystania,
4. - uruchomieniu platform wymiany informacji pomiędzy podmiotami (administracja publiczna, przedsiębiorstwa, służby porządkowe i ratownicze oraz obywatelami) zapewniających bezpieczeństwo przesyłanych danych,
5. - rozwoju elektronicznych platform usług administracji publicznej,
6. - tworzeniu i rozbudowie systemów informacji przestrzennej (GIS),
7. - inwestycjach w infrastrukturę służącą zwiększeniu stopnia cyfryzacji, komunikacji i bezpieczeństwa przechowywania danych (w tym projekty z zakresu: e-administracji, etc.),
8. - rozwoju elektronicznych usług dla ludności - tworzeniu i wdrożeniu interaktywnych usług administracji elektronicznej w instytucjach publicznych,
9. - podnoszeniu bezpieczeństwa świadczonych usług elektronicznych oraz wdrożeniu podpisu elektronicznego, elektronicznej pieczątki i innych sposobów uwierzytelniania form elektronicznych w instytucjach publicznych,
10. - tworzeniu, rozwoju istniejących i wdrażaniu interaktywnych usług umożliwiających sprawny i bezpieczny dostęp do zasobów danych i informacji publicznej,
11. - wdrożeniu elektronicznego obiegu dokumentów w instytucjach publicznych,
12. - tworzeniu nowych, udostępnianiu i udoskonalaniu istniejących cyfrowych baz danych oraz systemów elektronicznej archiwizacji w instytucjach publicznych,
13. - tworzeniu interaktywnych systemów informacyjnych, w tym m.in. z zakresu turystyki i kultury, środowiska przyrodniczego (w tym monitoring środowiskowy) – projekty muszą mieć charakter e-usług świadczonych dla obywateli,
14. - rozwoju zasobów cyfrowych w dziedzinie zasobów bibliotecznych, archiwalnych oraz zasobów wirtualnych muzeów, galerii, fonotek, fototek, cyfrowych bibliotek itp.

w ramach następujących kategorii interwencji:

78 Usługi i aplikacje w zakresie e-administracji (w tym elektronicznych zamówień publicznych, informatycznych środków wsparcia reformy administracji publicznej, bezpieczeństwa cybernetycznego, środków na rzecz zaufania i ochrony prywatności, e-sprawiedliwości i demokracji elektronicznej), 79 Dostęp do informacji sektora publicznego (w tym otwartych danych w zakresie e-kultury, bibliotek cyfrowych, zasobów cyfrowych i turystyki elektronicznej).

Z wyłączeniem e-zdrowia.

W odpowiedzi na ogłoszenie o konkursie do IZ RPO wpłynął wniosek Szpitala [...] sp. z o.o. o dofinansowanie projektu: Cyfryzacja procesów obsługi pacjenta i zarządzania usługami medycznymi w Szpitalu [...] sp. z o.o.

Pismem z [...] stycznia 2016 r. nr [...] Zarząd Województwa poinformował wnioskodawcę, iż złożony wniosek został negatywnie oceniony pod względem formalnym i nie będzie podlegał dalszej ocenie. Wyjaśniono, że złożony wniosek nie spełnił kryterium formalnego, tj. kryterium – kwalifikowalność projektu – czy typ projektu jest zgodny z typem projektu określonym w Ogłoszeniu o konkursie/naborze w trybie pozakonkursowym? Organ zaznaczył, że w ramach przedmiotowego konkursu z możliwości ubiegania się o dofinansowanie wyłączone zostały projekty z zakresu e-zdrowia a takie projekty zawiera złożony wniosek.

4 lutego 2016 r. Szpital [...] sp. z o. o złożył protest, podając w nim, że IŻ RPO jako podstawę do odrzucenia projektu wskazała Program Rozwoju Społeczeństwa Informacyjnego Województwa na lata 2009-2015, Rozdział 8.2.1 e-Zdrowie – podstawowe pojęcia. Przedstawiona w tym dokumencie definicja e-Zdrowia brzmi: "Pojęcie e-Zdrowie odnosi się do wszelkich zastosowań technologii teleinformatycznych w diagnostyce, leczeniu, a także w profilaktyce i promocji zdrowia, szczególnie promocji zdrowego stylu życia. Chodzi zatem o komunikację oraz przechowywanie i przetwarzanie danych związanych z wymienionymi dziedzinami. Można tu wymienić komunikację między pacjentem a świadczeniodawcami – zakładami opieki zdrowotnej, lekarzami, osobami i instytucjami wykonującymi świadczenia rehabilitacyjne lub służące profilaktyce".

Dalej autor tego dokumentu określa podmioty technologii teleinformatycznych w wyżej wymienionych obszarach, tj. w diagnostyce, leczeniu, a także w profilaktyce i promocji zdrowia, szczególnie promocji zdrowego stylu życia. Wskazuje się, że "W zakresie tym mieści się również przekazywanie danych pomiędzy poszczególnymi instytucjami oraz pracownikami ochrony zdrowia. Mieszczą się w nim ponadto wszelkiego rodzaju sieci informacji na temat zdrowia, zbiory danych i mechanizmy zarządzania nimi, usługi telemedycyny, przenośne lub nadające się do noszenia urządzenia komunikacyjne, służące do wspomagania pacjenta i monitorowania jego stanu zdrowia. Znajdą się tu również komputery, a także telefony komórkowe o tyle, o ile wykorzystywane są do komunikacji w sprawie leczenia lub zdrowia".

Szpital zaznaczył, że dokument ten jest już nieaktualny, a w momencie przygotowania i składania projektów obowiązywał ponad 5 lat, co w obszarze tak szybko rozwijającej się dziedziny jaką jest branża ICT jest okresem bardzo długim i był przygotowywany pod perspektywę finansowania 2007-2013, nie uwzględniając zmieniających się kluczowych dokumentów i przepisów (np. Krajowe Ramy Interoperacyjności). E–Zdrowie dotyczy wszelkich zastosowań technologii teleinformatycznych w diagnostyce, leczeniu, a także w profilaktyce i promocji zdrowia, szczególnie promocji zdrowego stylu życia. Powyższa definicja, a także inne definicje funkcjonujące w obiegu, mimo wszystko odnoszą się tylko do ww. obszarów, nie uwzględniają procesów, które dzieją się w jednostkach ochrony zdrowia, a nie są bezpośrednio zarządzaniem finansowym, komunikacją z podmiotami należącymi do sektora administracji w zakresie zarządzania, w tym finansowego, monitorowania, sprawozdawczości oraz komunikacją z pacjentem w zakresie procesów administracyjnych nie związanych bezpośrednio z diagnostyką, leczeniem, profilaktyką czy promocją zdrowia.

Szpital wskazał, że głównym założeniem projektu była ciągła komunikacja z jednostką nadrzędną dla szpitala czyli ze starostwem powiatowym celem analizy stanu i kondycji finansowej spółki. W tym celu zaplanowano zakup i wdrożenie programu do obsługi administracji (księgowość, kadry, place, zaopatrzenie itp.). W związku z tym niezbędna jest budowa i modernizacja istniejącej serwerowni, rozbudowa istniejącego systemu HIS, zakup serwerów i terminali oraz podpisów kwalifikowanych. Procesy te maja charakter usługi typu A2A.

Pismem z [...] marca 2016 r. nr [...] Zarząd Województwa poinformował Szpital [...] sp. z o.o. o negatywnym rozpatrzeniu protestu. Organ wskazał, że z zakresu rzeczowego inwestycji wynika, że wnioskodawca zamierza wdrożyć oraz nadzorować autorski moduł zintegrowanego systemu szpitalnego, którego poszczególne moduły odnoszą się do technologii teleinformatycznych dotyczących e-Zdrowie. W ramach projektu wnioskodawca zamierza zastosować technologię teleinformatyczną obejmującą komunikację oraz przechowywanie i przetwarzanie danych związanych m.in. z diagnozowaniem oraz leczeniem pacjentów (np. moduł Oddział lub równoważny, moduł Rejestracja, Poradnia i Gabinet lub równoważny).

Na powyższą informację Szpital [...] sp. z o. o. wniósł skargę, zarzucając zaskarżonej informacji:

1. a) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz, 23, dalej: K.p.a), które to normy prawa obligują organ administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, co miało wpływ na wynik sprawy,
2. b) naruszenie przepisów prawa materialnego (w tym wskazanych przepisów krajowych i wspólnotowych) polegające na niewłaściwym przygotowaniu podstawowego dokumentu w zakresie postępowania administracyjnego, tj. Regulaminu, poprzez nieostre, nieprzejrzyste i niejasne określenie typów projektów kwalifikujących się do dofinansowania w ramach konkursu [...], co miało wpływ na wynik sprawy,
3. c) obrazę postanowień Regulaminu konkursu [...] poprzez zastosowanie niedopuszczalnej wykładni rozszerzającej i zastosowania dowodnej wykładni terminu "e-Zdrowie", co miało wpływ na wynik postępowania,
4. d) obrazę postanowień Regulaminu konkursu [...] poprzez niedozwolone i nieuprawnione uznanie, że dokument Program Rozwoju Społeczeństwa Informacyjnego Województwa na lata 2009-2015 stanowi załącznik do Regulaminu konkursu, co miało wpływ na wynik sprawy,
5. e) obrazę przepisów prawa wspólnotowego, tj. art. 72, 74, 125 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. UE. L 347/320 z dnia 20.12.2013 r.) poprzez ich niezastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy,
6. f) zastosowanie w procesie oceny dokumentu strategicznego Program Rozwoju Społeczeństwa Informacyjnego Województwa na lata 2009-2015, który jest dokumentem nieaktualnym, a w związku z tym pobawionym mocy prawnej, co miało wpływ na wynik postępowania.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję oraz zasądzenie kosztów postepowania w sprawie.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się nieuzasadniona.

Podstawę materialnoprawną nieuwzględnienia protestu złożonego przez skarżącego stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2014 r., poz. 1146 ze zm., dalej przywoływanej jako: ustawa). Zgodnie z art. 50 ustawy do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów K.p.a, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów.

Również do procedury odwoławczej nie stosuje się przepisów K.p.a, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów (art. 67 ustawy). Organ nie stosował więc art. 77 § 1 ani 80 K.p.a., a tym samym nie mogło dojść do naruszenia tych przepisów w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej informacji.

W rozpoznawanej sprawie Zarząd Województwa jako Instytucja

Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym – [...], ogłosiła konkurs w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego – [...] Osi Priorytetowej 2 Rozwój cyfrowy dla działania Rozwój społeczeństwa informacyjnego. Instytucja ta - stosownie do treści art. 41 ust. 1 ustawy przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. W rozpoznawanej sprawie Regulamin Instytucji Zarządzającej, pochodzący z czerwca 2015 r., określa - stosownie do treści art. 41 ust. 2 ustawy – m.in. przedmiot konkursu, w tym typy projektów podlegających dofinansowaniu. Zgodnie z Regulaminem z dofinansowania wyłączone jest tzw. e-Zdrowie. W Regulaminie tym, który podany został do publicznej wiadomości, i z którym jak wynika z wniosku o dofinansowanie zapoznała się strona skarżąca, jako dokument strategiczny wskazano Program Rozwoju Społeczeństwa Informacyjnego Województwa na lata 2009-2015 r., który w dacie ogłoszenia konkursu był aktualny i obowiązujący i który z kolei zawiera definicję e-Zdrowia.

Jak wynika z tego dokumentu "definicja e-Zdrowia obejmuje zastosowanie współczesnych technologii informacyjnych i komunikacyjnych w celu zaspokojenia potrzeb obywateli, pacjentów, personelu medycznego, zakładów opieki zdrowotnej oraz jednostek finansujących i zarządzających ochroną zdrowia. Pojęcie e-Zdrowie odnosi się do wszelkich zastosowań technologii teleinformatycznych w diagnostyce, leczeniu, a także w profilaktyce i promocji zdrowia, szczególnie promocji zdrowego stylu życia. Chodzi zatem o komunikację oraz przechowywanie i przetwarzanie danych związanych z wymienionymi dziedzinami. Można tu wymienić komunikację między pacjentem a świadczeniodawcami – zakładami opieki zdrowotnej, lekarzami, osobami i instytucjami wykonującymi świadczenia rehabilitacyjne lub służące profilaktyce. W zakresie tym mieści się również przekazywanie danych pomiędzy poszczególnymi instytucjami oraz pracownikami ochrony zdrowia.

Mieszczą się w nim ponadto wszelkiego rodzaju sieci informacji na temat zdrowia, zbiory danych i mechanizmy zarządzania nimi, usługi telemedycyny, przenośne lub nadające się do noszenia urządzenia komunikacyjne, służące do wspomagania pacjenta i monitorowania jego stanu zdrowia. Znajdą się tu również komputery, a także telefony komórkowe o tyle, o ile wykorzystywane są do komunikacji w sprawie leczenia lub zdrowia. Wśród obiektów objętych zakresem pojęcia e-Zdrowie łódzki portal samorządowy eZdrowie.lodzkie.pl wymienia między innymi: "sieci informacji o zdrowiu, elektroniczne książeczki zdrowia, usługi świadczone w ramach opieki telemedycznej, osobiste przenośne systemy komunikacji, portale poświęcone zdrowiu oraz wiele innych narzędzi na bazie technologii informacyjno – komunikacyjnych, pomagających zapobiegać, diagnozować i leczyć choroby, monitorować stan zdrowia, prowadzić odpowiedni tryb życia.

Do dziedziny e-Zdrowie należą również systemy ITC służące rozliczaniu świadczeń zdrowotnych i prowadzeniu polityki zdrowotnej na szczeblach od lokalnego poprzez regionalny i ogólnokrajowy do europejskiego, w tym służące wszystkiemu temu, co określamy mianem zdrowie publiczne".

Definicja e-zdrowia zawarta w tym dokumencie jest precyzyjna. Regulamin zawiera zatem jasne reguły. Tymczasem skarżąca, jak wynika z wniosku o dofinansowanie oraz Studium Wykonalności Projektu, zamierza zastosować technologię teleinformatyczną obejmującą komunikację oraz przechowywanie i przetwarzanie danych związanych m.in. z diagnozowaniem i leczeniem pacjentów. Np. Moduł Oddział lub równoważny, umożliwia gromadzenie danych medycznych związanych z pobytem na oddziale, w tym na rejestrację podania leków pacjentom wraz z dokładną datą podania i godziną, czy też Moduł Rejestracja, Poradnia i Gabinet lub równoważny, w ramach którego gromadzone będą informacje o skierowaniach, rozpoznaniach pacjenta, poradach. Wbrew zatem twierdzeniem strony skarżącej przedłożony projekt nie dotyczy tylko zarządzania finansowego Szpitala czy spraw administracyjnych. W tej sytuacji trudno było zatem także uznać, że organ rozstrzygając sprawę naruszył zasady wspólnotowe, tj. przejrzystości, zapewnienia właściwej ścieżki audytu, czy obowiązku ustanowienia zasad i ich przestrzegania w toku wyboru projektów.

Wobec powyższego brak było podstaw do stwierdzenia, że organ nie uwzględniając złożonego protestu, naruszył prawo. Zatem Sąd skargę jako nieuzasadnioną, na zasadzie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy, oddalił.