Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] Burmistrz na podstawie m.in. art. 17 ust. 1 pkt 1, ust. 1b, ust. 3-4, art. 5 ust. 1a, art. 20, art. 23 ust. 1-4, ust. 4aa, ust. 5a-5c, art. 24, art. 26 ust. 1-2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm. – w wersji obowiązującej w dacie wydania decyzji) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) odmówił przyznania R.D. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad małżonką H.D..
Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] grudnia 2022 r. R.D. wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – małżonką H.D.. Do wniosku dołączył m.in. orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] listopada 2022 r., zaliczającym H.D. do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym, na czas określony, do 30 listopada 2025 r., przy czym z orzeczenia tego wynika, iż niepełnosprawność istnieje od [...] sierpnia 2022 r., zaś ustalony stopień niepełnosprawności w/w osoby datuje się od [...] listopada 2022 r.
Z poczynionych w toku postępowania ustaleń, w tym przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że R.D. prowadzi gospodarstwo domowe z małżonką, która choruje na nowotwór złośliwy płuca i rozedmę płuc. Obecnie przechodzi leczenie, posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga pomocy innej osoby. Ma zawroty głowy, problemy z jedzeniem, często nie ma siły wstać z łóżka. Nie opuszcza samodzielnie mieszkania, jedynie z pomocą innej osoby i tylko na wizyty lekarskie. Wnioskodawca nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, deklarując sprawowanie opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym i niezdolną do samodzielnej egzystencji małżonką. Według poczynionych ustaleń wspiera małżonkę, pomaga jej w codziennym funkcjonowaniu, kąpieli, czynnościach higienicznych, gospodarczych. Przygotowuje posiłki, robi zakupy, pranie, sprząta, zawozi małżonkę na leczenie i wizyty lekarskie, realizuje recepty, podaje leki.
Z ustaleń organu I instancji wynika ponadto, że wnioskodawca wraz z małżonką mają troje dorosłych dzieci (zamieszkałych w [...]), które jednakże według swych oświadczeń nie są w stanie zająć się mamą z uwagi na posiadanie małoletnich dzieci na utrzymaniu, własne zobowiązania finansowe czy odległość od miejsca zamieszkania rodziców.
W ocenie organu I instancji wnioskodawca nie spełnił wskazanych w u.ś.r. warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tzn. niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała w okresie nie objętym ustawą. Niepełnosprawność H.D. powstała bowiem po ukończeniu przez w/w osobę 25 roku życia. Tym samym nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r.
Po wniesieniu przez R.D. odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając m.in. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W ocenie Kolegium istota niniejszej sprawy sprowadza się do tego, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 u.ś.r., pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej pozostającej pod jego opieką, powstała po ukończeniu przez nią 25 roku życia. Odnosząc się do tej kwestii Kolegium jednoznacznie stwierdziło, iż organ I instancji niewłaściwie interpretuje art. 17 ust. 1b u.ś.r. – bez uwzględnienia zmiany stanu prawnego spowodowanej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13, którego bezpośrednim skutkiem jest utrata domniemania konstytucyjności przez art. 17 ust. 1b we wskazanym zakresie z dniem publikacji w Dzienniku Ustaw, tj. 23 października 2014 r. Przy rozpatrywaniu od tej daty wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem części przepisu art. 17 u.ś.r., uznanej za niekonstytucyjną, tzn. bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
W ocenie Kolegium oceny spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium wynikającego z art. 17 ust. 1b u.ś.r. i rozstrzygnięcie w tym zakresie należy do organu I instancji.
Tym samym organ I instancji dopuścił się w tym zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 1 u.ś.r., a ponadto naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 8 i art. 80 k.p.a. Rozpoznając przedmiotową sprawę organ ten zaniechał bowiem wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, nie dokonał ustaleń w zakresie spełnienia przez stronę pozostałych przesłanek przyznania wnioskowanego świadczenia, w szczególności biorąc pod uwagę okoliczności przedmiotowej sprawy, nie zweryfikował czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez wnioskującego a koniecznością sprawowania opieki nad małżonką H.D., co powinien uczynić przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
Na powyższą decyzję SKO R.D. wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., kwestionując jej zasadność i zgodność z prawem. Podniósł m.in., iż ośrodki pomocy społecznej nie mogą przyznawać świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na brak nowelizacji u.ś.r., zaś Kolegium uchyla decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania temu właśnie organowi. Tymczasem nikt się nie interesuje faktem, że wnioskodawca i jego małżonka pozostają bez środków do życia, nie wspominając już o leczeniu. Wnioskodawca nie może podjąć zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki nad małżonką, która jest coraz słabsza, ma problemy z poruszaniem się, jej stan zdrowia jest coraz gorszy, przy czym ich życie to ciągłe wyjazdy na leczenie i wizyty kontrolne.
W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze poinformowało, iż nie znalazło podstaw do zastosowania art. 64c § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 w/w przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej. W myśl art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast jak wynika z art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw. Sprawę niniejszą rozpatrzono na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 64d § 1 p.p.s.a.
Ze względu na szczególny charakter i funkcję sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu, przedmiotem kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej.
W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki:
- a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania;
- b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi:
- a) gdy organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;
- b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);
- c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania polegające na nieustaleniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.
Tak wąskie i ograniczone pole do zastosowania rozważanego przepisu wynika z tego, że decyzja kasacyjna stanowi wyjątek od nakazu merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji, zawartego w modelu odwoławczym postępowania administracyjnego i wyrażonego w szczególności w przepisach art. 136 i 138 § 1 k.p.a. Dodać należy, iż treść art. 136 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a., w obecnym ich brzmieniu, w sposób istotny wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy. Decyzja kasatoryjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy należy wskazać, iż zdaniem Sądu nie wystąpił w niej przypadek uzasadniający rozstrzygnięcie kasatoryjne wobec decyzji organu I instancji.
Przede wszystkim należy mieć na uwadze, iż przepis art. 138 § 2 k.p.a. winien być wykładany łącznie m.in. z art. 136 k.p.a., a zwłaszcza z jego § 1, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W konsekwencji wydanie w danej sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest tylko wówczas, gdy do rozstrzygnięcia tej sprawy nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a.
Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie wystąpienia przypadku uzasadniającego w sposób niewątpliwy wydanie przez organ II instancji decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Również z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika brak możliwości zastosowania art. 136 § 1 k.p.a., co więcej, z jej motywów nie wynika, aby ta ostatnia kwestia była w ogóle przez Kolegium badana.
Biorąc pod uwagę zakres dotychczas przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania dowodowego (ustalenie sytuacji rodzinnej R.D., w tym przeprowadzony wywiad środowiskowy, załączenie do akt sprawy orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności H.D.) ewentualne uzupełnienie materiału dowodowego powinno nastąpić w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Jeśli wątpliwości organu odwoławczego wzbudziła kwestia zaistnienia materialnoprawnych przesłanek przyznania wnioskodawcy omawianego świadczenia, w tym związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez wnioskodawcę a koniecznością sprawowania przez niego opieki nad małżonką, Samorządowe Kolegium Odwoławcze może w tym celu zwrócić się do strony, bądź np. do innych organów o nadesłanie stosownej dokumentacji, czy też zlecić przeprowadzenie postępowania dowodowego w odpowiednim zakresie Burmistrzowi.
Ewentualne uzupełnienie materiału dowodowego przez organ wyższego stopnia nie narusza przy tym zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać w przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego. W myśl tej zasady stronie przysługuje prawo, by w jej sprawie orzekały dwa odrębne organy. Przedmiotem oceny organu II instancji nie jest tylko decyzja administracyjna, lecz sprawa administracyjna w takich granicach, w jakich organ właściwy orzeka o obowiązku lub interesie prawnym strony. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zatem zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu pierwszej instancji.
Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu pierwszej instancji, gdyż zgodnie z przywołaną wyżej zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji (por. wyrok NSA z 20 listopada 2012 r., II OSK 1299/11, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Innymi słowy, istota zasady dwuinstancyjności polega na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy obu instancji w odniesieniu do całokształtu sprawy, a zatem na podstawie materiału dowodowego (czy szerzej – procesowego) uzyskanego w postępowaniu odwoławczym przy zastosowaniu instytucji z art. 136 k.p.a. Dla stwierdzenia legalności postępowania administracyjnego przeprowadzanego w obydwu instancjach nie ma natomiast znaczenia ewentualna odmienna materialnoprawna ocena dokonana przez organy obu instancji tych samych okoliczności sprawy. Omawiana zasada wymaga, aby to sprawa administracyjna była rozpatrzona w dwóch instancjach, nie zaś aby wszystkie dowody przeprowadzono i oceniono na etapie postępowania prowadzonego przed organem I instancji.
Ponadto organ odwoławczy powinien brać pod uwagę nie tylko ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ale i inne zasady oraz przepisy tego postępowania, w tym wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz statuowaną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania (por. wyroki WSA w Warszawie z 13 marca 2014 r., VIII SA/Wa 1136/13 oraz WSA w Poznaniu z 15 marca 2023 r., IV SA/Po 60/23, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z uwagi na wynikające z art. 64e p.p.s.a. ograniczenie, w niniejszym postępowaniu Sąd nie mógł rozstrzygnąć co do zasadności wniosku R.D. w ogóle, tzn. czy w okolicznościach niniejszej sprawy wnoszący sprzeciw mógł skutecznie ubiegać się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad małżonką. Jak już wskazano, powinno to uczynić Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji co do istoty sprawy. Przy czym o ile w ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie do jej merytorycznego rozstrzygnięcia niezbędne jest przeprowadzenie dodatkowych dowodów, organ odwoławczy może w tym zakresie skorzystać z uprawnienia wynikającego z art. 136 § 1 k.p.a.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.