Uzasadnienie
Rada Miejska, powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm., dalej jako u.s.g.) oraz art. 15 ust. 1-3 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490, dalej jako u.o.s.p.) podjęła w dniu 23 lutego 2022 r. uchwałę nr 0007.259.2022 w sprawie wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy.
W § 1 tej uchwały ustalono wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych:
- 1) za uczestnictwo w działaniach i akcjach ratowniczych – 7 zł za każdą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej;
- 2) za uczestnictwo w szkoleniach i ćwiczeniach pożarniczych – 4 zł za każdą godzinę uczestnictwa w szkoleniu lub ćwiczeniu.
Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi (§ 2 uchwały). Natomiast w § 3 uchwały stwierdzono, iż traci moc uchwała nr X/96/11 Rady Miejskiej z dnia 30 listopada 2011 r. w sprawie wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy. Ponadto wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa (§ 4).
Prokurator Regionalny skargą z dnia [...] maja 2023 r. zaskarżył powyższą uchwałę do tutejszego Sądu zarzucając jej istotne naruszenie:
- 1) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1u.s.g. oraz art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. przez ustalenie w § 1 zaskarżonej uchwały wysokości ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej oraz szkoleniu lub ćwiczeniu dla "członków ochotniczych straży pożarnych", podczas gdy przepisy art. 15 ust.1 w zw. z ust. 2 u.o.s.p. uprawniają radę gminy (miasta) do ustalania ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo we wskazanych wyżej działaniach "strażakowi ratownikowi OSP", w konsekwencji czego zaskarżona uchwała, poszerzając zakres podmiotowy przepisów ustawowych, wychodzi poza zakres regulacji przekazanej radom gmin (miast) na podstawie ustawy kompetencyjnej;
- 2) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 15 ust. 2 u.o.s.p. przez ustalenie mocą zaskarżonej uchwały wysokości ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w działaniu ratowniczym i akcji ratowniczej oraz szkoleniu i ćwiczeniu: "za każdą godzinę uczestnictwa w działaniach ratowniczych lub akcji ratowniczej" i "za każdą godzinę uczestnictwa w szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym", podczas gdy przepisy art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uprawniają radę gminy (miasta) do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej".
- 3) art. 2 Konstytucji RP oraz § 143 i § 126 ust. 1 w zw. § 32 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 283 ze zm., dalej jako r.z.t.p.) polegające na ustaleniu w § 3 uchwały, iż traci moc poprzednio obowiązująca uchwała X/96/11 Rady Miejskiej z dnia 30 listopada 2011 r., podczas gdy uchwała ta utraciła moc obowiązującą z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2022 r., a zatem z dniem, w którym została wyeliminowana podstawa prawna do jej podjęcia.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1247 ze zm.), jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego w trybie art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej jako p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Sprzeczność ta rozumiana jest jako istotne naruszenie prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Za takie uznaje się w szczególności podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały o określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały.
Naruszenia wskazane w skardze i występujące w zaskarżonym akcie mają charakter istotny.
Co do pierwszego z nich, to zgodnie z art. 15 ust. 1 u.o.s.p. strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. W istocie, w § 1 uchwały organ inaczej i niezgodnie z przytoczonym przepisem ustawy określił krąg podmiotów, którym przysługuje ekwiwalent stanowiąc, że są nimi "członkowie ochotniczych straży pożarnych". Znaczenie nazwy "członek ochotniczej straży pożarnej" i jego desygnaty nie są tożsame z nazwą "strażak ratownik ochotniczej straży pożarnej" użytą w art. 15 w zw. z art. 8 u.o.s.p. Niezgodność jest więc oczywista i ma charakter istotny.
Również sposób naliczania ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej lub ćwiczeniu oraz w szkoleniu określony został w zaskarżonej uchwale w sposób wprost niezgodny z treścią art. 15 ust. 2 u.o.s.p., który stanowi, że ekwiwalent pieniężny ma być naliczany "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Treść przepisu § 1 pkt 1 i pkt 2 zaskarżonej uchwały modyfikuje przepis ustawy.
Trafne są również zarzuty skarżącego odnoszące się do § 3 zaskarżonej uchwały. U.o.s.p. weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Uprzednio kwestia ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym strażaków ochotniczych straży pożarnych regulowana była przepisami art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 869 ze zm.). U.o.s.p. uchylając poprzednio obowiązujące regulacje dotyczące ekwiwalentów z tytułu udziału w akcjach ratowniczych i szkoleniach dla strażaków ochotniczych straży pożarnych nie wprowadziła przepisów przejściowych, które utrzymywałyby czasowo w mocy przepisy prawa miejscowego uchwalone pod rządami poprzednio obowiązującego w tym zakresie prawa. Zgodnie z regulacją § 32 ust. 1 r.z.t.p. jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu.
Regulację tę stosuje się, na podstawie § 143 r.z.t.p., także do aktów prawa miejscowego. W konsekwencji należy przyjąć, że poprzednio obowiązujący akt prawa miejscowego, określający wysokość ekwiwalentów należnych strażakom OSP utracił moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2022 r. (w dacie utraty mocy obowiązującej przez zawierający upoważnienie ustawowe do jego wydania przepis art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej). Naruszało zatem prawo w sposób istotny stwierdzenie przez Radę Miejską w § 3 zaskarżonej uchwały, że traci moc uchwała nr X/96/11 Rady Miejskiej z dnia 30 listopada 2011 r., skoro uchwała ta nie obowiązywała już od 1 stycznia 2022 r.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.