Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 26 maja 2021 r. nr 0007.200.2021 Rada Miejska na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej w skrócie u.s.g.) oraz art. 12 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm. – w wersji obowiązującej w dacie podjęcia uchwały dalej w skrócie u.p.z.p.) uchwaliła zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...].
Zgodnie z § 1 uchwały jej przedmiotem była zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy (uchwalonego uchwałą nr XXIV/95/16 Rady Miejskiej z dnia 10 lutego 2016 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, zmienionego uchwałą nr 0007.65.2019 Rady Miejskiej z dnia 26 czerwca 2019 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, zgodnie z uchwałą nr 0007.81.2019 Rady Miejskiej z dnia 2 października 2019 r. w sprawie przystąpienia do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy dla terenów położonych w obrębie wsi [...]).
Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniósł Wojewoda, zarzucając istotne naruszenie § 8 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004 r. Nr 118 poz. 1233, dalej w skrócie rozporządzenie), art. 11 pkt 7, art. 11 a, art. 12 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 oraz art. 67a u.p.z.p. Podnosząc powyższe zarzuty Wojewoda wniósł o stwierdzenie wskazanej wyżej uchwały w całości.
Uzasadniając skargę Wojewoda wyjaśnił, iż uchwała wraz z załącznikami i dokumentacją prac planistycznych została przesłana organowi nadzoru do oceny zgodności z prawem w dniu 28 września 2021 r. (po pisemnym wezwaniu Burmistrza do jej przedłożenia). Wstępna analiza dokumentacji wykazała, iż jest ona niekompletna, stąd też z pismem z dnia 11 października 2021 r. wezwano do jej uzupełnienia. Dnia 28 października 2021 r. Burmistrz zwrócił się z prośbą o przedłużenie terminu na uzupełnienie braków. Pomimo przychylenia się organu nadzoru do prośby Burmistrza dokumentacja nie została uzupełniona do daty wniesienia skargi. Pismem z dnia 14 grudnia 2021 r. ponownie wezwano Burmistrza do usunięcia braków, jednak bezskutecznie.
W ocenie Wojewody zaskarżony akt został wydany z naruszeniem zasad i trybu sporządzenia studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p..
Załącznikiem do uchwały przyjmującej zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego powinien być m.in. ujednolicony rysunek studium. Skarżona uchwała zawiera trzy załączniki graficzne przestawiające tylko fragmenty mapy całej gminy z zaznaczonymi terenami podlegającymi zmianie (załącznik nr 2 do uchwały). Jako załącznik nr 5 do uchwały wskazany został jednolity rysunek studium. Niemniej jednak nie został on (pomimo pisemnego wezwania organu) załączony do przedłożonej wojewodzie dokumentacji prac planistycznych. Znajduje się w niej jedynie kiepskiej jakości czarnobiały wydruk zatytułowany jako załącznik nr 5 do uchwały, na podstawie którego nie można stwierdzić czy faktycznie jest to ujednolicony rysunek studium. Do dokumentacji prac planistycznych Burmistrz powinien załączyć wydruk ujednoliconego rysunku studium w oryginalnej skali 1:10000. W związku z brakiem możliwości zapoznania się z oryginalną wersją i skalą załącznika nr 5 do uchwały organ nadzoru stwierdził brak ujednoliconego rysunku zmiany studium – elementu niezbędnego uchwały przyjmującej zmianę studium – co stanowi o istotnym naruszeniu prawa (§ 8 ust. 3 rozporządzenia).
Zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza również art. 67a u.p.z.p., który wszedł w życie z dniem 31 października 2020 r. i wprowadza obowiązek tworzenia i aktualizacji danych przestrzennych dla dokumentów planistycznych. W świetle tego przepisu dane przestrzenne tworzone dla aktów planowania przestrzennego stanowią załącznik do uchwały przyjmującej akt. Uchwała w sprawie uchwalenia studium winna wymieniać jako załączniki do uchwały: część tekstową, część graficzną, wymagane rozstrzygnięcia o których mowa w art. 12 ust. 1 oraz dane przestrzenne w postaci podpisanego dokumentu elektronicznego gml obejmującego cyfrową reprezentację części graficznej studium z nadaną georeferencją. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2020 r.poz. 1916) dane przestrzenne dla każdego aktu planowania przestrzennego – w postaci dokumentu elektronicznego gml – podpisywane są kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym.
Uchwała uchwalająca studium (zmianę studium) powinna zawierać część tekstową, graficzną, wymagane rozstrzygnięcia oraz dane przestrzenne w postaci dokumentu elektronicznego gml. Z uwagi na brak przepisów przejściowych dla wszczętych i niezakończonych procedur planistycznych z zakresu sporządzania aktów planowania przestrzennego bądź ich zmian – wszystkie uchwały podjęte po 31 października 2020 r. i przedkładane wojewodzie w trybie nadzoru powinny zawierać dodatkowy podpisany załącznik z danymi przestrzennymi, wymieniony w treści uchwały przyjmującej akt planistyczny. W przedmiotowej uchwale organ gminy nie wykonał ciążącego na nim obowiązku we wskazanym zakresie. Uchwała ta nie wymienia jako załącznika do uchwały załącznika z danymi przestrzennymi.
Po skierowanym przez Wojewodę wezwaniu do uzupełnienia braków w dokumentacji Burmistrz dosłał organowi nadzoru drogą mailową plik gml dla skarżonego aktu, niemniej jednak plik ten nie stanowił załącznika do uchwały uchwalającej zmianę studium i nie został podpisany przez przewodniczącego rady gminy. Ponadto, po weryfikacji pliku stwierdzono błędy w zakresie jego sporządzenia.
Zdaniem Wojewody zaskarżona uchwała została również podjęta z naruszeniem zasad sporządza studium w związku z niewypełnieniem obowiązku informacji o przetwarzaniu danych osobowych wynikającym z art. 11a pkt 2 u.p.z.p. W przypadku ogłoszeń w sprawie możliwości wniesienia wniosków oraz uwag dotyczących projektu studium stosowna klauzula informacyjna dotycząca przetwarzania danych osobowych w toku sporządzania studium powinna zostać umieszczona w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej, na stronie internetowej i w widocznym miejscu w siedzibie organu oraz w obwieszczeniu, o którym mowa w art. 11 pkt 1 (ogłoszenie o przyjęciu uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia studium), albo w ogłoszeniu, o którym mowa w art. 11 pkt 7 (ogłoszenie o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu). W ogłoszeniu o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium oraz ogłoszeniu o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu zamieszczonych w przedłożonej organowi nadzoru dokumentacji planistycznej nie ma zamieszczonych stosownych klauzul.
Dodatkowo zgodnie z art. 11 pkt 7 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu, także przez jego udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie co najmniej jedną dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie studium rozwiązaniami. Projekt studium powinien być zatem udostępniony w Biuletynie Informacji Publicznej danej gminy. Tymczasem w załączonej do uchwały dokumentacji nie ma potwierdzenia udostępnienia dokumentu w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej gminy [...].
W odpowiedzi na skargę Burmistrz reprezentujący Radę Miejską oświadczył, iż rozstrzygnięcie co do zasadności skargi pozostawia do uznania Sądu dodając jednocześnie, iż uchylenie zaskarżonej uchwały może pociągnąć za sobą negatywne skutki, ponieważ na podstawie zaskarżonej uchwały Rada Miejska podjęła uchwałę z dnia 23 czerwca 2021 r. nr 0007.217.2021 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się niezasadna.
Sprawa na zgodny wniosek stron została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.).
Stosownie do treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. uchwała rady gminy sprzeczna z prawem w sposób istotny jest nieważna. Oceny, czy uchwała w sprawie studium jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania studium" – którego dochowanie stanowi przesłankę formalną zgodności studium z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, a skończywszy na jego uchwaleniu.
Natomiast pojęcie "zasad sporządzania studium" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności studium z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) tego aktu planistycznego, a więc z jego merytoryczną zawartością (część tekstowa i graficzna, załączniki do uchwały o uchwaleniu studium), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.
Odnosząc się do pierwszego z zarzutów zawartych w skardze należy zwrócić uwagę, iż jak wynika z treści § 8 ust. 1 w związku z § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (t.j. Dz.U. nr 118, poz. 1233 – obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały), projekt zmiany studium powinien zawierać m.in. rysunek przedstawiający w formie graficznej ustalenia, określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, a także granice obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 u.p.z.p.
Z kolei jak wynika z § 8 ust. 3 tego rozporządzenia, ujednolicona forma projektu studium, o której mowa w ust. 2, stanowi załącznik do uchwały, o której mowa w art. 12 ust. 1 u.p.z.p. (tzn. uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy). Należy się zgodzić z zawartą w skardze argumentacją Wojewody, iż ujednolicona forma studium (stanowiąca załącznik do uchwały w sprawie zmiany studium) powinna składać się z ujednoliconego tekstu studium (pierwotny tekst studium z wyróżnionymi zmianami) i ujednoliconego rysunku studium (pierwotny rysunek studium z wyróżnionymi zmianami. Ujednolicony rysunek studium obejmuje obszar całej gminy. Każda kolejna zmiana studium musi uwzględniać wcześniejsze zmiany studium.
Jeśli chodzi o zaskarżoną uchwałę Rady Miejskiej nr 0007.200.2021 z dnia 26 maja 2021 r., to jak stanowi jej § 1 ust. 3, integralnymi częściami tej uchwały są: 1) część tekstowa – załącznik nr 1;
- 2) rysunek zmiany studium – załącznik nr 2;
- 3) rozstrzygnięcie rady Miejskiej o sposobie rozpatrzenia uwag – załącznik nr 3; ujednolicony tekst studium – załącznik nr 4;
- 5) jednolity rysunek – załącznik nr 5.
Burmistrz nadesłał do akt sprawy płytę CD, zawierającą zarówno ujednolicony tekst studium jak i część graficzną studium w postaci rysunku zmiany studium (załącznik nr 2) oraz jednolitego rysunku studium w skali 1:10000 (załącznik nr 5) przedstawiającego cały obszar gminy, z zaznaczonymi zmianami studium, dokonanymi zaskarżoną uchwałą. Ponadto w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy (strona [...]) zaskarżona uchwała została w dniu [...] maja 2021 r. opublikowana ze wskazanymi w jej tekście załącznikami, w tym również załącznikiem graficznym nr 2 oraz załącznikiem graficznym nr 5 w formie mapy w skali 1:10000 (możliwej do powiększenia i odczytania), również z zaznaczonymi zmianami dokonanymi zaskarżoną uchwałą.
W tej sytuacji (pomimo iż jak wynika z treści skargi, załącznik ten w skali 1:10000 nie został przedstawiony Wojewodzie wraz z zaskarżoną uchwałą i dokumentacją celem oceny zgodności z prawem) brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu Wojewody co do istotnego naruszenia prawa (art. 12 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 8 ust. 2 przywołanego wyżej rozporządzenia) polegającego na braku ujednoliconego rysunku studium w skali 1:10000, gdyż jak wynika z powyższego, rysunek ów stanowił w istocie załącznik do zaskarżonej uchwały.
Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 11 pkt 7 u.p.z.p., przepis ten stanowi, iż wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium m.in. ogłasza, w sposób określony w pkt 1 (tzn. w prasie miejscowej, przez obwieszczenie oraz udostępnienie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości), o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu na okres co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt do publicznego wglądu, także przez jego udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie co najmniej jedną dyskusję publiczną nad przyjętymi w tym projekcie studium rozwiązaniami. Wskazane tu ogłoszenia i obwieszczenia znajdują się w aktach procedury planistycznej na str. 223-227.
W szczególności na str. 227 tych akt znajduje się wydruk ogłoszenia Burmistrza w Biuletynie Informacji Publicznej o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmiany studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Ogłoszenie to zostało opublikowane na stronie internetowej [...] w dniu 2 lutego 2021 r. Ogłoszenie to zawierało m.in. całość projektu studium (część tekstową i graficzną) z wyróżnieniem projektowanych zmian, czyniąc zadość wymogom z art. 11 pkt 7 u.p.z.p. oraz § 8 ust. 2 przywołanego wyżej rozporządzenia. W tej sytuacji zawarty w skardze zarzut naruszenia tych przepisów również okazał się niezasadny.
Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 11a pkt 2 u.p.z.p. (realizacja obowiązku, o którym mowa w art. 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia 2016/679 Parlamentu Europejskiego i Rady 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE, Dz.U.UE.L. 2016.119.1), klauzula informacyjna w tym przedmiocie znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie internetowej [...].
Z kolei jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 67a u.p.z.p. (wymóg tworzenia, prowadzenia, w tym aktualizacji i udostępniania – m.in. dla studium – zbiorów danych przestrzennych w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej, Dz. U. z 2021 r. poz. 214, jak również zamieszczania ich jako załącznik do uchwały przyjmującej dany akt) należy wskazać iż po pierwsze, plik z danymi przestrzennymi w postaci dokumentu elektronicznego gml, stanowiący załącznik nr 6 do uchwały, znajduje się na wspomnianej wyżej płycie CD zawierającej całość zaskarżonej uchwały ze wszystkimi załącznikami.
Po drugie natomiast, w ocenie Sądu ewentualne uchybienie wymogom wynikającym z art. 67a u.p.z.p. nie powodowałoby utraty czytelności pozostałych danych i nie uchybiałoby funkcjom planistycznym studium, przyjętym zaskarżoną uchwałą. W konsekwencji również ten zarzut skargi został uznany za niezasadny.
W świetle powyższych okoliczności, wobec braku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania studium, jak również naruszenia trybu jego sporządzania, brak było podstaw do uwzględnienia skargi, wobec czego została ona oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.