Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.z 8 września 2022 r., sygn. akt II SA/Go 362/22

Uzasadnienie

J.K. pismem z dnia [...] stycznia 2022 r. wniósł do Starosty o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej: 1) wysokości nagród przyznanych i wypłaconych w 2021 r. wszystkim pracownikom Starostwa Powiatowego, z podaniem kwoty, imienia i nazwisko wraz z uzasadnieniem;

2) nagród przyznanych i wypłaconych w 2021 r. w powiatowych jednostkach organizacyjnych i spółkach z podaniem kwoty, imienia i nazwiska wraz z uzasadnieniem – poprzez przesłanie ww. informacji na wskazany we wniosku adres poczty elektronicznej.

Starosta decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 5 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, aktualnie: t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej jako: k.p.a.) odmówił J.K. udostępnienia wnioskowanej informacji.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych udostępnienie informacji publicznej polega na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Nadto organ wskazał, że nie posiada informacji o przyznanych i wypłaconych w 2021 r. nagrodach dla powiatowych jednostek organizacyjnych i spółek, ponieważ jednostki te samodzielnie gospodarują środkami finansowymi, w ramach zatwierdzonych przez siebie planów finansowych, a ewentualne decyzje dotyczące przyznania nagród podejmują kierownicy tych jednostek.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J.K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2022 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zdaniem organu odwoławczego Starosta w sposób wiarygodny uzasadnił, iż nie jest dysponentem informacji o nagrodach przyznanych i wypłaconych w 2021 r. w powiatowych jednostkach organizacyjnych i spółkach. Odnosząc się natomiast do kwestii udzielenia informacji o kwotach nagród wypłaconych pracownikom pełniącym funkcje publiczne wraz z uzasadnieniem ich wypłacenia, niesłusznie organ I instancji odmówił jej udostępnienia, bowiem w ocenie Kolegium dane te stanowią informację publiczną. Nieprawidłowo także organ I instancji odmówił udostępnienia informacji publicznej o nagrodach przyznanych w 2021 r. pracownikom Starosta Powiatowego nie pełniącym funkcji publicznej, bowiem mając na uwadze treść art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ nie powinien był wydawać decyzji w tym zakresie. Organ zobligowany był jedynie udzielić pisemnie odpowiedzi o braku posiadania żądanej informacji. SKO wskazało, że konieczność dokonania anonimizacji nie może być utożsamiana z odmową udzielenia informacji publicznej, z uwagi na ochronę danych osobowych lub innych tajemnic ustawowo chronionych.

Przewidziane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczenie prawa do informacji publicznej nie oznacza bezwzględnego zakazu udostępniania informacji zawierających tzw. dane wrażliwe. Kolegium zaznaczyło także, iż organ powinien rozważyć, czy żądane przez stronę dane dotyczą informacji publicznej prostej, czy informacji przetworzonej.

Starosta decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r., nr [...], ponownie odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie informacji o kwotach nagród wypłaconych pracownikom Starostwa Powiatowego, pełniącym funkcje publiczne.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji ponownie wskazał, że nie posiada informacji o wielkości nagród przyznanych i wypłaconych w 2021 r. w powiatowych jednostkach organizacyjnych i spółkach. Podkreślił przy tym, że w celu uzyskania ww. informacji strona powinna zwrócić się bezpośrednio do podmiotów dysponujących takimi danymi, tj. do powiatowych jednostek organizacyjnych i spółek. Następnie Starosta wyjaśnił, iż nie jest możliwe udzielenie informacji publicznej co do kwot nagród wypłaconych pracownikom Starostwa Powiatowego niepełniącym funkcji publicznych, bowiem powyższe nie stanowi informacji publicznej.

Odnosząc się natomiast do kwestii nagród wypłacanych w 2021 r. pracownikom Starostwa Powiatowego pełniącym funkcje publiczne organ stwierdził, iż ww. informacja stanowi informację przetworzoną. Podał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wobec powyższego pismem z dnia [...] kwietnia 2022 r. zwrócił się do wnioskodawcy o sprecyzowanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, przez wskazanie interesu publicznego i jego uzasadnienie, w terminie 14 dni, pod rygorem umorzenia postępowania. Organ zaznaczył, że strona w zakreślonym terminie nie ustosunkowała się do powyższego wezwania. Skarżący w piśmie z dnia [...] kwietnia 2022 r. wskazał jedynie, że w jego ocenie przedmiotowa informacja ma charakter informacji publicznej prostej.

J.K. pismem z dnia [...] maja 2022 r. wniósł od powyższej decyzji odwołanie, zarzucając jej naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez nieprawidłowe uznanie, że wnioskowana informacja ma charakter informacji przetworzonej, art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek, i tym samym naruszenie prawa człowieka do otrzymywania informacji. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W ocenie skarżącego przygotowanie żądanej informacji nie wymaga od organu kreatywnej pracy, ani żadnego wytworzenia nowej informacji, a polega wyłącznie na wyszukaniu określonych informacji i ich zestawieniu, zupełnie jak w przypadku każdej innej informacji prostej. Strona zakwestionowała twierdzenia organu i podniosła, że w sprzeczności z zasadą dostępu do informacji publicznej pozostaje kwalifikowanie żądanej informacji jako informacji przetworzonej tylko z powodu czynności polegających na odnalezieniu odpowiednich dokumentów, ich kopii i anonimizacji, nawet jeśli jest to czasochłonne i wymaga zwiększonej ilości środków osobowych.

Skarżący zaznaczył, iż organ w treści wydanej decyzji nie wskazał, ile czasu i ilu pracowników wymagałaby realizacja wniosku. Jednocześnie strona podniosła, iż brak wiedzy organu odnośnie ustalenia, który z pracowników pełni funkcję publiczną wskazuje na jego dezorganizację i możliwe rażące naruszenia prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium na wstępie wskazało na treść przepisów prawa dotyczących informacji publicznej i jej udostępniania, w tym art. 61 Konstytucji RP i przepisów u.d.i.p. Mając powyższe na uwadze SKO wskazało, że żądanie udostępnienia informacji określonych we wniosku z dnia [...] stycznia 2022 r. dotyczyło informacji publicznej. Następnie organ odwoławczy przedstawił, że na gruncie u.d.i.p. przez pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" należy rozumieć osobę pełniącą funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości pranej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Dalej organ zwrócił uwagę, że przepisy Konstytucji RP oraz powołane przez skarżącego akty prawa międzynarodowego, a także u.d.i.p. dają prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznają jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku, zatem nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie stanowi informacji publicznej i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne).

W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie podlegają ujawnieniu w trybie u.d.i.p. imiona i nazwiska pracowników samorządowych Starostwa Powiatowego, którzy w 2021 r. otrzymali nagrodę/nagrody oraz wysokość tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o uzasadnieniu przyznania tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego. Kolegium zauważyło przy tym, że o ile ilość środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie (w tym także nagrody) stanowi informację publiczną, o tyle już nagrody poszczególnych pracowników samorządowych, nie pełniących funkcji publicznych takowego przymiotu jawnego z mocy prawa nie mają. Nagrody pracownika nie będącego osobą funkcyjną, nie pełniącego roli piastuna organu, nie stanowią informacji publicznej udostępnianej na tożsamych zasadach co wysokość wynagrodzenia (i jego poszczególne składniki) pracownika pełniącego funkcję publiczną.

W konsekwencji żądanie wnioskodawcy w części, w jakiej odnosi się do wysokości nagród indywidualnych pracowników samorządowych nie pełniących funkcji publicznych z podaniem imienia, nazwiska oraz z uzasadnieniem nie jest możliwe z uwagi na brak podstawy prawnej do takiego działania.

SKO podkreśliło, że prawo do uzyskiwania informacji w trybie u.d.i.p. nie jest prawem bezwzględnym, doznając pewnych ograniczeń w zakresie uregulowanym ustawą. Podstawę do odmowy udzielenia odpowiedzi na wniosek stanowią tzw. dane wrażliwe podlegające ochronie z mocy art. 5 ust. 1, ust. 2 i ust. 2a u.d.i.p. Stosownie do tych unormowań prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2).

Słusznie zatem organ I instancji odmówił udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie, w formie decyzji, bowiem w razie stwierdzenia, że informacje, o które wnioskuje strona są co do zasady objęte zakresem wskazanej ustawy, nie podlegają jednak udostępnieniu ze szczególnych powodów (np. ze względu na konieczność ochrony życia prywatnego pracowników), organ ma obowiązek wydać odmowną decyzję administracyjną, w której uzasadni szczegółowo, dlaczego odmówił wnioskującemu dostępu do poszczególnych informacji. Dalej organ odwoławczy stwierdził, iż trafne jest stanowisko Starosty w zakresie odmowy udostępnienia informacji o nagrodach przyznanych i wpłaconych w 2021 r. w powiatowych jednostkach organizacyjnych i spółkach z podaniem kwoty, imienia i nazwiska oraz uzasadnienia, wobec nieposiadania takiej informacji.

Kolejną kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie było ustalenie przez organ, czy żądanie wnioskodawcy o udostępnienie informacji publicznej dotyczyło informacji publicznej prostej czy przetworzonej. SKO podkreśliło przy tym, że "informacja publiczna przetworzona" nie posiada na gruncie obowiązującego prawa swojej definicji legalnej, wobec czego niezbędne jest przedstawienie cech, jakimi charakteryzować powinna się "informacja publiczna przetworzona". Wskazał przy tym na wyrok NSA z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt I OSK 446/15, w którym na podstawie dotychczasowego orzecznictwa wyodrębniono elementy przemawiające za uznaniem informacji za informację przetworzoną. SKO przyjęło w ślad za orzecznictwem NSA, że zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który będzie przeważał nad szeroko rozumianymi kosztami wytworzenia informacji przetworzonej. W ocenie SKO analiza złożonego przez wnioskodawcę żądania prowadzi do wniosku, że wnioskowane informacje:

1. - jako zbiorcze żądanie, nawet jeśli w części odnosi się do informacji prostych i dotyczy istniejących już, a nie rodzajowo nowych informacji z uwagi na ich przedmiot oraz zakres, wymagać będzie podjęcia działań organizacyjnych, w tym związanych ze zgromadzeniem i analizą danych, jak też zaangażowania środków osobowych, które zakłócać będą normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniać wykonywanie przypisanych mu ustawowo podstawowych zadań i kompetencji i których udostępnienie byłoby wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy pracowników Starostwa Powiatowego;
2. - na podstawie analizy treści wniosku nie wskazuje, że w zakresie objętym wystosowanym żądaniem udostępnienia informacji - co w istocie odnieść należy do każdej wnioskowanej informacji publicznej, a nie wyłącznie przetworzonej - nie dotyczy danych istotnych dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców i nie dotyczy wyłącznie interesu publicznego, a zatem wydaje się służyć wyłącznie realizacji celów prywatnych wnioskodawcy.

W kontekście powyższego organ odwoławczy uznał, że wnioskowane informacje z uwagi na skalę żądania oraz trudność i czasochłonność jego realizacji, związaną z koniecznością zgromadzenia, przekształcenia i sporządzenia wykazu pracowników pełniących funkcję publiczną z podaniem imienia i nazwiska oraz wysokością przyznanych nagród w 2021 r. wraz z podaniem uzasadnienia stanowią informację publiczną o charakterze przetworzonym. Powyższy zakres udostępnienia żądanej informacji publicznej wymaga bowiem działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócać będą normalny tok działania organu i utrudniać wykonywanie przypisanych mu zadań, spełnia przesłanki do uznania ich za informację przetworzoną.

Jednocześnie Kolegium dostrzegło uchybienia w zakresie należytego wyjaśnienia wnioskodawcy przez organ I instancji przyczyn zakwalifikowania żądanych informacji do informacji publicznej o charakterze przetworzonym. SKO podkreśliło, iż Starosta nie wskazał jakiej liczby pracowników dotyczy wniosek oraz nie wskazał jaki czas byłby potrzebny do przygotowania żądanej informacji. Organ podał, iż powyższe uchybienie nie stanowi w świetle art. 138 § 2 k.p.a. podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zdaniem SKO organ I instancji wykazał w uzasadnieniu decyzji odmownej, że przeanalizowanie danych zawartych w aktach osobowych każdego pracownika Starostwa, w sytuacji gdy z Biuletynu Informacji Publicznej organu wynika, że zatrudnia ponad 140 pracowników, a także sporządzenie zbioru żądanych danych skutkowałoby znacznym obciążeniem pracowników Starostwa Powiatowego, co w konsekwencji przełożyłoby się negatywnie na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na Starostwo.

Nadto brak ustosunkowania się przez stronę do wezwania organu I instancji, celem wskazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego realizację złożonego wniosku uzasadnia odmowę udostępnienia informacji publicznej.

Pismem z dnia [...] lipca 2022 r. J.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez błędne uznanie, że informacja objęta zakresem wniosku stanowi informację przetworzoną, art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 10 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez nadmierne i nieproporcjonalne ograniczenie prawa do informacji, niemogące zrealizować celu ograniczenia i tym samym naruszenie prawa człowieka do otrzymania informacji. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W treści wywiedzionej skargi strona przedstawiła stanowisko zbieżne z podniesionym w odwołaniu. Nadto skarżący zakwestionował prawidłowość utrzymania w mocy decyzji odmownej Starosty, wobec zaistniałych naruszeń, na które zwrócił uwagę organ odwoławczy w treści wydanej decyzji. Ocenił również, że fakt zbadania danych 140 pracowników Starostwa nie świadczy o konieczności przetworzenia informacji, a ewentualnie o czasochłonności w jej przekształceniu. Zdaniem skarżącego organ w żaden sposób nie uzasadnił jak należy rozumieć pojęcie "dużego nakładu pracy i zaangażowania pracowników", zakwestionowane decyzje oparto głównie na ogólnikowych stwierdzeniach.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie, w myśl art. 135 p.p.s.a., następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, dalej powoływana jako u.d.i.p.). Ustawa ta określa zasady i tryb udostępniania informacji publicznych, będąc rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, wyrażonego w art. 61 ust. 1 Konstytucji.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej;

1. 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;
2. 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;
3. 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;
4. 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 2036-2037/02, M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28).

Nie ulega wątpliwości, iż informacja o wysokości wynagrodzenia, nagród i premii wypłaconych osobom pełniącym funkcje publiczne nie podlega ograniczeniom na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy bowiem informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji. Wynagrodzenie jest bowiem rekompensatą za wykonywanie przez osobę pełniącą funkcję publiczną jej obowiązków służbowych, a wykonywanie tych obowiązków stanowi pełnienie funkcji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., I OSK 3087/14, z dnia NSA z dnia 22 września 2016 r., I OSK 358/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy żądana przez skarżącego informacja dotycząca - co wymaga podkreślenia - wysokości nagród wypłaconych w 2021 r. pracownikom Starostwa Powiatowego pełniącym funkcję publiczną, jest informacją prostą czy przetworzoną, dla udostępnienia której ustawodawca przewidział pozytywną przesłankę – wykazanie w jej uzyskaniu szczególnie istotnego interesu publicznego. Wymóg ten został określony w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W pozostałym zakresie wniosek skarżącego został rozpatrzony przez organ poprzez udzielenie informacji (pismo z dnia [...] kwietnia 2022 r.).

W tym miejscu wskazać należy, że informacja publiczna przetworzona jest pojęciem nieostrym i nie została przez ustawodawcę zdefiniowana, jednakże w myśl utrwalonego już stanowiska judykatury, za informację publiczną przetworzoną uznaje się taką informację, która:

1. - w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., I OSK 1746/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA);
2. - jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13,) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012 r., I OSK 2149/12; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13; wyrok NSA z dnia 3 października 2014 r., I OSK 747/14, CBOSA);
3. - jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu – "przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, iż ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (wyroki NSA z dnia 5 września 2013 r. I OSK 953/13, I OSK 866/13, I OSK 865/13); "proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2010 r., I OSK 1737/12); "jedną z przesłanek uzasadniających ograniczenie prawa do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest konieczność ochrony "porządku publicznego" (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W pojęciu tym mieści się m.in. postulat zapewnienia organom władzy publicznej prawidłowego funkcjonowania w celu wykonywania ich kompetencji" (wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., I OSK 1769/13);
4. - może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2658/14; wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., I OSK 33/15, CBOSA)
5. - nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją – "informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. np. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., I OSK 863/14; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14; wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11, CBOSA);
6. - której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów – "informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...); w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (zob. np. wyroki NSA: z dnia 2 października 2014 r., I OSK 140/14; z dnia 21 września 2012 r., I OSK 1477/12, LEX nr 1264566; z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, LEX nr 1094536; z dnia 8 czerwca 2011 r., I OSK 426/11, LEX nr 1135982; z dnia 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, CBOSA).

Ocena żądanej informacji pod kątem tego, czy posiada ona cechy informacji przetworzonej czy jest informacją prostą, należy zawsze do organu, do którego trafia wniosek. Oznacza to, że podmiot do którego skierowane jest żądanie udzielenia informacji publicznej dokonuje kwalifikacji żądanej informacji jako prostej lub przetworzonej. Zatem to na organie spoczywa obowiązek wykazania, iż żądana przez wnioskodawcę informacja na charakter przetworzonej. W orzecznictwie trafnie wskazano, że na tle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., nie można zaniechać indywidualnej klasyfikacji informacji publicznej w każdej konkretnej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r., I OSK 19/15, CBOSA).

Wskazać trzeba, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji wskazał jedynie, że "aby udzielić przedmiotowej informacji musi w pierwszej kolejności ustalić, który pracownik ma miano osoby pełniącej funkcję publiczną a następnie wydobyć poszczególne informacje z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów a następnie opracować je na potrzeby wnioskodawcy". Organ II instancji dodał, że w Starostwie zatrudnionych jest ponad 140 pracowników co wymagałoby podjęcia działań w celu odszukania i przeanalizowania danych osobowych tylu osób w celu ustalenia faktu i wysokości przyznanej nagrody oraz jej uzasadnienia. W ocenie Kolegium sporządzenie zbioru żądanych danych skutkowałoby znacznym obciążeniem pracowników Starostwa Powiatowego, co w konsekwencji przełożyłoby się negatywnie na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na Starostwo.

W ocenie Sądu takie stanowisko jest nieprawidłowe. Należy stwierdzić, iż ani na podstawie pisma informującego skarżącego, iż informacja ma charakter informacji przetworzonej, ani też na podstawie uzasadnienia decyzji organu nie można w sposób rzetelny zweryfikować, czy istotnie w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną w rozumieniu wyżej wskazanym. Zarówno bowiem pismo informujące stronę o przetworzonym charakterze informacji publicznej, jak i decyzja odmawiająca udostępnienia informacji, powinny zostać tak skonstruowane, aby można było ocenić rzetelność twierdzeń organu, iż żądana informacja jest informacją, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W przeciwnym razie wnioskodawca pozbawiony byłby realnej ochrony. Ocena zaś, czy informacja publiczna ma postać przetworzoną, musi być dokonana w sposób zindywidualizowany, w tym sensie, iż powinna uwzględniać uwarunkowania konkretnej sprawy zainicjowanej wnioskiem o udzielenie tej informacji, które determinują konkluzje, jakie w wyniku tej oceny można sformułować.

Niepodobna wszak abstrahować od treści wniosku, w szczególności od tego, jaka jest ilość żądanych danych, w jakiej formie informacja ma być udzielona oraz czego ma dotyczyć. Okoliczności te wpływają przecież na to, jakie działania musi podjąć organ, by uczynić zadość wnioskowi, co z kolei ma decydujące znaczenie dla stwierdzenia, czy dochodzi do udzielenia informacji przetworzonej, czy też nie (zob. wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., I OSK 1703/19, CBOSA). Tym samym organ winien wskazać konkretne okoliczności, z których wywodzi swe stanowisko o przetworzonym charakterze, a nie powielać w tym zakresie jedynie abstrakcyjnie tezy orzecznictwa, bez szczegółowego odniesienia do realiów konkretnego wniosku i prowadzonej przez organ zasad gromadzenia informacji (por. wyroki NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r., I OSK 19/15, z dnia 21 marca 2019 r., I OSK 1060/17, CBOSA).

Wymaga podkreślenia, że Kolegium nie wskazało konkretnych danych wskazujących ilu pracowników, w jakim okresie byłoby zaangażowanych w sporządzenie wykazu osób pełniących w Starostwie funkcję publiczną, które otrzymały nagrody w 2021 r. wraz z jej uzasadnieniem. Nie sposób też pominąć, że dla pozyskania ww. informacji niewątpliwie pomocne jest skorzystanie z programów i systemów informatycznych, które są powszechnie używanie w zakresie tego typu działalności. Nadto z informacji zawartej w zaskarżonej decyzji nie wynika, że 140 osób zatrudnionych w Starostwie pełni funkcję publiczną. Z dużym prawdopodobieństwem można założyć, że tylko pewna część z tych osób wykonuje funkcję publiczną. W orzecznictwie wskazuje się, że jeżeli objęte żądaniem informacje znajdują się w zasobach podmiotu i sposób ich wewnętrznego pozyskania nie jest na tyle czasochłonny i pracochłonny, aby uznać, iż dochodzi do wyprodukowania informacji przetworzonej, to należy uznać, iż jest to informacja prosta, nawet jeżeli liczba elementów na to się składających jest znaczna.

Takie czynności jak selekcja dokumentów, protokołów, ich analiza pod względem treści czy anonimizacja są zwykłymi czynnościami, które nie mają wpływu i nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów jako informacji przetworzonej. W wyniku stosowania takich czynności przez organ nie powstaje bowiem żadna nowa informacja (wyrok NSA z dnia 1 października 2021 r., III 4058/21OSK,wyrok NSA dnia z 18 grudnia 2019 r., I OSK 1056/18, CBOSA). Z podanych przyczyn nie sposób zatem uznać, że Kolegium wykazało, że czynności konieczne do załatwienia wniosku skarżącego oznaczają dla organu podjęcie tak dużego wysiłku technicznego, organizacyjnego czy intelektualnego, który mógłby negatywnie wpłynąć na tok realizacji ustawowych zadań organu.

Jak już wyżej wskazano w uzasadnieniu decyzji organ powinien przedstawić przekonującą argumentację, że w konkretnej sprawie, rozpatrywanej indywidualnie, wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej. W niniejszej sprawie stanowisko organów jest dowolne. Podkreślenia przy tym wymaga, że ciężar wykazania, że właśnie z takim rodzajem informacji mamy do czynienia w niniejszej sprawie spoczywa na organie.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż doszło do istotnego naruszenia przepisów art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 14 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 1 i art. 210 § 2 p.p.s.a. Zwrot kosztów postępowania sądowego zasądzony od organu na rzecz skarżącego obejmuje uiszczony wpis w wysokości 200 zł.