Uzasadnienie
Rada Gminy [...], powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 1153 ze zm.; dalej jako u.s.g.) oraz art. 13a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.; dalej jako u.p.z.p.), podjęła w dniu [...] kwietnia 2026 r. uchwałę nr XXIII.159.2026 w sprawie uchwalenia Planu Ogólnego Gminy [...].
A. sp. z o. o. Sp. k. z siedzibą w [...]zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wyżej wymienioną uchwałę w części tekstowej i graficznej dotyczącej nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...]. Zaskarżonej uchwale zarzuciła:
- 1. istotne naruszenie trybu sporządzania aktu planistycznego, polegające na zaniechaniu obowiązku uwzględnienia w planie ogólnym udokumentowanego złoża kopaliny "[...]" co stanowi naruszenie art. 95 ust. 1 i art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 69; dalej jako u.p.g.g.);
- 2. naruszenie art. 13a ust. 4 u.p.z.p. przez dokonanie ustaleń planistycznych w sposób sprzeczny z wynikami analizy stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, w tym zignorowanie ostatecznych decyzji administracyjnych kształtujących sposób korzystania z terenu.
- 3. nadużycie władztwa planistycznego gminy oraz naruszenie zasady proporcjonalności i ochrony słusznych interesów jednostki przez uniemożliwienie eksploatacji złoża, co w okolicznościach niniejszej sprawy stanowi tzw. "wywłaszczenie planistyczne";
- 4. naruszenie art. 7 Konstytucji RP (zasada praworządności) w zw. z art. 2 Konstytucji RP, przez podjęcie uchwały w sposób arbitralny, ignorujący zaawansowany proces inwestycyjny prowadzony za wiedzą i zgodą organów gminy.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, że posiada tytuł prawny do działek nr [...], na których znajduje się udokumentowane złoże kruszywa naturalnego "[...]". Wskazała, że jej interes prawny zostaje bezpośrednio naruszony, gdyż zaskarżony plan ogólny nie wyznacza na tym terenie strefy SG (eksploatacji powierzchniowej), co uniemożliwia realizację zamierzenia inwestycyjnego i uzyskanie koncesji na wydobycie. Ponadto, zdaniem skarżącej, organ zignorował fakt wydania przez Wójta Gminy [...] prawomocnej decyzji środowiskowej ([...]), która stała się podstawą do dalszych nakładów inwestycyjnych skarżącej (wnioski o koncesję, przygotowanie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, karty informacyjnej przedsięwzięcia). Zdaniem strony, działanie Gminy jest również sprzeczne z jej własną "Strategią Rozwoju na lata 2022-2030", co świadczy o braku spójności i racjonalności działań planistycznych.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie wskazując, że Rada Gminy [...] wykonała w pełni obowiązek wynikający z art. 13b pkt 3 lit. h u.p.z.p. zgodnie z którym ustalenia planu ogólnego określa się uwzględniając (jako jedno z uwarunkowań rozwoju przestrzennego gminy) udokumentowane złoża kopalin. Obowiązek ten nie jest tożsamy z obowiązkiem wyznaczenia dla każdego udokumentowanego złoża strefy górnictwa oznaczonej symbolem SG, lecz polega na uwzględnieniu złoża jako uwarunkowania przy podejmowaniu decyzji planistycznej, co wyraźnie nastąpiło w niniejszej sprawie. Złoże kruszywa naturalnego "[...]", udokumentowane decyzją Marszałka Województwa [...] nr [...]z [...] listopada 2020 r. zatwierdzającą dokumentację geologiczną w kategorii C1, zostało ujawnione i uwzględnione zarówno w części tekstowej uzasadnienia do Planu Ogólnego Gminy [...], jak i w jego części graficznej, na której złoża kopalin zostały wykazane.
Rada Gminy [...] dokonała wszechstronnej analizy uwarunkowań przestrzennych, środowiskowych oraz społecznych przed podjęciem decyzji o objęciu terenu złoża "[...]" strefą otwartą (SO) z jednoczesnym zakazem zabudowy kubaturowej. Wprowadzenie SO wraz ze wspomnianym zakazem gwarantuje, że na terenie złoża nie powstaną inwestycje, na przykład mieszkaniowe, usługowe, które w przyszłości uniemożliwiłyby technicznie i prawnie wydobycie kopaliny, a także brak możliwości uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe, usługowe czy przemysłowe oraz uzyskania warunków zabudowy. W związku z czym cel ochrony złoża, wynikający między innymi z art. 95 u.p.g.g., został w pełni zabezpieczony.
Za bezzasadne organ uznał żądanie natychmiastowego wyznaczenia strefy górnictwa SG. Zgodnie z art. 13c u.p.z.p. oraz art. 104 ust. 1 u.p.g.g., strefę SG wyznacza się dla terenów, dla których właściwy organ udzielił już koncesji na wydobycie i w decyzji tej ustanowiono formalnie obszar i teren górniczy w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 i 15 u.p.g.g. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 tej ustawy obszarem górniczym jest przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny, podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji, podziemnego składowania odpadów, podziemnego składowania dwutlenku węgla oraz prowadzenia robót górniczych niezbędnych do wykonywania koncesji. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 15 u.p.g.g. terenem górniczym jest przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. Strefa górnictwa SG wyznaczana jest dla terenów, gdzie eksploatacja złoża już trwa lub jest bezpośrednio planowana, to znaczy na wydobycie kopaliny ze złoża jest wydana koncesja i w decyzji o udzieleniu koncesji jest ustanowiony formalnie obszar i teren górniczy.
W przypadku złoża "[...]" żadna z tych przesłanek – zdaniem organu -nie zachodzi. Złoże nie posiada ani obszaru górniczego, ani terenu górniczego, a żaden podmiot nie uzyskał dotychczas koncesji na wydobycie kopaliny z tego złoża. Jak wynika z dokumentacji sprawy, w szczególności z decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...]z [...] listopada 2020 r., złoże "[...]" zostało udokumentowane w kategorii C1, jednak brak jest zasobów przemysłowych i brak aktualnych obszaru górniczego i terenu górniczego. W takiej sytuacji żądanie skarżącej dotyczące przypisania złożu strefy SG jest przedwczesne i pozbawione podstawy prawnej. Gmina nie ma prawnego obowiązku, a tym bardziej kompetencji, do antycypowania ewentualnej przyszłej decyzji koncesyjnej organu wyższego rzędu przez wyznaczanie strefy przemysłowo-górniczej.
W opinii Wójta nie zasługuje na uwzględnienie też zarzut naruszenia art. 13a ust. 4 u.p.z.p. przez rzekomą sprzeczność ustaleń planistycznych z wynikami analizy stanu faktycznego i prawnego nieruchomości. Skarżąca powołuje się w tym kontekście na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach nr [...]z [...] lutego 2022 r. Tymczasem samo istnienie w obrocie prawnym decyzji środowiskowej nie może być kwalifikowane jako zobowiązanie organu planistycznego do ukształtowania planu ogólnego pod kątem konkretnej działalności wydobywczej danego inwestora. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie tworzy po stronie gminy wiążącego zobowiązania planistycznego, a organ planistyczny wykonując swoje władztwo planistyczne zachowuje uprawnienie do samodzielnego ukształtowania polityki przestrzennej gminy, uwzględniając szerszy kontekst uwarunkowań, o których mowa w art. 13b u.p.z.p. Do tych uwarunkowań należą między innymi występujące formy ochrony przyrody oraz ich otuliny. W tym kontekście trzeba zauważyć, teren złoża "[...]“ położony jest w bezpośrednim sąsiedztwie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]".
Chybiony jest również – zdaniem organu - zarzut nadużycia władztwa planistycznego i naruszenia zasady proporcjonalności. W polskim orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że gmina dysponuje tak zwanym władztwem planistycznym, uprawniającym ją do samodzielnego i zgodnego z prawem kształtowania przeznaczenia terenów. Swoboda ta doznaje ograniczeń jedynie wówczas, gdy organ planistyczny działa arbitralnie, bez należytego wyważenia interesu publicznego i interesów prywatnych, albo gdy decyzja planistyczna pozbawiona jest jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Żadna z tych przesłanek nie zachodzi w niniejszej sprawie. Wyznaczenie dla terenu złoża strefy SO było poprzedzone analizą warunków przestrzennych, środowiskowych i społecznych, a w wyniku procedury opiniowania projekt planu ogólnego zyskał pozytywną ocenę Geologa Wojewódzkiego. W żadnej mierze nie można więc mówić o arbitralności ani nieracjonalności decyzji planistycznej.
Za niezasadny organ uznał również zarzut naruszenia art. 7 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Zaskarżona uchwała ma pełne oparcie w przepisach prawa - tak co do podstawy kompetencyjnej wynikającej z art. 13a ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 u.s.g., jak i co do zastosowanych rozwiązań merytorycznych. Procedura sporządzania planu ogólnego została przeprowadzona zgodnie z wymogami ustawowymi określonymi w art. 13e i następnych u.p.z.p., a uchwała podjęta po przeprowadzeniu wymaganych konsultacji, opinii i uzgodnień. Nie ma zatem żadnych podstaw do twierdzenia, że działanie Rady Gminy [...] naruszało zasadę praworządności.
Spółka została wezwana do wykazania naruszenia interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę przez wskazanie: jaki tytułu prawny przysługuje jej do nieruchomości określonych w skardze, czy jest to prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego albo inne ograniczone prawo rzeczowo (wówczas należy przedłożyć odpis księgi wieczystej prowadzonej dla tych nieruchomości, a w przypadku praw nieujawnionych w księdze odpis umowy ustanawiającej to prawo), czy też prawo obligacyjnego wynikające np. z umowy dzierżawy, o której mowa w uzasadnieniu decyzji Wójta Gminy z [...] lutego 2022 r. nr [...] (wówczas należy przedłożyć odpis tej umowy) oraz czy skarżąca uzyskała koncesję na wydobycie kopalin ze złoża "[...]" albo złożyła taki wniosek, a jeśli tak należy przedłożyć decyzję albo wniosek o udzielenie koncesji.
Skarżąca pismem z [...] września 2026 r. poinformowała jedynie, że ma tytuł prawny do nieruchomości, objętej zaskarżonym planem, to jest umowę dzierżawy z właścicielem nieruchomości do dnia [...] grudnia 2028 r., na dowód czego przedłożyła odpis tej umowy dzierżawy wraz z aneksem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).
W myśl natomiast art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Przedmiot skargi w niniejszej sprawie stanowiła opisana na wstępie uchwała w sprawie uchwalenia Planu Ogólnego Gminy [...], stanowiąca zgodnie z art. 13a ust. 7 u.p.z.p. akt prawa miejscowego
Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W rozpoznawanej sprawie takim przepisem jest powołany wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g.
Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się więc do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Podkreślenia przy tym wymaga, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu w tym trybie powinien być bezpośredni i realny, a o jego naruszeniu rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego (por. postanowienie NSA z 6 listopada 2024 r., II OSK 2194/24 i powołane w jego uzasadnieniu orzeczenia).
Skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Do wniesienia skargi nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Nawet sam fakt posiadania konkretnego, aktualnego, indywidualnego interesu prawnego nie jest wystarczający do posiadania legitymacji procesowej.
W postępowaniu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi dodatkowo zostać spełniona przesłanka naruszenia tego interesu przez zaskarżoną uchwałę. Oznacza to, że skarga ta w istocie jest prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i uprawnień jednostki przed bezprawnym działaniem organów samorządu terytorialnego, które ogranicza, znosi lub uniemożliwia realizację interesu prawnego bądź uprawnienia. Tym samym należy w niej widzieć jedno z podstawowych uprawnień jednostki w państwie demokratycznym, gwarantującym każdemu prawo do sądu (por. E. Wójcicka, Actio popularis w prawie polskim, PiP 2015, nr 11, s. 74-75).
Powyższe oznacza, że do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003 nr 8, poz. 4). Strona skarżąca winna bowiem wykazać, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04). Skarżący powinien wskazać przy tym konkretny akt, z którego uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzony. Naruszenie interesu prawnego winno mieć charakter bezpośredni i realny (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01). Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała organu gminy godząca w sferę prawną strony skarżącej, wywołująca dla niej negatywne konsekwencje prawne, które już nastąpiły bądź niewątpliwie nastąpią.
Przepisy ogólne u.p.z.p. nakazują organom planistycznym uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określone wartości, w tym ochronę prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje w związku z tym pogląd, iż interes prawem chroniony we wniesieniu skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (odpowiednio planu ogólnego) mają co do zasady podmioty, którym przysługują najszersze prawa do nieruchomości objętych planem, a więc właściciele tych nieruchomości (por. wyrok NSA z 28 września 2006 r., II OSK 936/06, wyrok NSA z 10 marca 2008 r., II OSK 1468/07, wyrok NSA z 26 września 2008 r., II OSK 312/08, wyrok NSA z 23 stycznia 2013 r., II OSK 2369/12, postanowienie NSA z 13 stycznia 2017 r., II OSK 2882/16, postanowienie NSA z 25 sierpnia 2017 r., II OSK 1722/17). Ochronę sądową w tym zakresie przyznaje się również użytkownikom wieczystym nieruchomości, gdyż mają oni prawa rzeczowe do nieruchomości o treści najbardziej zbliżonej do prawa własności (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2009 r., II OSK 521/09).
Właścicielowi oraz użytkownikowi wieczystemu przysługują prawa o charakterze bezwzględnym do nieruchomości, których treść określają wprost przepisy kodeksu cywilnego (art. 140 i art. 233 Kodeks cywilny). Przepisy te stanowią zatem źródło interesu prawnego tych podmiotów w zaskarżeniu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego oraz planu ogólnego.
Jednocześnie w orzecznictwie przyjmuje się, że interesu prawnego we wniesieniu skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (odpowiednio również planu ogólnego) nie mają podmioty, którym przysługuje wyłącznie prawo o charakterze obligacyjnym do nieruchomości objętej planem np. dzierżawcy nieruchomości (por. powołane powyżej wyroki NSA wydane w sprawach o sygn. akt II OSK 936/06, II OSK 1468/07, II OSK 312/08), najemcy lokali (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2009 r., II OSK 1436/09, wyrok NSA z 23 stycznia 2013 r., II OSK 2369/12), czy też podmioty użytkujące budynek znajdujący się na terenie objętym planem na podstawie umowy użyczenia (por. wyrok NSA z 1 kwietnia 2009 r., II OSK 1475/08). Prawo o charakterze zobowiązaniowym do nieruchomości nie wynika wprost z przepisu prawa materialnego, lecz jego treść jest przede wszystkim kształtowana przez postanowienia umowy cywilnoprawnej.
Ustalenia planu miejscowego (odpowiednio planu ogólnego) mogą mieć jedynie pośredni wpływ na sytuację prawną podmiotów, którym przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości przez takie ograniczenie sposobu korzystania przez właściciela z jego prawa własności do nieruchomości, że niemożliwe lub utrudnione stanie się wywiązanie się przez niego z umowy cywilnoprawnej uprawniającej inny podmiot do korzystania z nieruchomości lub pobierania z niej pożytków. Podmioty te mogą mieć więc interes w kwestionowaniu ustaleń planu przed sądem administracyjnym, lecz nie będzie to interes prawem chroniony, lecz interes faktyczny. Istotnym argumentem przemawiającym za przyjęciem wskazanego poglądu jest również to, że niejednokrotnie interes podmiotu, któremu przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości jest sprzeczny z interesem jej właściciela (por. postanowienie NSA z 29 października 2024 r., II OSK 1756/24).
Kwestionowanie przez taki podmiot planu orzecznictwo dopuszcza jedynie w wyjątkowych sytuacjach, kiedy dochodzi do całkowitego uniemożliwienia realizacji rozpoczętej inwestycji i prowadzenia działalności gospodarczej na obszarze objętym planem (por. postanowienie NSA z 24 listopada 2021 r., II OSK 2400/21). Przy czym to ostatnie orzeczenie dotyczyło wyjątkowej sytuacji, a mianowicie, gdy podmiotem wydzierżawiającym była gmina, która uchwaliła zakwestionowany plan i istotny był również stopień zaawansowania inwestycji.
Jednocześnie podkreśla się w orzecznictwie, że chroniona prawem swoboda działań gospodarczych nie mogłaby samoistnie stanowić przesłanki do przyznania skarżącemu legitymacji skargowej, przewidzianej w art. 101 ust. 1 u.s.g. Ustanowione w art. 20 i art. 22 Konstytucji RP zasady chroniące wolność działalności gospodarczej nie stanowią źródła interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. W szczególności z konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej nie można wywodzić interesu prawnego do zaskarżenia planu miejscowego (odpowiednio planu ogólnego) przez podmiot, który dopiero zamierza taką działalność na terenie objętym planem, gdyż taki ogólny interes dawałby możliwość zaskarżenia planu przez każdą osobę zainteresowaną skorzystaniem w przyszłości z tej wolności (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2008 r. II OSK 1335/07, wyrok NSA z 9 listopada 2023 r. II OSK 1490/23). Jak trafnie dostrzeżono w piśmiennictwie, przy ocenie legitymacji skarżącego w postępowaniu ze skargi na uchwałę, bezpośrednio lub pośrednio dotyczącej działalności gospodarczej, nie wystarczy zatem powołanie się na ogólne przepisy art. 8 Prawa przedsiębiorców i art. 22 Konstytucji RP.
Mogą one stanowić natomiast wzmocnienie argumentacji zwłaszcza przy wykładni in dubio pro libertate, ale samoistnie nie mogą stanowić podstawy do uznania istnienia w konkretnej sprawie interesu prawnego skarżącego lub jego naruszenia (por. M. Stahl, glosa do postanowienia NSA z 5 grudnia 2018 r. II OSK 3297/18, publ. OSP 2019/7-8/80).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że skarżąca spółka (działająca uprzednio pod firmą "P.sp. z.o.o. [...]" – k. 125) jest jedynie dzierżawcą terenów znajdujących na obszarze objętym planem na podstawie umowy dzierżawy zawartej nie z Gminą [...], lecz z osobą fizyczną (k. 134-142). Zatem skarżąca jako dzierżawca nieruchomości, nie może decydować o sposobie zagospodarowania nieruchomości, a tym samym nie może skutecznie kwestionować funkcji, jaka zostanie określona dla danego terenu w planie ogólnym. Plan ten nie reguluje bowiem w żadnym zakresie praw skarżącej wynikających z zawartej umowy dzierżawy nieruchomości. Uprawnienia skarżącego jako dzierżawcy kształtuje przede wszystkim właściciel i to z woli wydzierżawiającego następuje zawarcie umowy dzierżawy i określenie warunków jej wykonywania przez dzierżawcę, więc to właściciel może skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego w tej sprawie kwestionując naruszenie jego prawa własności.
Ponadto skarżąca powołuje się na decyzję Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2022 r. o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji "Wydobywanie kopaliny ze złoża "[...]". Podkreślić należy, że decyzja ta jest wydawana na wstępnym etapie postępowania inwestycyjnego, nie rodzi ona praw podmiotowych związanych z wykorzystaniem nieruchomości na cele inwestycyjne, a jedynie warunkuje uzyskanie decyzji, które pozwolą na realizację zamierzeń wymienionych w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie Dz. U. z 2026 r. poz. 670.) W takiej bowiem sytuacji, legitymację skargową posiada aktualny właściciel nieruchomości przewidzianej do zainwestowania, a nie podmiot planujący realizację danego przedsięwzięcia po nabyciu tej nieruchomości, bądź uzyskaniu do niej tytułu obligacyjnego (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2023 r., II OSK 2325/23). Tym bardziej taka decyzja nie może przesądzać o legitymacji skargowej w odniesieniu do planu ogólnego.
Skarżąca powoływała się również na decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] listopada 2020 r. zatwierdzającą dokumentację geologiczną – złoża kruszywa naturalnego "[...]" i związany z tym art. 95 u.p.g.g. Zgodnie z tym przepisem udokumentowane: 1) złoża kopalin, 2) wody podziemne, 3) kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, 4) podziemne bezzbiornikowe magazyny substancji - podlegają ochronie w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego, na zasadach określonych w u.p.z.p., w celu zabezpieczenia możliwości ich eksploatacji lub wykorzystania (ust.1), określając ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów ogólnych gmin oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, uwzględnia się występowanie złóż oraz struktur, o których mowa w ust. 1, oraz potrzebę zapewnienia możliwości ich wydobycia lub wykorzystania. Ustalenia uwzględniają:
- 1) rozstrzygnięcia wynikające z decyzji zatwierdzającej dokumentację geologiczną albo dodatek do dokumentacji geologicznej oraz informacje zawarte w zatwierdzonej dokumentacji geologicznej albo zatwierdzonym dodatku do dokumentacji geologicznej, w szczególności dotyczące ochrony złóż kopalin oraz obszaru wymagającego ochrony przed działaniem uniemożliwiającym zagospodarowanie złoża kopaliny;
- 2) rozstrzygnięcia wynikające z decyzji o uznaniu złoża kopaliny albo jego części za złoże strategiczne, jeżeli decyzja taka została wydana (ust. 2).
W orzecznictwie wskazuje się, że z powyższego przepisu podmiot dysponujący decyzją, o której mowa w art. 95 ust. 2 pkt 1 u.p.g.g. nie może wywodzić naruszenia interesu prawnego, który uzasadniałby możliwości zaskarżenia studium (obecnie planu ogólnego) w sytuacji, gdy nie przysługuje mu prawo własności do nieruchomości, na których te kopaliny się znajdują. Skarżący może ewentualnie zwrócić się do wojewody o zastosowanie procedury przewidzianej w art. 96 ust. 1 u.p.g.g. (por. postanowienie NSA z 25 sierpnia 2017 r., II OSK 1722/17).
Przy czym podkreślić należy, iż Rada Gminy [...] uwzględniła złoże kopalin "[...]" w zaskarżonym planie ogólnym obejmując je strefą otwarta (SO) z jednoczesnym wprowadzeniem zakazu zabudowy, który w przyszłości umożliwi eksploatację wspomnianego złoża. Jak podkreśla się w piśmiennictwie, obowiązek wynikający z art. 95 ust. 1 u.p.g.g. oznacza konieczność ochrony złóż kopalin przed zagospodarowaniem miejsc ich występowania (ich otoczenia) w sposób wykluczający przyszłą eksploatację. Nie oznacza to jednak obowiązku ukształtowania planu w sposób umożliwiający eksploatację złoża kopaliny. Artykuł 95 ust. 1 u.p.g.g. reguluje zatem sytuację, w której udokumentowane zostały już złoża kopalin (została dla nich sporządzona dokumentacja geologiczna), natomiast nie został jeszcze wyznaczony obszar lub teren górniczy w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 i 15 u.p.g.g. Nie odnosi się więc do kopalin, na których wydobycie została już udzielona koncesja.
Obszarów i terenów górniczych dotyczy bowiem już nie art. 95 u.p.g.g., lecz jego uszczegółowienie zawarte w art. 104 ust. 1 u.p.g.g., nakazujące uwzględnienie ich w planie ogólnym albo miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (por. B. Rakoczy (red.), Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz 2015, t. 1 do art. 95). Skarżąca spółka ani nie powoływała się, ani też na wezwanie nie przedłożyła takiej koncesji.
Reasumując Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarżąca nie wykazała istnienia realnego związku przepisów zaskarżonej uchwały z jej prawną sytuacją i negatywnego wpływu tychże przepisów na jej sferę materialnoprawną, w szczególności, aby plan prowadził do odebrania czy ograniczenia uprawnień skarżącej względem nieruchomości. Tym samym nie można mówić o naruszeniu jej konstytucyjnych czy ustawowych uprawnień. W konsekwencji – zdaniem Sądu – nie została spełniona przez skarżącą przesłanka wywiedzenia skargi na podstawie art. 101 u.s.g., tj. naruszenia przysługującego jej interesu prawnego.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.