Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.z 24 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Go 37/21

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. przez A.W-G. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2020 r. nr [...], którą organ – działając na podstawie art. 1, 2 i 2a ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570), art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, ze zm., dalej jako k.p.a.), art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b i ust. 3 art. 24 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, ze zm., dalej jako u.ś.r.) – uchylił w całości decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej (działającego z upoważnienia Burmistrza) z dnia [...] września 2020 r. w sprawie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 na H.C. ur. [...] r. od [...] marca 2020 r. i przyznał A.W-G. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad babcią H.C. w wysokości 1.210,00 zł miesięcznie na okres od dnia [...] marca 2020 r. do [...] października 2020 r. oraz w wysokości 1.830,00 zł miesięcznie na okres od dnia [...] listopada 2020 r. na stałe.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 9 marca 2020 r. do Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynął wniosek A.W-G. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na babcię H.C. wraz z dokumentami. Do wniosku strona dołączyła także orzeczenie o stopniu niepełnosprawności H.C. w stopniu znacznym z dnia [...] października 2015 r. wystawione przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. Orzeczenie zostało wydane na stałe i określono w nim, że niepełnosprawność istnieje od 73 roku życia. Ponadto, do wniosku została dołączona kserokopia decyzji z dnia [...] października 2019 r. o przyznaniu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres zasiłkowy 2019/2020 od dnia [...] listopada 2019 r. do [...] października 2020 r. na H.C. Ponadto ustalono, że A.W-G. obecnie pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy.

W związku z prowadzonym postępowaniem, organ I instancji wezwał stronę do uzupełnienia wniosku i dostarczenia wymaganych dokumentów w terminie 14 dni od otrzymania wezwania. Organ tym samym pismem poinformował stronę, że istnieje możliwość wstrzymania wypłaty świadczenia specjalnego zasiłku opiekuńczego na czas trwania postępowania w spawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto, A.W-G. dnia [...] marca 2020 r. stawiła się osobiście w siedzibie organu w celu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz dostarczyła brakujące dokumenty w sprawie.

W toku postępowania organ I instancji ustalił, że osoba wymagająca opieki, H.C. ma 88 lat, jest wdową (zgodnie z odpisem skróconym aktu zgonu, mąż zmarł dnia [...] marca 1995 r.) i posiada dwóch synów. Syn S.C. zamieszkuje w [...]. Zgodnie z orzeczeniem z dnia [...] października 2018 r. wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności do dnia [...] października 2020 r. oraz został zaliczony do pierwszej grupy inwalidztwa na stałe, zgodnie z orzeczeniem WKL nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. wydanym przez Wojskowe Biuro Emerytalne. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego organ ustalił, że posiada on prawo do emerytury wojskowej.

Nadto, S.C. oświadczył, że nie jest w stanie zajmować się swoją matką, wykonywać przy niej czynności dnia codziennego za względu na swoją niepełnosprawność. Natomiast drugi syn, R.C., także zamieszkuje w [...]. Zgodnie z decyzją z dnia [...] marca 2019 r. z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych posiada prawo do emerytury. R.C. oświadczył, iż nie może opiekować się matką z powodu podeszłego wieku i współistniejących schorzeń (cukrzyca i nadciśnienie).

W trakcie przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego dnia [...] marca 2020 r. z A.W-G. organ I instancji ustalił, że prowadzi ona wspólne gospodarstwo domowe z mężem, wspólnie wychowują trójkę dzieci. Rodzina zajmuje trzypokojowe mieszkanie z kuchnią i łazienką. Właścicielem mieszkania jest babcia ww. H.C., która w mieszkaniu zajmuje jeden pokój. A.W-G. sprawuje opiekę nad babcią, wspiera ją w czynnościach dnia codziennego, pomaga w myciu, przygotowuje posiłki, robi zakupy, pomaga gospodarować budżetem domowym, wykupuje leki, a także pilnuje wizyt lekarskich. Ponadto, babcia wnioskodawczym posiada problemy z pamięcią. H.C. wychowywała wnuczkę, odkąd ta skończyła pół roku. Matka A.W-G. zmarła [...] kwietnia 1987 r. Wnioskodawczyni jest zżyta emocjonalnie z babcią.

Na podstawie dokonanych ustaleń organ I instancji wydał dnia [...] czerwca 2020 r. decyzję, którą odmówił przyznania A.W-G. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wskutek złożonego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało dnia [...] lipca 2020 r. decyzję, którą uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...], Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej (działający z upoważnienia Burmistrza) odmówił przyznania A.W-G. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na H.C.

W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 17 ust. 1 a u.ś.r., który - zdaniem organu – wyraźnie wskazuje i ustala krąg osób, które mogą pobierać świadczenie pielęgnacyjne. Organ zaznaczył, że art. 17 u.ś.r. zawiera szereg przesłanek i wskazuje kolejność alimentacyjną, według której powinno być przyznawane świadczenie pielęgnacyjne. Prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne kieruje się w stronę obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa jest w art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Przepis ten stanowi o obowiązku dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) i obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Organ skazał też, iż w art. 132 K.r.o. obowiązek alimentacyjny w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy ta osoba nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.

Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. na uchwałę podjętą w sprawie I OPS 5/13) organ podniósł, że obowiązek powyższy nie przybierze wprawdzie świadczenia pomocy w formie starań osobistych, a może polegać np. na opłaceniu osoby trzeciej, która tę opiekę zapewni. Może nią być również inny członek rodziny, który nie jest zobowiązany w danym momencie do alimentacji, choć mieści się w kręgu osób zobowiązanych do niej w dalszej kolejności. Obowiązek alimentacyjny osoby zobowiązanej w dalszej kolejności powstaje dopiero w razie spełnienia się określonych prawem przesłanek i jest to wówczas jej własny obowiązek (a nie cudzy przez nią wypełniany). Osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 17 ust. 1a u.ś.r. organ I instancji stwierdził, że nie została spełniona przesłanka zawarta w ww. artykule, bowiem osoba wymagająca opieki ma inną osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu (syn R.C.), która nie jest małoletnia lub niepełnosprawna. Fakt posiadania przez syna prawa do emerytury nie oznacza braku możliwości sprawowania opieki nad członkiem rodziny i nie zwalnia z obowiązku alimentacji. W wyżej opisanej sytuacji nie dochodzi więc do przejścia obowiązku alimentacyjnego na wnuczkę A.W-G. Strona nie spełnia przesłanek ustawowych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy syn osoby wymagającej opieki, R.C., żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. R.C., jako osoba spokrewniona w pierwszym stopniu, zobowiązany jest do obowiązku alimentacyjnego w pierwszej kolejności. Dalej organ przytoczył treść art. 17 ust. 1 i ust. 1 a u.ś.r. oraz omówił przesłanki i tryb przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego.

Dalej organ podał, że okoliczności obiektywnej możliwości sprawowania opieki nad osobą jej wymagającą ustalone mogą być przykładowo na podstawie wywiadu środowiskowego, zaświadczeń lekarskich, zeznań, wyjaśnień. W ocenie organu I instancji brak było podstawy prawnej do przeprowadzenia u R.C. rodzinnego wywiadu środowiskowego, gdyż w myśl art. 107 ust. 1 i ust. 1a) pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.) rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej oraz u osób, o których mowa w art. 103. Rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się również na podstawie art. 23 ust 4aa u.ś.r. osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne lub osoby pobierającej to świadczenie w celu weryfikacji wątpliwości dotyczących okoliczności związanej z niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz sprawowaniem faktycznej opieki nad osobą, na którą ubiega się lub pobiera świadczenie pielęgnacyjne.

R.C. nie jest osobą ubiegającą się o świadczenie pielęgnacyjne lub osobą pobierającą świadczenie pielęgnacyjne, dlatego też organ I instancji nie miał podstawy do przeprowadzania wywiadu u tego członka rodziny wnioskodawczyni. W tej sytuacji organ pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. na podstawie art. 123 § 1 k.p.a. postanowił przeprowadzić dowód z zeznania świadka R.C. na okoliczność stanu zdrowia i ustalenia sytuacji materialnej, mającej wpływ na możliwość sprawowania osobistej opieki nad H.C., bądź opłacenia osób trzecich do sprawowania opieki. R.C. został wezwany do złożenia dokumentacji, oświadczeń: zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego stan zdrowia i rodzaj schorzeń, oświadczenia czy posiada orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, dokumenty potwierdzające osiągany dochód i wydatki gospodarstwa domowego, dokumenty potwierdzające posiadane prawo do lokalu i ponoszone z tego tytułu wydatki.

W dniu 13 sierpnia 2020 r. R.C. dostarczył zaświadczenie lekarskie z dnia [...] sierpnia 2020 r., z którego wynika, że choruje na cukrzycę typu 2, nadciśnienie tętnicze, choroby zwyrodnieniowe stawów. Ponadto, złożył oświadczenie pod odpowiedzialnością karną, za złożenie fałszywego oświadczenia, że nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności. W dniu 18 sierpnia 2020 r. dostarczył dokumenty potwierdzające wydatki i dochody rodziny. Zgodnie z decyzją ZUS o waloryzacji emerytury z dnia 1 marca 2020 r. wysokość emerytury Z.C. - małżonki R.C., do wypłaty wynosi 1.913,90 zł miesięcznie. Z dostarczonej faktury z E. wynika, że należności za energię płacone są w pięciu ratach. Pierwsza rata w miesiącu lipcu 2020 roku wyniosła 444,06 zł wynikająca z niedopłaty w wysokości 136,09 zł. Następne należności prognozowane są w wysokości ok. 230,00 zł. Woda i ścieki to koszt 231,84 zł miesięcznie. Podatek od nieruchomości za 2020 r. płacony jest kwartalnie w racie 65,00 zł każda.

Ponadto, R.C. w oświadczeniu z dnia [...] sierpnia 2020 r. oświadczył, że ma 67 lat, dochody w wysokości 1.980,00 zł, w tym wydatki rodziny w wysokości ok. 1.500 zł (wykup leków, oplata za prąd, gaz, media, wizyty lekarskie).

W ocenie organu z uwagi na to, że złożone przez R.C. wyjaśnienia i dokumenty nie budzą wątpliwości co do ich wiarygodności, odstąpiono od przeprowadzenia dowodu z zeznań tej osoby w trybie art. 83 § 3 k.p.a.

Następnie organ wskazał, że na podstawie oświadczeń i dokumentów złożonych przez R.C. ustalił, iż łączny dochód rodziny to 3.893,90 zł. Po odliczeniu wskazanych wydatków miesięczny dochód rodziny wynosi 2.393,90 zł. Powszechnie obowiązujące przepisy dotyczące minimalnej stawki godzinowej ustalają obecnie minimalna stawkę na kwotę 17 zł brutto (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 września 2018 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz wysokości minimalnej stawki godzinowej w 2019 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1794). Stawki godzinowe za świadczone przez OPS usługi opiekuńczej ustalone lokalnie na terenie gminy to 28 zł brutto. Organ przyjął zatem, że syn H.C. w sytuacji, gdy nie jest w stanie osobiście opiekować się matką, jest w stanie sfinansować taką pomoc świadczoną przez osoby trzecie.

Organ I instancji podkreślił, że wnioskodawczyni, jako wnuczka H.C., spokrewniona jest ze swą podopieczną w drugim stopniu. Zatem prawo do świadczenia pielęgnacyjnego mogłoby być jej przyznane tylko wówczas, gdyby ziściły się warunki, o jakich mowa w art 17 ust. 1a u.ś.r. W niniejszej sprawie warunki z tego przepisu nie zostały spełnione. H.C. ma bowiem dorosłe dzieci (pokrewieństwo pierwszego stopnia), które nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r.). Z uwagi na powyższe brak więc podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia.

Od decyzji I instancji z [...] września 2020 r. odwołała się A.W-G., która zarzuciła:

1. - naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się strony, faktycznie sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną, z uwagi na to, iż w ocenie organu opieka ta powinna być sprawowana przez osoby spokrewnione w linii prostej w pierwszym stopniu z osobą niepełnosprawną - syna R.C., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem stronie świadczenia pielęgnacyjnego,
2. - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przez przyjęcie, że skoro strona nie jest spokrewniona z osobą wymagającą opieki w linii prostej w pierwszym stopniu, a syn niepełnosprawnej R.C. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to powyższe skutkuje brakiem prawa strony do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań, zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez ustalenie A.W-G. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią H.C.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] października 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji i przyznało A.W-G. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad babcią H.C. w wysokości 1.210,00 zł miesięcznie na okres od dnia [...] marca 2020 r. do [...] października 2020 r. oraz w wysokości 1.830,00 zł miesięcznie na okres od dnia [...] listopada 2020 r. na stałe.

Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy przytoczył treść art. 17 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W myśl natomiast art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 1); nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 2); nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 3).

Organ podkreślił też, że w świetle art. 3 pkt 21 u.ś.r. ilekroć w ustawie jest mowa o znacznym stopniu niepełnosprawności - oznacza to: a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, c) stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach, d) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów, e) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), z dniem 1 stycznia 2013 r. w ustawie o świadczeniach rodzinnych wprowadzono zmianę poprzez dodanie do jej treści przepisu art. 17 ust. 1b, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia (pkt 1) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (pkt 2).

Zdaniem Kolegium, z zacytowanych regulacji jednoznacznie wynika, że stwierdzenie niepełnosprawności, w tym również jej daty, od której występuje, powinno być zawarte w orzeczeniu właściwego organu, tj. zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, o jakim mowa w art. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 426, ze zm.) albo lekarza orzecznika ZUS, stosownie do art. 5 tej ustawy. Powyższe oznacza, że organy rozpoznające wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a w dalszej kolejności także sądy administracyjne, nie są kompetentne do ustalenia we własnym zakresie daty powstania niepełnosprawności, czy też jej stopnia, ponieważ związane są w tym zakresie orzeczeniem wydanym przez uprawnioną do tego jednostkę.

Dalej Kolegium stwierdziło, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, zajął stanowisko, iż art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie konieczne zatem jest podjęcie rozstrzygnięcia z pominięciem tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., która utraciła moc obowiązującą. Skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest bowiem stwierdzenie, że opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być przez ustawodawcę traktowani jako podmioty należące do tej samej kategorii. Nie mogą być zatem - co do zasady - traktowani w sposób odmienny.

Badając, czy osobie wymienionej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., niespokrewnionej w pierwszym stopniu z osobą wymagająca opieki, przysługuje uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego, zdaniem Kolegium należy mieć na uwadze treść art. 17 ust. 1 a u.ś.r., zgodnie z którym osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

1. 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2. 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ stwierdził, że przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, iż dalszym krewnym będzie przysługiwała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, tylko w okolicznościach wymienionych w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Konieczne w tym zakresie jest również posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (a więc niezależnych od niego) nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym - tj., gdy zachodzą okoliczności wymienione w art. 132 K.r.o., do którego odsyła art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Nadto organ dodał, że w orzecznictwie podkreśla się, iż ograniczenia wynikającego z art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie można rygorystycznie stosować w sytuacji, gdy wskazany przez ustawodawcę potencjalny opiekun, z obiektywnych względów nie może realizować swych obowiązków. Formalnego ograniczenia wynikającego z art. 17 ust. 1a u.ś.r., nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (z racji wieku i stanu zdrowia oraz rodzaju niepełnosprawności podopiecznego) nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje inna osoba, zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji.

Następnie Kolegium wskazało, że bezsporne jest, iż babcia skarżącej jest wdową (mąż – I.C. – zmarł w dniu [...] marca 1995 r.). Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika również, że H.C. wymaga całodobowej opieki i pomocy we wszystkich czynnościach dnia codziennego. W sprawie nie było również kwestionowane, że opiekę aktualnie zapewnia wyłącznie skarżąca i jest to opieka stała, adekwatna do potrzeb osoby niepełnosprawnej. Potwierdzeniem powyższego jest choćby znajdująca się w aktach przedmiotowej sprawy decyzja z dnia [...] października 2019 r. organu I instancji o przyznaniu A.W-G. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres zasiłkowy 2019/2020 od dnia [...] listopada 2019 r. do [...] października 2020 r. na osobę H.C. W zaskarżonej decyzji organ I instancji ustalił jednak, że żyje dwójka dzieci H.C. -syn S.C. i syn R.C. Z akt sprawy, w tym z przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego z A.W-G. wynika, że syn S.C. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] października 2018 r. S.C. posiada również ustalone prawo do emerytury wojskowej.

Ponadto S.C. w złożonym oświadczeniu z dnia [...] marca 2020 r. wskazał, że nie jest w stanie zajmować się swoją matką, wykonywać przy niej czynności dnia codziennego za względu na swoją niepełnosprawność. Kolegium uznało zatem, że organ I instancji słusznie wykluczył syna H.C. – S.C. - z kręgu osób mogących się wywiązywać się z obowiązku alimentacyjnego wobec rodzica. Z kolei drugi syn H.C. – R.C., oświadczył w piśmie z dnia [...] marca 2020 r., iż nie może opiekować się matką H.C. oraz wykonywać czynności związanych z opieką nad nią (pomoc w czynnościach dnia codziennego) z powodu podeszłego wieku oraz chorób z nim związanych (cukrzyca i nadciśnienie). Organ ustalił też, że R.C. posiada ustalone prawo do emerytury.

W niniejszej sprawie w dniu 13 sierpnia 2020 r. R.C. dostarczył zaświadczenie lekarskie z dnia [...] sierpnia 2020 r., z którego wynika, że choruje on na m.in. cukrzycę typu 2, nadciśnienie tętnicze, choroby zwyrodnieniowe stawów. Ze złożonego oświadczenia wynika z kolei, że R.C. nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności. W ocenie Kolegium niniejszej sprawie zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do oceny rzeczywistych możliwości sprawowania opieki przez R.C. nad wymagającą opieki niepełnosprawną H.C., z uwagi na jego wiek, stan zdrowia i rodzaj schorzeń.

Nadto Kolegium nie kwestionuje, że R.C. teoretycznie jest zdolny do sprawowania opieki, gdyż obecnie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednakże Kolegium wskazało, że ograniczenia wynikającego z art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. nie można rygorystycznie stosować w sytuacji, gdy wskazany przez ustawodawcę potencjalny opiekun, z obiektywnych względów nie może realizować swych obowiązków. Kolegium stwierdziło, że argumentacja organu I instancji na gruncie niniejszej sprawy jest błędna. Z akt sprawy wynika bowiem, że R.C. mimo braku posiadanego orzeczenia o niepełnosprawności jest osobą schorowaną, cierpiącą na różne schorzenia co zostało wyżej wykazane.

W związku z powyższym schorzeniami ponosi również liczne wydatki związane z wizytami u lekarzy czy koszty wykupu leków. Inne wydatki R.C. stanowią media, koszty zakupu wyżywienia, higieny osobistej, odzieży itd. Ponadto jak słusznie zauważył organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stawki godzinowe za świadczone przez OPS usługi opiekuńczej ustalone lokalnie na terenie gminy to kwota 28 zł brutto. Zatem zarówno sytuacja zdrowotna, jak i finansowa oraz wiek (67 lat), a z drugiej strony zakres koniecznej sprawowanej opieki nad H.C. powodują, że uprawnionym jest stwierdzenie, iż R.C. jako potencjalny opiekun, z obiektywnych względów nie może realizować swych obowiązków. Tymczasem z materiału dowodowego wynika, że skarżąca jest jedyną osobą która może sprawować opiekę nad niepełnosprawną babcią. Z dokumentów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie wynika, że spełnione są przesłanki z art. 17 ust. 1a u.ś.r. W ocenie Kolegium powyższe względy przesądzają zatem o zasadności przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną babcią.

Podsumowując Kolegium stwierdziło, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż skarżąca nie podejmując zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, sprawuje stałą opiekę nad niepełnosprawną babcią. Ponadto, Kolegium podkreśliło, że ustawodawca w art. 27 ust. 5 u.ś.r. wskazał wyraźnie, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia (art. 27 ust. 5 u.ś.r.), to organ nie może czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego. Wręcz przeciwnie - winien przedsięwziąć takie czynności, by strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. Dlatego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, że wprawdzie wyklucza on możliwość pobierania dwu świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją.

Kolegium zwróciło uwagę, że ostateczną decyzją z dnia [...] października 2019 r., A.W-G. ma przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres zasiłkowy 2019/2020 od dnia [...] listopada 2019 r. do [...] października 2020 r. na osobę H.C. w wysokości 620,00 zł miesięcznie. Kolegium uznało zatem za zasadne przyznanie A.W-G. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad babcią H.C., w wysokości 1.210,00 zł miesięcznie na okres od dnia [...] marca 2020 r. do [...] października 2020 r. Kwota 1.210,00 zł stanowi różnicę pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego w obowiązującej w okresie od dnia [...] marca 2020 r. do [...] października 2020 r. w wysokości 1.830,00 zł a kwotą przyznanego A.W-G. w tym okresie specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Kolegium przyznało skarżącej również świadczenie pielęgnacyjne w wysokości 1.830,00 zł miesięcznie na okres od dnia [...] listopada 2020 r. na stałe.

A.W-G., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę, zaskarżając powyższą decyzję SKO w zakresie, w jakim nie przyznano skarżącej przedmiotowego świadczenia od miesiąca, w którym dokonała wyboru świadczenia pielęgnacyjnego i wniosła o wstrzymanie wypłaty specjalnego zasiłku dla opiekuna, tj. również za okres od dnia [...] czerwca 2020 r. do dnia [...] października 2020 r. w wysokości 1.830 zł miesięcznie.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. 1. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 pkt 3 u.ś.r. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości 1.210 zł miesięcznie za okres od dnia [...] marca 2020 r. do dnia [...] października 2020 r., w sytuacji gdy skarżąca pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. złożyła oświadczenie o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego i wniosła o wstrzymanie wypłaty specjalnego zasiłku opiekuńczego,
2. 2. naruszenie przepisów postępowania mogących mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżąca na podstawie decyzji z dnia [...] października 2019 r. pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy do dnia [...] października 2020 r., w sytuacji gdy skarżąca pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. wniosła o wstrzymanie wypłaty specjalnego zasiłku opiekuńczego i skorzystała z prawa wyboru świadczenia pielęgnacyjnego.

W związku z powyższym skarżącą wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości 1.210 zł za okres do dnia [...] czerwca 2020 r. do dnia [...] października 2020 r. oraz o zasądzenie od organu rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z pisma pełnomocnika skarżącej z dnia [...] czerwca 2020 r. wraz z dowodem nadania oraz oświadczeniem skarżącej w przedmiocie wyboru świadczenia pielęgnacyjnego na okoliczność wyboru przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego i złożenia przez nią wniosku o wstrzymanie wypłaty specjalnego zasiłku opiekuńczego, albowiem jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej podał, że pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. skarżąca skierowała do organu oświadczenie o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego i wniosła o wstrzymanie wypłaty specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przedmiotowe świadczenie nie było jej wypłacane w podanym wyżej okresie. Skoro zatem strona dokonała wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 pkt 3 u.ś.r., to nie może zostać pozbawiony prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia [...] czerwca 2020 r. do dnia [...] października 2020 r. w pełnej wysokości, tj. 1.830 zł miesięcznie, skoro dokonała wyboru świadczenia i jednocześnie wniosła o wstrzymanie wypłaty specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Nadto strona zarzuciła, że w sprawie doszło do naruszenia szeregu przepisów postępowania, które bez wątpienia miały wpływ na wynik sprawy. Błędnie przyjęto, że strona na okres zasiłkowy 2019/2020 od dnia [...] listopada 2019 r. do dnia [...] października 2020 r. pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy, w sytuacji, gdy skarżąca dokonując wyboru świadczenia pielęgnacyjnego wniosła o wstrzymanie wypłaty dotychczas otrzymywanego świadczenia rodzinnego, a w konsekwencji nie otrzymywała go począwszy od czerwca 2020 r.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga jest zasadna.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Jednocześnie wskazać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a, a zgodnie z § 2 Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

W związku z powyższymi stwierdzeniami należy zaznaczyć, że skarżąca zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2020 r. tylko w części przyznającej jej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad babcią H.C. w wysokości 1210,00 zł miesięcznie za okres od [...] czerwca 2020 r. do [...] października 2020 r. z uzasadnieniem, iż za ten okres nie otrzymała wbrew ustaleniom organu zasiłku opiekuńczego, a tym samym brak było podstaw do pomniejszenia należnego jej świadczenia pielęgnacyjnego za ten okres o wysokość specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny, natomiast istota sporu zawisłego przed Sądem sprowadza się do wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.

W zaskarżonej decyzji Kolegium przyznało stronie skarżącej świadczenie pielęgnacyjne za okres od kwietnia 2020 r. do [...] października 2020 r. w wysokości pomniejszonej o wysokość wypłaconego jej specjalnego zasiłku opiekuńczego, przyznanego decyzją z dnia [...] października 2019 r. na okres zasiłkowy od [...] listopada 2019 r. do [...] października 2020 r. na podstawie art. 16a u.ś.r. Mając na uwadze treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b powołanej ustawy, uwzględniając wyniki wykładni językowej, celowościowej, jak i systemowej, organ uznał, że może dochodzić do sytuacji niekorzystnej dla skarżącej, w której po przyznaniu jednego świadczenia, uniemożliwia się jej uzyskanie świadczenia korzystniejszego tylko dlatego, że zostało jej przyznane to pierwsze – w niniejszej sprawie specjalny zasiłek opiekuńczy. Stanowisko to co do zasady należy uznać za trafne.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.b) ustawy o świadczeniach rodzinnych, wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 i z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19).

Zdaniem Sądu, trafnie Kolegium uznało za celowe odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej.

Należy podkreślić, że zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) powołanej ustawy, pozwalającej na realizację przede wszystkim zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.

Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej, określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia powyższego przepisu naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących.

Jak to podniósł Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, oraz w wyroku z dnia 24 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 650/20, istotną cechą osób, którym na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że tych podmiotów, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego.

Jednocześnie tym, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (wyroki TK z 23 listopada 2010 r., K 5/10, z 19 kwietnia 2011 r., P 41/09, z 18 czerwca 2013 r., K 37/12, z 5 listopada 2013 r., K 40/12 i z 17 czerwca 2014 r., P 6/12). Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., K 38/13, wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Jak trafnie zauważyła skarżąca, nie sposób znaleźć przekonujących argumentów, uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.

W wyrokach z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby, mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zatem zgodnie z tym stanowiskiem, które przyjęły orzekające w niniejszej sprawie organy, osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela jednak przedstawionego wyżej sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia specjalnego zasiłku opiekuńczego. Podziela natomiast stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19 oraz w cytowanych już wyrokach z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20 oraz w wyroku z dnia 24 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 650/2020, czy też z dnia 10 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 487/20. Wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby bowiem w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki.

Słusznie podnosi się w orzecznictwie niektórych wojewódzkich sądów administracyjnych, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno - rentowe (wyrok WSA w Poznaniu z 23 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1265/19). Powyższe zasady wykładni, zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, należy odnieść także do sytuacji, gdy spełniająca przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnosi o jego przyznanie i legitymuje się jednocześnie decyzją przyznającą jej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Powyższe przemawia za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Należy podkreślić, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Biorąc jednak pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu przyznającego prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego stosownego oświadczenia woli o rezygnacji z tego świadczenia za dany okres. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1175/18: "przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. winien być wykładany w ten sposób, że wprawdzie wyklucza on możliwość pobierania dwu świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją.

Aby wybór ustawowo zagwarantowany stronie, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., mógł zostać skutecznie dokonany, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Oczekiwanie i wymaganie organu, by strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem przez organ, czy spełnia ona pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawiałoby ją w trudnej sytuacji, wprowadzało stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Kierując się zatem zasadami zawartymi w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. organ winien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego (odpowiednio także - jak w niniejszej sprawie - zasiłku dla opiekuna).

Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, winien przedsięwziąć takie czynności, by strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. W tym celu organy obowiązane są poszukiwać rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. ustawowe prawo wyboru świadczenia, bowiem organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). W grę może wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy (tutaj zasiłek dla opiekuna), czy nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. Wprawdzie na gruncie prawa administracyjnego obowiązuje, wyprowadzana z art. 1 pkt 1 w zw. z art. 104 k.p.a. zasada "jedna sprawa (uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisu prawa) - jedna decyzja", tym niemniej z uwagi na to, że z przepisu prawa wynika, że strona może otrzymywać w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych tylko jedno ze świadczeń wybrane przez nią, to kwestia tego wyboru, a tym samym i rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego (tutaj zasiłku dla opiekuna), stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość uchylenia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego/zasiłku dla opiekuna (art. 155 k.p.a.) w odrębnym punkcie decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego" (por. także wyrok NSA z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18; wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 904/17).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy stanowiącej przedmiot rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu, mając na uwadze, że strona zaskarżyła decyzję Kolegium tylko w części dotyczącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od czerwca 2020 r. do [...] października 2020 r. w wysokości pomniejszonej o przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W szczególności strona podniosła w skardze, że w powyższym okresie nie został jej wypłacony specjalny zasiłek opiekuńczy (za okres do maja 2020 r. włącznie tak). Dołączyła do skargi oświadczenie złożone w siedzibie Ośrodka Pomocy Społecznej, zgodnie z którym "w związku z prowadzoną sprawą o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, dokonując wyboru świadczenia pielęgnacyjnego", wnosi "o wstrzymanie wypłaty świadczenia – specjalnego zasiłku opiekuńczego". Oświadczenie to zostało złożone przez pełnomocnika strony wraz z pismem przewodnim noszącym datę [...] czerwca 2020 r. (kserokopie pism – k. 9 i 10 akt sprawy sądowej).

Złożenie tego pisma nastąpiło więc przed wydaniem decyzji zarówno przez organ I, jak i II instancji. W złożonych aktach administracyjnych powyższego pisma brak; podobnie brak jest dokumentu pozwalającego poczynić ustalenia, czy powyższy wniosek strony został przez organ rozpatrzony, a jeżeli tak, to w jakiej formie i w jaki sposób. Z akt sprawy nie wynika również czy stronie za okres objęty sporem faktycznie wypłacono specjalny zasiłek opiekuńczy, czy też - jak twierdzi strona - nie otrzymała go jako następstwo złożonego oświadczenia. Powyższe ustalenia mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a w szczególności wysokości przyznanego zasiłku pielęgnacyjnego za okres od czerwca 2020 r. do października 2020 r. Tym samym należy uznać, że postępowanie wyjaśniające w tym zakresie zostało przeprowadzone przez organy z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które zobowiązują organy do przeprowadzenia postępowania w sposób zapewniający ustalenie wszystkich istotnych okoliczności do rozstrzygnięcia sprawy, w sposób uwzględniający zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes obywatela.

Godzi bowiem w interes społeczny i słuszny interes obywatela przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości pomniejszonej o wypłacony specjalny zasiłek opiekuńczy, w przypadku gdy zasiłek opiekuńczy nie został faktycznie wypłacony.

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium uwzględni stanowisko wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. Mianowicie, wyjaśni kwestię złożenia przez stronę skarżącą wniosku z dnia [...] czerwca 2020 r., sposobu jego rozstrzygnięcia przez organ I instancji oraz ustali, czy w związku z powyższym wnioskiem wstrzymano wypłatę skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego za okres od czerwca 2020 r. do października 2020 r. Następnie po ustaleniu tych istotnych okoliczności wyda stosowne rozstrzygnięcie.

W tym stanie rzeczy należało uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2020 r. w zaskarżonej części, tj. w części przyznającej skarżącej świadczenie pielęgnacyjne w pomniejszonej wysokości za okres od czerwca 2020 r. do [...] października 2020 r.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zasądzono od organu na rzecz strony skarżącej zwrot poniesionych kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, tj. zwrot wynagrodzenia pełnomocnika procesowego będącego adwokatem w wysokości 480 zł, ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).