Uzasadnienie
1. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania H.B., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia H.B. zwrotu kwoty 11.379,59 zł z tytułu wydatków poniesionych zastępczo przez Miasto za pobyt strony w Domu Pomocy Społecznej dla Kombatantów za okres od [...] listopada 2017 r. do [...] sierpnia 2018 r.
1.1. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że H.B. jest mieszkańcem Domu Pomocy Społecznej dla Kombatantów. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...] ustalił H.B. odpłatność za pobyt w Domu Pomocy Społecznej dla Kombatantów w kwocie 1213,99 zł od 1 listopada 2017 r. Na skutek odwołania od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., [...] ustaliło H.B. odpłatność za pobyt w kwocie 1213,99 zł miesięcznie od 27 listopada 2017 r.
H.B. nie uregulował płatności za pobyt w placówce. Dom Pomocy Społecznej dla Kombatantów przesłał do Ośrodka notę obciążeniową w związku z zadłużeniem w opłatach za okres od [...] listopada 2017 r. do [...] sierpnia 2018 r. w kwocie 11.379,59 zł. Powyższa kwota została przez Ośrodek uregulowana.
1.2. W myśl art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. 2018, poz. 1508 ze zm.) w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1, 2 i 2a tej ustawy z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Zgodnie z art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej wysokość należności podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej.
Na tej podstawie Ośrodek wszczął w dniu [...] grudnia 2018 r. postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu przez H.B. należności z tytułu opłaty poniesionej przez Miasto za pobyt w Domu Pomocy Społecznej dla Kombatantów w łącznej kwocie 11.379,59 zł. Stronia miała możliwość wypowiedzenia się w sprawie w terminie 7 dni i nie wniosła sprzeciwu. W związku z powyższym organ I instancji orzekł o zwrocie od H.B. kwoty wniesionej zastępczo przez Miasto za pobyt w Domu Pomocy Społecznej dla Kombatantów w wysokości wskazanej w decyzji.
1.3. W rozważaniach, po przedstawieniu treści art. 61 ustawy o pomocy społecznej Kolegium wskazało, że zastępczy charakter wnoszenia opłat przez gminę wynika z art. 61 ust. 3 powołanej ustawy, w myśl którego gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, wnosi opłaty zastępczo, jeżeli nie wywiązują się z tego osoby zobowiązane w pierwszej kolejności. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych w tym celu kwot.
Zgodnie z treścią art. 104 ust. 1-3 ustawy o pomocy społecznej, należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej z tytułu opłat określonych przepisami tej ustawmy podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin zwrotu tej należności ustala się w drodze decyzji administracyjnej.
Kolegium podkreśliło, że decyzja wydana w sprawie miała na celu przeprowadzenie egzekucji obowiązku niezrealizowanego przez osobę zobowiązaną i stanowi tytuł egzekucyjny będący podstawą prawną do przeprowadzenia egzekucji administracyjnej. Decyzją określającą wysokość opłaty była natomiast wydana w sprawie decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty strony za pobyt w DPS przewidziana w art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Wydając decyzję o zwrocie organ był związany treścią decyzji ustalającej, gdyż zakres wykreowanego obowiązku determinuje zakres możliwego zwrotu. Przewidziany w przywołanym powyżej art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić, bądź to w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 powołanej ustawy, bądź też w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy.
Zdaniem Kolegium nie budzi wątpliwości, że w stosunku do H.B. ukształtowano i skonkretyzowano obowiązek ponoszenia kosztów za jego pobyt w Domu Pomocy Społecznej dla Kombatantów, który to obowiązek na żadnym etapie nie został zniesiony.
1.4. Dalej Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej w szczególnych przypadkach można zwolnić zobowiązanego z obowiązku zwrotu gminie opłat poniesionych przez nią zastępczo, zwłaszcza jeżeli stanowiłoby to dla niego nadmierne obciążenie. Oceniając przesłanki przypadków szczególnie uzasadnionych należy mieć na uwadze tak charakter odpłatności jak i okoliczności podmiotowo - przedmiotowe, jak sytuacja rodzinna, życiowa, a wreszcie ekonomiczna zobowiązanego, jego postawa względem realizacji obowiązków wynikających z prawa.
Wskazano, że stanowisko organu w tej sprawie powinno zostać wyrażone w decyzji, która niewątpliwie ma w tym zakresie charakter uznaniowy, a jej wydanie powinna poprzedzać ocena sytuacji zobowiązanego dokonana na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Z tych względów nie można było postawić organowi pierwszej instancji zarzutu dowolności w kwestii podjętego w skarżonej decyzji rozstrzygnięcia.
- 2. W skardze sporządzonej osobiście i wniesionej do tutejszego sądu z zachowaniem terminu H.B. domagał się, w sposób dorozumiany zmiany lub uchylenia decyzji. Podobnie jak w odwołaniu i pismach kierowanych do organów szeroko opisał swoją sytuację życiową i zdrowotną, problemy i zarzuty kierowane przeciwko warunkom panującym w DPS, ilustrując je zdjęciami i wycinkami z prasy. W uzasadnieniu skargi wskazał też, że ze względu na jego kalectwo, stan zdrowia oraz dochody, poniesienie zwrotu kosztów pobytu stanowi dla niego nadmierne obciążenie, którego nie jest w stanie ponieść.
- 3. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
4. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Zakres kontroli sądu wyznacza też art. 134 § 1 p.p.s.a., według którego sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym zgodnie z § 2 wskazanego przepisu sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że zachodzi w sprawie kwalifikowane naruszenie prawa.
5. Ocena legalności decyzji w przedmiocie zwrotu wymaga przesądzenia kwestii, co w odniesieniu do konkretnej osoby jest źródłem obowiązku ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Jak wynika z przepisów ustawy o pomocy społecznej prawidłowo przytoczonych przez Kolegium ostateczną decyzją administracyjną właściwy organ ustalił opłatę za pobyt H.B. w domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Decyzja ta zindywidualizowała przewidziany w art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej obowiązek ponoszenia opłat za pobyt skarżącego w domu pomocy społecznej.
Kolegium prawidłowo oceniło charakter decyzji, o której mowa w art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej i trafnie przyjęło, że w takiej sytuacji w niniejszym postępowaniu nie podlegają badaniu: zasada ponoszenia opłaty, osoba zobowiązana oraz wysokość opłaty (ustalonej miesięcznie). Obliczenie zaległości za wskazany w decyzji dotyczącej zwrotu wydatków było zatem prostym działaniem matematycznym. W tym zatem zakresie decyzja jest zgodna z prawem.
6. Kolegium a także organowi pierwszej instancji umknęła jednak okoliczność, że w postępowaniu dotyczącym zwrotu wydatków badana jest, w razie spełniania przesłanek wskazanych w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, faktyczna możliwość obciążania tym zwrotem zobowiązanego. Zgodnie z treścią tego przepisu w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1 art. 104 ustawy, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty.
Regulacja ta, jak się podkreśla, powinna być interpretowana w świetle zasad i celów pomocy społecznej. Odstąpienie od żądania zwrotu należności, umorzenie świadczenia nienależnie pobranego, odroczenie terminu zwrotu lub rozłożenie należności na raty może mieć miejsce tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza gdy zwrot wydatków stanowiłby dla danego podmiotu nadmierne obciążenie lub niweczyłby skutki udzielonej pomocy. Nadmierne obciążenie związane jest zwykle z trudną sytuacją materialną zobowiązanego. Z obowiązku zwrotu zwalniają go niskie dochody, nieprzekraczające kryteriów ustawowych (art. 96 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Zastosowanie dobrodziejstwa przewidzianego wskazanym przepisem można także uzasadnić sytuacją rodzinną lub życiową. Obowiązek zwrotu należności trzeba również ocenić w świetle skutków przyznanej pomocy (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2018 r., I OSK 19933/18, CBOSA i powołane tam poglądy).
Ochrona podmiotu zobowiązanego może przyjąć postać całkowitego zaniechania zwrotu świadczenia lub jego ograniczenia. Stanowisko organu będące wyrazem władzy dyskrecjonalnej winno zostać wyrażone w decyzji. Jej wydanie powinna poprzedzać ocena sytuacji zobowiązanego dokonana w postępowaniu wyjaśniającym (por. wyroki WSA w Poznaniu z 14 lipca 2016 r., II SA/Po 285/16 oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z 8 czerwca 2016 r., II SA/Bd 175/16, CBOSA; zob. również I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, Warszawa 2017, tezy do art. 104).
7. W niniejszej sprawie postępowanie dotyczące zastosowania art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej zostało całkowicie zaniechane. Organ I instancji w ogóle tą kwestią się nie zajął, nie mówiąc już o jakimkolwiek postępowaniu dowodowym w tym kierunku. Jeśli chodzi o Kolegium przepis art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej został tylko powołany ze wskazaniem, że "stanowisko organu w tej sprawie powinno zostać wyrażone w decyzji, która niewątpliwie ma w tym zakresie charakter uznaniowy, a jej wydanie powinna poprzedzać ocena sytuacji zobowiązanego dokonana na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego". Ponieważ takich ustaleń i oceny w sprawie nie było niezrozumiałe jest zawarte w końcowej części uzasadnienia decyzji Kolegium stwierdzenie, że "w świetle powyższego" (czyli stosowania art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, o którym pisze wyżej Kolegium) "nie można było postawić organowi pierwszej instancji zarzutu dowolności w kwestii podjętego w skarżonej decyzji rozstrzygnięcia".
8. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji Kolegium uznaje, że zastosowanie przepisu art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej powinno być w sprawie rozważane mimo, że skarżący nie sfomułował wyraźnego wniosku w tym zakresie. Kwestię tę należy, zdaniem sądu, ocenić w okolicznościach sprawy w szczególności dotyczących osoby skarżącego. Wniosek taki wynika pośrednio z treści jego pism i wystąpień, w których powołuje się na swoją szczególną sytuację zdrowotną i życiową (taką intencję potwierdza wyraźnie skarga).
Podkreślić też należy, że ani w postępowaniu przed organem I instancji, ani w postępowaniu przed Kolegium skarżący nie został pouczony o możliwości przewidzianej w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, które to pouczenie w świetle zasad i celów pomocy społecznej w powiązaniu z zasadami określonymi w art. 9 i 11 k.p.a. należało uznać w sprawie za konieczne.
Wskazać również należy, że przewidziana w omawianym przepisie możliwość złożenia wniosku również przez pracownika opieki społecznej dowodzi szczególnego uprzywilejowania osoby zobowiązanej, gdyż dotyczyć ma w szczególności takich przypadków, w których osoba zobowiązana ze względu na wiek, stan zdrowia czy inne okoliczności nie jest w stanie wyartykułować takiego żądania samodzielnie. W niniejszej sprawie zaniechano nawet pouczenia strony o takiej możliwości, co uznać należy za istotne ograniczenie praw procesowych i materialnych skarżącego.
9. Wskazane w punktach 7 i 8 uchybienia należy ocenić jako naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 9 i 11 k.p.a.) koniecznych do ustalenia, czy w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do zastosowania wobec strony uznania przewidzianego w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Z tych względów zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ze względu na specyfikę i zakres postępowania dowodowego dotyczącego wskazanego zakresu celowe było zastosowanie art. 135 p.p.s.a. i uchylenie również decyzji organu I instancji.
W ponowionym postępowaniu organy będą związane przedstawioną wyżej oceną prawną dotyczącą prawidłowości zastosowania w sprawie przepisów 104 ust. 1 do 3 ustawy o pomocy społecznej oraz konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego w kierunku zbadania przesłanek, o których mowa w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej.