Uzasadnienie
1. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2023 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania A.S., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] stycznia 2023 r., nr [...] uchylającą decyzję tego organu z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego przyznanego A.S. w ten sposób, że prawo to uchylono od dnia [...] listopada 2019 r.
2. Stan sprawy był następujący. Wskazaną decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Burmistrz przyznał A.S. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na okres od dnia [...] marca 2017 r. (na stałe). Pismem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2022 r. organ I instancji uzyskał informację o tym, że A.S. przysługuje, od dnia [...] listopada 2019 r., prawo do dodatku pielęgnacyjnego. Zdaniem organu I instancji, powołującego się na art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.),zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Dlatego świadczenia pobrane w okresie od dnia [...] listopada 2019 r. do dnia [...] listopada 2022 r. (w łącznej wysokości 7.986,08 zł) są świadczeniami nienależnie pobranymi podlegającymi zwrotowi.
Organ wskazał, że zasiłek pielęgnacyjny za miesiące październik i listopad 2022 r. o łącznej wysokości 431,68 zł zostały zwrócone do organu I instancji z powodu zamknięcia konta bankowego. Burmistrz, powołując się na art. 16 ust. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zwrócił się do ZUS o dokonanie zwrotu nadpłaconego zasiłku i uzyskał informację z ZUS, że od stycznia 2023 r. ze świadczeń Pani A.S. będą realizowane potrącenia w kwocie 756,26 zł miesięcznie do całkowitej spłaty tytułem zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego.
3. Od powyższej decyzji A.S. złożyła w ustawowym terminie odwołanie. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło ustalenia i ocenę prawną organu I instancji wskazując, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 16 ust. 6, ust. 7 i ust. 8ustawy o świadczeniach rodzinnych, podkreślając, że na zasadzie art. 16 ust. 6 ustawy zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego.
Kolegium wskazało, że A.S. jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego od dnia [...] listopada 2019 r., co na podstawie art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz.2000 ze zm.; dalej k.p.a.) uprawniało organ I instancji do uchylenia decyzji o przyznaniu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego od dnia [...] listopada 2019 r. czyli od dnia przyznania prawa do dodatku pielęgnacyjnego.
Dalsze rozważania Kolegium zawarte w decyzji dotyczą objaśnienia tego, że nie ma możliwości prawnych pobierania jednocześnie obu świadczeń zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego.
4. W skardze wniesionej do tutejszego sądu osobiście (pełnomocnik występujący w postępowania administracyjnym nie jest uprawniony do reprezentacji strony w postępowaniu sądowym, por. art. 35 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej p.p.s.a.) A.S. zaskarżyła decyzję Kolegium z dnia [...] kwietnia 2023 r. w całości wnioskując o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy):
1) art. 7, art. 77§1 i art. 80 k.p.a. (w oryginale jest "77 § 111" i "8012") polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy świadczenia były rzeczywiście nienależnie pobrane;
2)art. 7, art. 76 § 113, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. "polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności dokumentowi –wyrokowi z dnia [...] października 2021 r. w sprawie [...], pomimo iż dokument ten ma moc dokumentu urzędowego, z czym wiąże się domniemanie istnienia faktów w nim stwierdzonych, co w konsekwencji doprowadziło do uznania okoliczności za nieudowodnione";
3)naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. "polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.";
4) naruszenie art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. "przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności nie wyjaśnianie dlaczego to obywatel zmuszony jest wykonywać zadania państwa";
5)naruszenie art. 8 k.p.a. "przez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydawanie odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych", a mianowicie wyroki wydane w sprawach VII U 999/20 oraz II SA/Po 446/22;
6) art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. "przez brak wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji gdy z analizy materiału dowodowego w sprawie wynika, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. niezgodnie z ex nunc".
W uzasadnieniu skargi zarzuty te zostały rozwinięte.
- 5. Odpowiadając na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).
Sprawa została, za zgodą stron, rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).
- 7. W sprawie nie budzi wątpliwości, że A.S. uprawniona i pobierająca od dnia 1 marca 2017 r. zasiłek pielęgnacyjny od dnia [...] listopada 2019 r. nabyła prawo do dodatku pielęgnacyjnego.
Ustawa o świadczeniach rodzinnych zawiera przepisy wykluczająca możliwość pobierania tych dwóch świadczeń w tym samym okresie (czyli równolegle), co wynika wprost z art. 16 ust. 6 tej ustawy. W przypadku łącznego pobierania dwóch konkurujących ze sobą świadczeń funkcjonują dwa tryby postępowań. Pierwszy uprawniający organ do uchylenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego (ze skutkiem na przyszłość). Drugi związany ze zwrotem nienależnie pobranego świadczenia.
8. Pierwszego z nich dotyczy niniejsza sprawa. Chodzi tu o tryb wskazany w art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń.
Przyjmuje się, że "inną okolicznością, mającą wpływ na prawo do świadczeń", która daję podstawę do uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego we wskazanym trybie jest ustalenie, że doszło do jednoczesnego pobierania zarówno zasiłku pielęgnacyjnego, jak i dodatku pielęgnacyjnego.
9. Organy I i II instancji były zatem uprawnione, by na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych orzec o uchyleniu decyzji w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, czyli decyzji Burmistrza z dnia [...] maja 2017 r. nr [...].
Jednakże, co jest utrwalone w doktrynie i orzecznictwie, uchylenie prawa do świadczenia rodzinnego (w tym przypadku zasiłku pielęgnacyjnego) na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych może nastąpić jedynie ze skutkiem na przyszłość. Ze względu na ten konstytutywny charakter decyzji, może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc - z mocą od jej wydania. Nie jest zatem dopuszczalne uchylenie lub zmiana decyzji z mocą wsteczną(z wielu por. wyroki NSA z dnia 16 stycznia 2013 r., I OSK 1280/12; 14 grudnia 2012 r., I OSK 1099/12, CBOSA;por. również K. Małysa-Sulińska, A. Kawecka, J. Sapeta [w:] K. Małysa-Sulińska, A. Kawecka, J. Sapeta, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, Warszawa 2015/el., tezy do art. 32).
10. W niniejszej natomiast sprawie organ I instancji uchylił na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych swoją decyzję ze skutkiem wstecznym (zamiast ze skutkiem ex nunc),co prowadziło do bezpośredniego naruszenia tego przepisu(czego Kolegium nie dostrzegło). Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy i obligowało sąd do uwzględniania skargi i uchylenia wydanej przez Kolegium decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.
W ponowionym postępowaniu organ wyda decyzję, o której mowa w art. art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (w zw. z art. 16 ust. 6 art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych) bez określania jej skutku wstecznego.
11. Jeśli chodzi o kwestię pobranych "podwójnie" świadczeń, czego zdaje się dotyczą pozostałe zarzuty skargi, to niedopuszczalność wydania przedmiotowej decyzji z mocą wsteczną nie oznacza, że strona była uprawniona do pobierania równocześnie dwóch konkurujących ze sobą świadczeń. Sytuację jednoczesnego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku pielęgnacyjnego (czyli drugi tryb, o którym mowa była w punkcie 7 niniejszego uzasadniania)reguluje art. 16 ust. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wedle którego osobie, której przyznano dodatek pielęgnacyjny za okres, za który wypłacono zasiłek pielęgnacyjny, Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub inny organ emerytalny lub rentowy, który przyznał dodatek pielęgnacyjny, wypłaca emeryturę lub rentę pomniejszoną o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazuje tę kwotę na rachunek bankowy organu właściwego.
Regulacja ta stanowi lex specialis w stosunku do art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i realizuje się w ten sposób, że organ emerytalny lub rentowy wypłaca emeryturę lub rentę pomniejszoną o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazuje tę kwotę na rachunek bankowy organu właściwego (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2020 r., I OSK 1095/20, CBOSA).Przekazanie kwoty odpowiadającej wysokości zasiłku pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 16 ust. 7 art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uznaje się za zwrot świadczeń nienależnie pobranych. Uznanie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, w zbiegu z pobieranym dodatkiem pielęgnacyjnym, za świadczenie nienależnie pobrane zostało bowiem przesądzone przez samego ustawodawcę w art. 16 ust. 6 i 8 u.ś.r. (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2022 r., I OSK 918/21, CBOSA).