Uzasadnienie
W dniu [...] października 2006 roku Komornik Sądowy przekazał Ośrodkowi Pomocy Społecznej wniosek o ustalenie zaliczki alimentacyjnej na rzecz małoletniego A.K., złożony przez jego przedstawiciela ustawowego - ojca J.K.. Do wniosku załączone zostało zaświadczenie Komornika stwierdzające bezskuteczność prowadzonego postępowania egzekucyjnego świadczeń alimentacyjnych należnych od dłużniczki M.K. na rzecz uprawnionego A.K..
Decyzją Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej – działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy - z dnia [...] października 2006 roku nr [...], skierowaną do J.K. przyznana została A.K. zaliczka alimentacyjna w kwocie po 300 zł. na okres od [...] września 2006 roku do [...] sierpnia 2007 roku. Decyzja ta stała się ostateczna. Pismem z dnia [...] stycznia 2007 roku Komornik Sądowy poinformował Ośrodek Pomocy Społecznej, iż anuluje pomyłkowo wystawione zaświadczenie z dnia [...] października 2006 roku o bezskuteczności egzekucji, dołączone do wniosku o zaliczkę alimentacyjną dla A.K.. Wskazał, iż w dniu [...] lipca 2006 roku wierzyciel złożył wniosek o wszczęcie egzekucji, jednakże wobec faktu, że miejsce pobytu dłużniczki nie jest znane powiadomiono go, iż egzekucja nie zostanie wszczęta do czasu usunięcia braków formalnych wniosku. Mimo to wierzyciel nie złożył wniosku o ustanowienie kuratora dla dłużniczki wobec czego postępowanie nie zostało wszczęte, a tym samym nie można stwierdzić bezskuteczności egzekucji.
W związku z tą informacją Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej pismem z dnia [...] stycznia 2007 roku, doręczonym J.K. w dniu [...] stycznia 2007roku, powiadomił go, iż z dniem [...] stycznia 2007 roku zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie "przyznanej zaliczki alimentacyjnej" na rzecz A.K.. Jednocześnie wskazał, iż zaliczka alimentacyjna została wstrzymana w związku z nieudzielaniem komornikowi sądowemu informacji mających wpływ na skuteczność egzekucji. Poinformował również, iż w terminie 14 dni od otrzymania zawiadomienia strona może zapoznać się z aktami sprawy, uzyskać wyjaśnienia, składać wnioski i zastrzeżenia w siedzibie Ośrodka. W dniu [...] stycznia 2007 roku do Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynęło pismo J.K., noszące datę 22 stycznia 2007 roku, w którym stwierdza on, iż został zapoznany " z dowodami zaliczkami alimentacyjnymi " i wyraża zgodę na uchylenie decyzji.
W dniu [...] stycznia 2007 roku Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej nr [...]- działając z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy - wydał decyzję uchylającą decyzję nr [...] z dnia [...] października 2006 roku – z dniem [...] grudnia 2006 roku. W podstawie prawnej decyzji organ I instancji wskazał przepisy art. 2,7,8 ust. 1-3, art. 10 a, art. 18 ust 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 roku o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 i Nr 164, poz. 1366), art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 2288, poz. 2255 ze zm.) oraz § 1 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 7 czerwca 2005 roku w sprawie wzoru wniosku o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej oraz odpowiednich zaświadczeń(Dz. U. z 2005 roku, Nr 105 poz. 881 ze zm.) jak też art. 9, 10, 104 i 155 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu organ powołując treść przepisów art. 155 Kpa i art. 10a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 roku o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej wskazał, iż w dniu [...] stycznia 2007 roku wpłynęło pismo komornika sądowego o anulowaniu omyłkowo wydanego zaświadczenia z dnia 3 października o bezskuteczności postępowania egzekucyjnego zatem nie można stwierdzić bezskuteczności egzekucji. W związku z tym, że zmieniła się sytuacja mająca wpływ na prawo do zaliczki alimentacyjnej uzasadnione stało się orzeczenie o uchyleniu decyzji.
W odwołaniu z dnia [...] stycznia 2007 roku od tej decyzji J.K. domagał się jej uchylenia. Zarzucał, iż decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Wywodził, iż dłużniczka alimentacyjna przebywa poza granicami kraju i już w procesie o rozwód była reprezentowana przez kuratora sądowego. W tych okolicznościach jest oczywiste, że egzekucja jest bezskuteczna zatem wydane zaświadczenie było zasadne. Nadto nie można pozbawiać uprawnionego do alimentacji środków podstawowej egzystencji gdyż sprzeciwiają się temu: cel w jakim wprowadzone zostały przepisy o zaliczce alimentacyjnej i zasady współżycia społecznego.
Decyzją z dnia [...] marca 2007 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie przepisów art. 1 i 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych z dnia 12 października 1994 roku (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 138 § 1 i 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 86, poz. 732, ze zm.) w zw. z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 roku o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w zw. z art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2006 roku, Nr 139. poz. 992 ze zm.) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu Kolegium powołując się na generalną zasadę stabilności decyzji administracyjnych podało prawem określone wyjątki w których możliwa jest zmiana lub uchylenie decyzji, zawarte w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 132 § 1 i 2, art. 154, art. 155) lub w przepisach szczególnych. Wskazało, iż takim przepisem szczególnym jest art. 10a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 roku o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Zdaniem Kolegium, organ I instancji nie miał podstaw do powołania się na wskazany przepis, bowiem sytuacji anulowania przez komornika zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji nie można uznać ani jako przesłanki zmiany sytuacji rodzinnej lub dochodowe, ani jako przesłanki nienależnego pobrania zaliczki alimentacyjnej. Zgodnie bowiem z mającym odpowiednie zastosowanie przepisem art. 32 ust. 2 (powinno być: art. 30 ust. 2) ustawy o świadczeniach rodzinnych za nienależnie pobrane świadczenia uważa się świadczenia (zaliczkę) wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania oraz przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia.
Tym samym organ I instancji nie był uprawniony do zmiany decyzji w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej w oparciu o wskazany przepis art. 10 a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 roku, gdyż nie zaszła żadna ze wskazanych w nim w nim przesłanek. Organ II instancji wskazał, iż sprawie zaszły jednak okoliczności, które niewątpliwie powodują, że faktycznie prawo do zaliczki alimentacyjnej A.K. nie przysługuje. W sytuacji anulowania przez komornika zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji i wskazania, że postępowanie egzekucyjne z wniosku J.K. nie jest prowadzone. Warunkiem przyznania prawa do zaliczki alimentacyjnej jest bowiem wszczęcie, prowadzenie i stwierdzenie bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych W sytuacji gdy miejsce pobytu dłużniczki alimentacyjnej nie jest znane, a wierzyciel nie złożył wniosku o ustanowienia dla niej kuratora postępowanie egzekucyjne nie zostało wszczęte, nie mogło być prowadzone, a tym samym nie można stwierdzić jego bezskuteczności, co prowadzi do wniosku, iż A.K. nie jest osobą uprawnioną w rozumieniu przepisu art. 2 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 roku.
Tym samym – zdaniem Kolegium - organ I instancji trafnie uznał, iż decyzja przyznająca zaliczkę alimentacyjną powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Na uchylenie decyzji wyraziła zgodę strona, która na jej podstawie nabyła prawo oraz przemawia za tym interes społeczny i słuszny interes strony bowiem dalsza wypłata świadczenia pomimo informacji, iż ono nie przysługuje może skutkować koniecznością jego zwrotu. Tym samym – w ocenie Kolegium – organ I instancji na mocy przepisu art. 155 Kpa zasadnie uchylił decyzję z dnia [...] października 2006 roku.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący J.K. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zarzucał, iż nie wyrażał zgody na uchylenie decyzji przyznającej jego synowi zaliczkę alimentacyjną. Wywodził, iż nie może ponosić negatywnych konsekwencji uchybień komornika sądowego. Jego zdaniem całokształt okoliczności sprawy wskazuje w sposób oczywisty, że egzekucja świadczeń alimentacyjnych jest bezskuteczna skoro miejsce pobytu dłużniczki nie jest znane i już w toku sprawy rozwodowej była ona reprezentowana przez kuratora o czym informował także w toku postępowania administracyjnego o przyznanie zaliczki alimentacyjnej. Zdaniem skarżącego wskazane fakty przesądzają o tym, iż zaliczka alimentacyjna uprawnionemu przysługuje. Wskazywał też na cel wprowadzenia przepisów o zaliczce alimentacyjnej, którym była pomoc rodzinie w trudnej sytuacji materialnej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze domagało się jej oddalenia podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Podnosiło dodatkowo, iż już po wydaniu decyzji tj. w dniu [...] kwietnia 2007 roku J.K. złożył w organie I instancji zaświadczenie komornika sądowego o bezskuteczności egzekucji prowadzonej przeciwko M.K., reprezentowanej przez kuratora sądowego, w oparciu o które decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 roku Nr [...] uprawnionemu A.K. przyznana została zaliczka alimentacyjna na okres od [...] stycznia 2007 do [...] stycznia 2008 roku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się uzasadniona o tyle, że jej wniesienie skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji ze względu na przyczyny, które Sąd miał obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu. W myśl przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U 2002, Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym kontrola, o której mowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej skargą decyzji czy postanowienia w zakresie obejmującym ocenę legalności. W ramach tak określonej kognicji uchylenie zaskarżonego aktu jest możliwe jedynie w sytuacji stwierdzenia, iż doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przy jego wydawaniu nastąpiło naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Natomiast stwierdzenie przez Sąd nieważności zaskarżonego aktu następuje jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa). Wskazać też należy, iż zgodnie z przepisem art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002, Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powołana jako ppsa) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie przepisem art. 133 §1 ppsa Sąd Administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Stosownie zaś do przepisu art. 135 ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Decyzją numer [...] z dnia [...] października 2006 roku Ośrodek Pomocy Społecznej przyznał mał. A.K. prawo do zaliczki alimentacyjnej na okres od [...] września 2006 roku do [...] sierpnia 2007 roku. Decyzja ta uzyskała przymiot ostateczności. Zgodnie z przepisem art. 16 § 1 Kpa wzruszenie takiej decyzji tj. jej uchylenie lub zmiana, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub w przepisach szczególnych. Organy obu instancji za okoliczność uzasadniającą wszczęcie postępowania zakończonego uchyleniem w trybie przepisu art. 155 kpa decyzji ostatecznej z dnia [...] października 2006 roku uznały okoliczność "anulowania" przez komornika sądowego własnego zaświadczenia z dnia [...] października 2006 roku o bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych przysługujących A.K. od M.K. i wobec stwierdzenia tego organu, iż egzekucja nie została skutecznie wszczęta a zatem nie można stwierdzić jej bezskuteczności.
Zgodnie z przepisem art. 155 Kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Jeżeli chodzi o zakres i przedmiot postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na podstawie przepisu art. 155 Kpa to z wykładni językowej tego przepisu wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki:
- - strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji,
- - przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu decyzji,
- - za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.
Przepis ten nie może być jednak podstawą do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, gdyż nie tworzy on dla stron prawa do kolejnej instancji (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1996 r. III SA 1212/9, niepublikowany). Jego celem jest jedynie sprawdzenie czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki dyktowane interesem strony, które przemawiałby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Na podstawie art. 155 kpa mogą być zmienione lub uchylone zarówno decyzje wadliwe, jak i decyzje nie dotknięte żadnymi wadami, wyłącznie jeżeli ich wzruszenie jest podyktowane względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony (por. wyrok NSA z 15 listopada 1996 r. III SA B 1110/95 niepubl.). Decyzje wydawane w trybie przepisu art. 155 Kpa mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są w żaden sposób zdefiniowane, co oznacza, że wymagają oceny w każdej konkretnej sprawie.
Istnienie interesu społecznego lub słusznego, a więc kwalifikowanego interesu strony musi być zatem ustalone w konkretnej sprawie i musi uzyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Słuszny interes strony, a więc taki, który jest godny ochrony i nie stoi w sprzeczności z prawem powinien być oceniony przez organ według wynikającej z art. 7 kpa zasady załatwienia sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem strony.
Podkreślenia wymaga jednak, iż uchylenie lub zmiana decyzji w trybie przepisu art. 155 Kpa może nastąpić jedynie wówczas gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 Kpa) lub do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 Kpa). Stanowisko takie wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 stycznia 1999 r. III RN 101/98 (OSN 1999 r. Nr 10, poz. 637). Podobny pogląd zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 21 marca 2006 roku (sygn. II FSK 464/05 LEX nr 201555), w którym stwierdził, iż uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 Kpa może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania lub do stwierdzenia nieważności tej decyzji. W wyroku z dnia 24 marca 1998 roku (I SA 1084/97 LEX nr 44645) Sąd ten uznał, iż "niedopuszczalne jest weryfikowanie decyzji dotkniętej wadą nieważności w trybie art. 155 Kpa.
Przepis ten służy do uchylenia decyzji ostatecznej, zgodnej z prawem, bądź zawierającej wady niekwalifikowane. Oba tryby postępowania nie mogą być stosowane zamiennie. Zgłoszenie wad decyzji wymienionych w art. 156 § 1 Kpa wyłącza możliwość weryfikacji decyzji na podstawie art. 155 Kpa". Na system weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej składa się nie tylko postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, ale również postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej. System ten oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, a to oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Zważyć również należy, że naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji - art. 156 § 1 pkt 2 Kpa (vide: wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2000 roku, I SA 286/99 LEX nr 55756).
W sprawie niniejszej, okoliczność uzyskania przez organ I instancji od komornika sądowego pismem z dnia [...] stycznia 2007 roku informacji o omyłkowo wystawionym zaświadczeniu z dnia [...] października 2006 roku o bezskuteczności egzekucji w sytuacji braku podstaw prawnych do stwierdzenia, iż egzekucja ta faktycznie jest bezskuteczna – w ocenie Sądu - wyłączała możliwość wszczęcia postępowania w przedmiocie uchylenia decyzji z dnia [...] października w trybie przepisu art. 155 Kpa. Zdaniem Sądu, wskazana okoliczność powinna być dla organu podstawą do rozważenia czy nie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania o jakiej mowa w przepisie art. 145 Kpa. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.
Przez nową okoliczność istotną dla sprawy należy przy tym rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Niewątpliwie za taką nową okoliczność może być uznane zawiadomienie organu I instancji przez komornika, iż wydane przez niego zaświadczenie nie odpowiada rzeczywistemu stanowi rzeczy i brak było podstaw prawnych do stwierdzenia -w dacie wydawania decyzji ostatecznej - bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych. Jest to również okoliczność mająca wpływ na rozstrzygnięcie sprawy gdyż zgodne z przepisem art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 roku o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej osobą uprawnioną do zaliczki alimentacyjnej jest osoba uprawniona do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna. Z punktu widzenia organu I instancji anulowanie zaświadczenia przez komornika i w konsekwencji brak podstaw do stwierdzenia bezskuteczności egzekucji oznacza ujawnienie okoliczności wcześniej organowi nieznanej.
To bowiem ten anulowany dokument był podstawą do ustalenia bezskuteczności egzekucji alimentów zasądzonych w wyroku rozwodowym, następnie przyjęcia, iż A.K. jest osobą uprawnioną w rozumieniu ustawy i w konsekwencji do przyznania mu zaliczki alimentacyjnej.
Skoro zatem organ I instancji na podstawie art. 155 Kpa, wyeliminował z obrotu decyzję z dnia [...] października 2006 roku z naruszeniem wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji jego decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa), dającym podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Podobną wadą obarczona jest również decyzja organu II instancji, który – z rażącą obrazą przepisu art. 138 § 1 Kpa - taką wadliwą decyzję utrzymał w mocy.
W związku z powyższym Sąd odstąpił od badania zasadności podniesionych przez skarżącego zarzutów.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.