Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.z 10 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Go 4/21

Uzasadnienie

1. 1. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia U.K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie wezwania skarżącej do wpłacenia zaliczki w kwocie 4.500 zł na pokrycie kosztów wykonania oceny technicznej robót budowlanych, stwierdził niedopuszczalność tego zażalenia
2. 1.1. Postanowienie to zapadło w następującym stanie sprawy. Organ I instancji prowadzący postępowanie legalizacyjne dotyczące robót budowlanych wykonanych w budynku zlokalizowanym na terenie działki o numerze ewidencyjnym gruntu [...] wydał postanowienie, którym nałożył na U.K. (inwestora) obowiązek dostarczenia oceny technicznej wskazanych w tym postanowieniu robót budowlanych. Mimo przedłużenia terminu strona nie wywiązała się z nałożonego obowiązku. W związku z tym organ powiatowy, powołując się na art. 81 c ust. 4 Prawa budowlanego oraz art. 262 § 2 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej k.p.a.) dnia [...] października 2020 r. wydał postanowienie zobowiązujące stronę do wpłacenia zaliczki w kwocie 4.500 zł na pokrycie kosztów wykonania oceny technicznej.
3. 1.2. Pismem z dnia [...] października 2020 r. zażalenie na to postanowienie wniosła U.K. domagając się odstąpienia od takiego żądania i z powodu jej bardzo trudnej sytuacji finansowej.
4. 1.3. Stwierdzając niedopuszczalność tego zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przytoczył treść przepisów art. 262 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego wskazując, że organ I instancji miał w sprawie podstawy do zlecenia wykonania ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej, a zatem i wydania postanowienia wezwaniu skarżącej do uiszczenia zaliczki, na podstawie 262 § 2 k.p.a. Dalej wskazał, że zaliczka, której dotyczy wezwanie, zdaniem organu odwoławczego, stanowi tylko składnik kosztów postępowania i jest pobierana w toku trwającego postępowania administracyjnego. Dlatego na postanowienie wydane na podstawie art. 262 § 2 k.p.a. w przedmiocie zaliczki na pokrycie kosztów postępowania nie służy zażalenie.
5. 2. W skardze wniesionej do tutejszego sądu w terminie U.K. wskazała, że zgadzam się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego. Podniosła, że została wprowadzona w błąd, gdyż pouczono ją o możliwości zaskarżenia tylko po to, by stwierdzić jego niedopuszczalność. Odniosła się również do meritum postępowania legalizacyjnego i wydanej w nim przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Wskazała, powołując się na wcześniejsze pisma i odwołanie, że kwota 4.500 zł jest dla niej ogromnym obciążeniem.
6. 3. Odpowiadając na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

4. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Sąd nie jest przy tym związany wnioskami i zarzutami skargi ale granicami sprawy, które wyznacza zaskarżony akt lub czynność (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 3 p.p.s.a.).

5. Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie może być wyłącznie postanowienie organu II instancji dotyczące kwestii incydentalnej związane z zaskarżeniem przez stronę zażaleniem postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r. w przedmiocie wezwania skarżącej do wpłacenia zaliczki w kwocie 4.500 zł na pokrycie kosztów wykonania oceny technicznej. Poza zakresem kontroli sądowej w niniejszej sprawie pozostaje prowadzone przez organy postępowanie główne dotyczące legalizacji i wydane w nim akty.

Zakres niniejszej kontroli jest więc ograniczony i sprowadza się tylko do zbadania czy organ odwoławczy prawidłowo uznał, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r. nie może podlegać odrębnemu zaskarżeniu. Jest to stanowisko w pełni zgodne z prawem. Przyjmuje się bowiem jednolicie, co potwierdza stanowisko sądów administracyjnych i doktryna, że żądanie uiszczenia zaliczki oparte na art. 262 § 2 k.p.a. wydawane w formie postanowienia, nie jest odrębnie zaskarżalne (por. z wielu orzeczeń wyrok NSA z 20 lipca 2010 r., I OSK 1282/09; wyrok WSA w Warszawie z 22 czerwca 2004 r., IV SA 82/03; wyrok WSA w Krakowie z 10 stycznia 2012 r., III SA/Kr 249/11, a także G. Łaszczyca, Postanowienie o zażądaniu od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania (art. 262 § 2 k.p.a.) [w:] G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, LEX 2012).

Trafnie organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że prawo do zaskarżenia ma swoją podstawę ustawową dlatego nieprawidłowe pouczenie strony nie może tworzyć nieprzewidzianych ustawą praw dla strony. O dopuszczalności i trybie wnoszenia środków zaskarżenia decydują bowiem nie organy administracji, lecz przepisy prawa ustawowego.

W tej kwestii skarżącej wskazać jednak należy, że nie jest tak, iż kwestia kosztów postępowania administracyjnego, w tym pobieranych zaliczek jest w ogóle niezaskarżalna i nie podlega kontroli instancyjnej. Jest to tylko realizowane w inny sposób i innym trybie, niż domaga się skarżąca. Strona może bowiem podnieść zarzuty dotyczące kosztów postępowania administracyjnego (zaliczek), oprócz oczywiście zarzutów merytorycznych, w odwołaniu od wydanej przez organ I instancji decyzji (art. 142 k.p.a.), albo w zażaleniu na postanowienie w sprawie kosztów postępowania wydanym na podstawie art. 264 § 1 i 2 k.p.a. To postanowienie jest jednak orzeczeniem o kosztach postępowania administracyjnego, które wydaje się wraz z wydaniem decyzji. Jest ono zatem rozstrzygnięciem końcowym dotyczącym kosztów obejmującym dotychczasowe koszty i odnoszącym się również do tych postanowień w sprawie zaliczek wydawanych na podstawie art. 262 § 2 k.p.a., które, jak wskazano wyżej, nie podlegają odrębnemu zaskarżeniu.

Dlatego organ odwoławczy prawidłowo powołując się na art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. musiał stwierdzić niedopuszczalność zażalenia od postanowienia, które nie jest odrębnie zaskarżalne i nie mógł odnieść się do jakichkolwiek zarzutów strony w tym zakresie. Z tych też względów skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, gdyż sąd nie stwierdził w kontrolowanej sprawie jakiekolwiek uchybienia przepisom prawa (art. 151 p.p.s.a.).