Uzasadnienie
Rada Miejska w [...], powołując się m.in. na art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 1338; dalej jako ustawa) podjęła w dniu [...] grudnia 2025 r. uchwałę w sprawie Programu współpracy w 2026 r. Gminy [...] z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami (Dz.Urz.Woj. z 2025 r., poz. 3003).
Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wniósł Prokurator Rejonowy w [...], zaskarżając ją w części dotyczącej § 9 pkt 3, zarzucając istotne naruszenie prawa polegające na wskazaniu w § 9 pkt 3 uchwały, że komisja konkursowa obraduje na posiedzeniu zamkniętym, która to regulacja stoi w sprzeczności z wyrażoną w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie zasadą jawności współpracy organów władzy publicznej i podmiotów prowadzących działalność pożytku publicznego, a więc także i do funkcjonowania komisji konkursowych, co stanowi naruszenie art. 5 ust. 3 ustawy. Podnosząc powyższy zarzut Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 9 pkt 3.
W uzasadnieniu Prokurator wywiódł m.in., iż Rada w sposób istotny naruszyła prawo, określając w § 9 pkt 3 uchwały, iż komisja konkursowa obraduje na posiedzeniu zamkniętym, co stoi w sprzeczności z wyrażoną w art. 5 ust. 3 ustawy zasadą jawności i współpracy organów władzy publicznej i podmiotów prowadzących działalność pożytku publicznego. Zasada jawności odnosi się do wszelkich kwestii związanych z relacjami pomiędzy organami administracji a podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego, także do funkcjonowania komisji konkursowych.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż regulacja zawarta w § 9 pkt 3 uchwały nie stoi w sprzeczności z wyrażoną w art. 5 ust. 3 ustawy zasadą jawności współpracy organów władzy publicznej i podmiotów prowadzących działalność pożytku publicznego. Jawność tę i jej zakres co do postępowania konkursowego ustawodawca uregulował w przepisie art. 15 ust. 2i ustawy, w myśl którego każdy, w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia wyników konkursu, może żądać uzasadnienia wyboru lub odrzucenia oferty. Uzasadnienie wyboru i umowa zawarta z wybraną organizacją pozarządową mają charakter informacji publicznej, są zatem dostępne dla wszystkich. Waloru takiego nie mają jednak oferty złożone w konkursie ofert przeprowadzanym w trybie art. 13 i następnych ustawy. To właśnie na posiedzeniu komisji konkursowej opiniowane są oferty. Stanowią one autorskie projekty dotyczące realizacji konkretnego zadania i obejmują dane o charakterze indywidualnym, dotyczące posiadanego przez daną organizację doświadczenia w realizacji tożsamych zadań oraz jej zasobów rzeczowych i kadrowych zapewniających ich wykonanie, zakres rzeczowy zadania, termin i miejsce realizacji oraz kalkulację przewidywanych kosztów.
Oferty zawierają informacje odnoszące się wyłącznie do podmiotu przystępującego do konkursu oraz proponowanych przez niego warunków realizacji zadania publicznego. Zachowują zatem walor dokumentów prywatnych. W przypadku zaś, jeśli obrady komisji konkursowej, na której opiniowane są złożone oferty, miałyby charakter publiczny, doszłoby w istocie do sytuacji, w której każdy miałby nieorganiczny dostęp do ich treści. Jako że zadaniem komisji konkursowej jest pełna i wszechstronna analiza i ocena złożonych przez oferentów propozycji, a same oferty nie są informacją publiczną, lecz dokumentami prywatnymi podlegającymi procesowi oceny, komisja konkursowa opiniująca oferty w otwartych konkursach ofert na realizację zadań publicznych, winna działać na posiedzeniach zamkniętych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1153 ze zm., dalej u.s.g.) wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4 stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa, tzn. m.in. naruszeniem przez organ podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęciem takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwym zastosowaniem normy prawnej będącej podstawą prawną aktu, naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały.
Stosownie do treści art. 8 § 1 p.p.s.a. prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich nie działają w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym – ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela. W postępowaniu sądowoadministracyjnym prokurator realizuje zadania w zakresie ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a. i korzystając z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie.
Przedmiot kontroli sądowej stanowiła opisana na wstępie uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2025 r. nr XXIV/145/25 w sprawie Programu współpracy w 2026 r. Gminy [...] z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Regulacja zawarta w § 9 tej uchwały normuje tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert na realizację zadań publicznych. Jak wynika z objętego skargą § 9 pkt 3 uchwały, komisja konkursowa obraduje na posiedzeniu zamkniętym.
Podstawę prawną uchwały stanowił m.in. przepisy art. 5a ust. 1 tej ustawy, w myśl którego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust.
- 3. Roczny program współpracy jest uchwalany do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu. Z kolei art. 5a ust. 4 ustawy wskazuje elementy, które zawiera wymieniony program.
W ocenie Sądu Prokurator trafnie zwrócił uwagę, iż jak wynika z art. 5 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy, współpraca organów administracji publicznej prowadzących działalność w sferze zadań publicznych, o której mowa w art. 4, we współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, prowadzącymi działalność pożytku publicznego, odbywa się na zasadach: pomocniczości, suwerenności stron, partnerstwa, efektywności, uczciwej konkurencji i jawności.
Zatem stosunki między organami administracji publicznej a organizacjami pozarządowymi winny być oparte na wzajemnym, skutecznym uzupełnianiu się tych podmiotów w sferze realizacji zadań publicznych. Nadto zasady, o których mowa w art. 5 ust. 3 ustawy, odnoszą się do wszystkich kwestii związanych z relacjami pomiędzy organami administracji publicznej i podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego i obejmują również etap związany z oceną złożonych ofert na realizację zadań publicznych przez komisję konkursową. Zatem zasada jawności nakazuje umożliwienie zainteresowanemu podmiotowi udziału w posiedzeniu komisji konkursowej, podczas którego oceniane są złożone oferty (por. m.in. wyroki WSA we Wrocławiu z 13 maja 2015 r., III SA/Wr 118/15, WSA w Łodzi z 10 listopada 2020 r., III SA/Łd 360/20, WSA w Olsztynie z 7 października 2025 r., II SA/Ol 549/25, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odnosząc się do argumentacji organu odwołującej się do charakteru ofert składanych w konkursach, jako autorskich projektów obejmujących dane o charakterze indywidualnym, nie stanowiących informacji publicznej, wskazać należy, że czym innym jest realizacja w ramach współpracy w sferze zadań publicznych między organami administracji a organizacjami pozarządowymi ustawowej zasady jawności, a czym innym charakter prawny dokumentacji ofertowej składanej w konkursach na realizację zadań publicznych. Fakt, że postępowania konkursowe i wybór ofert będą prowadzone w oparciu o zasadę jawności, nie przesądza automatycznie o tym, jak kwestie ewentualnego udostępniania związanej z tym dokumentacji będą rozstrzygane na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części objętej skargą, tzn. w zakresie § 9 pkt 3.