Uzasadnienie
Komendant Miejski Policji, działając na podstawie art. 6d ust. 1, art. 6e ust. 1 i 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.), rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...] października 2019 r. odwołał z dniem [...] października 2019 r. ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji nadkom. K.W. i z dniem [...] października 2019 r. przeniósł do dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji. Decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu rozkazu personalnego organ I instancji wyjaśnił, że nadkom. K.W. z dniem [...] marca 2019 r. została powołana na stanowisko komendanta Komisariatu Policji, na którym sprawowała nadzór nad realizacją czynności mieszczących się w szczegółowych zakresach zadań komórek służb prewencyjnych, inicjując i koordynując działania w tym obszarze. W dniu [...] września 2019 r. wszczęto postępowanie dyscyplinarne, w toku którego zarzucono nadkom. K.W. popełnienie przewinienia dyscyplinarnego, tj. naruszenie dyscypliny służbowej polegające na sprawowaniu niewłaściwego nadzoru nad prowadzonymi czynnościami wyjaśniającymi w sprawie o wykroczenie, tj. o czyn z art. 132 ust. 1 i 3 pkt 2 ustawy o Policji.
Organ wyjaśnił, że przepisy ustawy o Policji rozstrzyganie w zakresie odwołania ze stanowiska komendanta komisariatu Policji pozostawiają uznaniu właściwego organu administracji publicznej, który w każdym czasie może odwołać osobę ze stanowiska kierowniczego jednostki, o ile ustały przesłanki uzasadniające powołanie. Nadkom. K.W. spełniała wszelkie niezbędne przesłanki przemawiające za powołaniem jej na stanowisko komendanta komisariatu Policji, pozwalające jej na sprawne i efektywne kierowanie podległą jednostką organizacyjną Policji. Wszczęcie przeciwko policjantce postępowania dyscyplinarnego z zarzutem niedopełnienia obowiązku sprawowania właściwego nadzoru nad prowadzonymi czynnościami wyjaśniającymi w sprawie o wykroczenie spowodowało, że kompetencje policjantki zostały znacznie obniżone.
Co więcej, pozostawienie policjantki na stanowisku komendanta komisariatu Policji nie będzie dawało rękojmi właściwego funkcjonowania Komisariatu Policji oraz sprawowania nad tą jednostką skutecznego nadzoru.
Od powyższego rozkazu nadkom. K.W. wniosła odwołanie.
Komendant Wojewódzki Policji rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz Komendanta Miejskiego Policji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że powołanie na stanowisko następuje w celu realizacji określonych zadań i wiąże się ze sprawowaniem odpowiedzialnych funkcji kierowniczych, a gwarancją realizacji tych funkcji jest pełna przydatność określonej osoby na konkretnym stanowisku służbowym. Warunkiem powołania, obok fachowości i doświadczenia, jest także zaufanie, jakim osobę powołaną na dane stanowisko darzy organ powołujący, natomiast utrata zaufania koniecznego do wykonywania funkcji jest podstawą odwołania z jej pełnienia. Komendant Miejski Policji jako przełożony wszystkich funkcjonariuszy Komendy Miejskiej Policji ma prawo do kształtowania polityki kadrowej oraz do decydowania o obsadzie stanowisk służbowych w podległej jednostce. W granicach swoich uprawnień może więc powoływać i odwoływać funkcjonariusza ze stanowiska komendanta komisariatu Policji, a następnie przenieść go do swojej dyspozycji, gdyż jak wynika z dyspozycyjności i zdyscyplinowania jakie obowiązują w ramach wewnętrznej sfery działań służby w Policji, nie ma tu znaczenia zgoda funkcjonariusza.
W określonych sytuacjach przełożony właściwy do spraw osobowych, w ramach ponoszonej odpowiedzialności za realizację ustawowych zadań Policji, ma nie tylko prawo, ale i obowiązek podjąć takie działania, które pozwolą na bieżące, niezakłócone i sprawne wykonywanie zadań na stanowiskach kierowniczych. W przedmiotowej sprawie organ I instancji słusznie stwierdził, iż pozostawienie policjantki na stanowisku komendanta komisariatu Policji nie będzie dawało rękojmi właściwego funkcjonowania Komisariatu Policji oraz sprawowania nad tą jednostką skutecznego nadzoru.
Odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż decyzja o odwołaniu ze stanowiska została podjęta bezpodstawnie, pochopnie i bez ustalenia stanu faktycznego, organ odwoławczy podkreślił, że Komendant Miejski Policji nie był związany rozstrzygnięciem prowadzonego postępowania dyscyplinarnego, bowiem już samo podejrzenie popełnienia czynu zabronionego przez osobę piastującą stanowisko, na które została powołana stanowi istotną przesłankę utraty zaufania. Prawidłowo również, przed podjęciem decyzji o odwołaniu strony, na podstawie art. 6e ustawy o Policji, organ I instancji zwrócił się o wydanie opinii do Prezydenta Miasta oraz Wójtów Gminy [...] w przedmiocie odwołania nadkom. K.W. z dotychczasowego stanowiska.
Organ odwoławczy podkreślił, że Komendant Miejski Policji, jako przełożony wszystkich policjantów na terenie swojego działania, w tym Komendanta Komisariatu Policji, ma prawo do kształtowania polityki kadrowej oraz do decydowania o obsadzie stanowisk służbowych w podległej jednostce. W granicach swoich uprawnień mógł więc odwołać ze stanowiska, a następnie przenieść z urzędu nadkom. K.W. do swojej dyspozycji, nawet wbrew jej woli. Wynika to z dyspozycyjności i zdyscyplinowania, jakie obowiązują w ramach wewnętrznej sfery działań służby w Policji, gdzie przełożony posiada prawo jednostronnego ustalania treści stosunku służbowego, z uwzględnieniem interesu służby, w tym mobilności i skuteczności działań Policji oraz interesu policjanta.
Tym samym, zagadnienie odwołania policjanta ze stanowiska i przeniesienie do dyspozycji należy do uznania przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Zdaniem organu odwoławczego Komendant Miejski Policji, wydając zaskarżoną decyzję zważył zarówno na interes społeczny, tożsamy w tym przypadku z interesem służby, jak i słuszny interes strony. Interes społeczny wymaga wprowadzenia zmian umożliwiających jak najbardziej racjonalne funkcjonowanie Policji, jako formacji powołanej do strzeżenia bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jednocześnie Komendant Miejski Policji zadziałał w sposób możliwie najmniej dolegliwy dla policjantki, odwołując ją z zajmowanego stanowiska i przenosząc do swojej dyspozycji z prawem do uposażenia otrzymanego na dotychczas zajmowanym stanowisku służbowym przez okres 6 miesięcy. Instytucja przeniesienia policjanta w stan dyspozycji właściwego przełożonego służy wygospodarowaniu przez organ czasu niezbędnego na podjęcie decyzji o dalszych losach funkcjonariusza. Stan pozostawienia w dyspozycji, ani nie rozwiązuje stosunku służbowego, ani też nie wyłącza władztwa służbowego.
Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi K.W. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonemu rozkazowi skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło i miało wpływ na wynik sprawy, tj:
- - art. 6d ust. 1 i 6e ust. 1 i ust. 3 ustawy o Policji przez błędne przyjęcie, że ustały przesłanki uzasadniające powołanie skarżącej na stanowisko Komendanta Komisariatu i wydanie rozstrzygnięcia bez uwzględnienia podniesionych przez skarżącą w odwołaniu okoliczności wskazujących na brak podstaw do odwołania skarżącej ze stanowiska i przeniesienia jej do dyspozycji KMP;
- - art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, oraz na dokonaniu jednostronnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego, a co za tym idzie naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, przez przyjęcie, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, iż ustały przesłanki uzasadniające powołanie skarżącej na stanowisko Komendanta Komisariatu a nadto przekroczenie granic uznania administracyjnego wynikającego z braku uzasadnienia rozkazu personalnego, co z kolei czyni go dowolnym i arbitralnym;
- - art. 11 k.p.a. przez niewyjaśnienie skarżącej w myśl tej zasady zasadności przesłanek, którymi organ II instancji kierował się przy załatwianiu sprawy;
- - art. 107 § 3 k.p.a., przez brak wyjaśnienia w sposób prawidłowy, wyczerpujący i przekonujący przyczyn, z powodu których organ nie uwzględnił okoliczności wskazanych przez skarżącą, a mających znaczenie w sprawie, poprzez brak w decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;
- - art. 108 k.p.a. przez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności i jednocześnie przyjęcie, iż w odniesieniu do skarżącej zachodzi niezwykle istotny interes społeczny oraz szczególny status i zadania Policji w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie postępowanie dyscyplinarne zostało wszczęte przeciwko skarżącej bezpodstawnie, stanowi tzw. pokazówkę pozbawioną podstaw merytorycznych, bowiem postępowanie, na które tak usilnie powołuje się organ II instancji, a dotyczące wykroczenia, które zostało skierowane do Sądu Rejonowego zakończyło się uwzględnieniem wniosku o ukaranie przez wydanie wyroku nakazowego, bez dokonywania korekty w zakresie kwalifikacji czynu.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz poprzedzającego go rozkazu organu I instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Odpowiadając na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego rozkazu personalnego o odwołaniu skarżącej z zajmowanego stanowiska Komendanta Komisariatu Policji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 6d ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji komendanta komisariatu Policji powołuje i odwołuje komendant powiatowy (miejski) Policji po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) lub wójtów. Według natomiast art. 6e ust. 1 ustawy o Policji odwołać ze stanowiska komendanta komisariatu Policji można w każdym czasie. Z brzmienia tego przepisu wynika, że ustawodawca nie wprowadził żadnych warunków, od spełnienia których uzależnione byłoby odwołanie z tego stanowiska. Określenie "w każdym czasie", bez jakiegokolwiek dopełnienia materialnoprawnymi przesłankami ingerowania w stosunek służbowy, sprawia, że regulacja ta zapewnia pełną uznaniowość, a nawet całkowitą swobodę w podejmowaniu decyzji przez uprawniony organ.
Sąd w składzie rozpoznającym skargę podziela poglądy wyrażane w orzecznictwie, że treść art. 6e ust. 1 ustawy o Policji nie pozostawia wątpliwości, że odwołanie policjanta ze stanowiska zajmowanego na podstawie powołania jest prerogatywą organu powołującego na to stanowisko i cechuje się uznaniowością. Z przepisu tego nie wynika bowiem, aby istniały szczególne przesłanki czy powody do odwołania, gdyż nie zawarto w nim konkretnych kryteriów uzasadniających odwołanie komendanta komisariatu Policji ze stanowiska przez komendanta powiatowego Policji (por. np. wyroki NSA: z 8 kwietnia 2008 r., I OSK 648/07, z 18 lutego 2010 r., I OSK 1133/09, z 10 maja 2011 r., I OSK 1446/10, z 2 marca 2016 r. I OSK 2109/15).
W związku z powyższym sądowa kontrola rozkazu o odwołaniu ze stanowiska funkcyjnego jest ograniczona, co jest wynikiem braku przesłanek, jakimi winien kierować się organ przy odwoływaniu funkcjonariusza ze stanowiska służbowego. Sąd bada bowiem zgodność z prawem rozkazu, ale nie wnika w celowość wydanego rozkazu i zawartego w nim rozstrzygnięcia.
Wskazać ponadto należy, że stosunek służbowy z powołania policjanta ma charakter organizacyjny i nie korzysta ze szczególnej ochrony prawnej, charakterystycznej dla mianowania. Brak tej ochrony wynika z istoty samego powołania. Powołanie następuje w celu realizacji określonych zadań i wiąże się zwykle ze sprawowaniem odpowiedzialnych funkcji kierowniczych, a gwarancją realizacji tych funkcji jest pełna przydatność określonej osoby na konkretnym stanowisku służbowym. Stosunek ten jest oparty na zaufaniu. Organ odwołując policjanta ze stanowiska funkcyjnego nie jest jednak zobowiązany do użycia w rozkazie personalnym sformułowania "utrata zaufania". Ustawa o Policji nie wprowadza wymogu formalnego użycia takiego wyrażenia. Wystarczy, jeśli w rozkazie personalnym zostaną określone okoliczności, z których wynika, że nastąpiła utrata zaufania do funkcjonariusza (por. wyrok NSA z 2 marca 2016 r. I OSK 2109/15).
W rozpoznawanej sprawie takie okoliczności w postaci wszczęcia przeciwko skarżącej postępowania dyscyplinarnego zostały wskazane. Wynik tego postępowania nie mógł mieć znaczenia dla oceny zgodności z prawem skarżonego rozkazu, który wydany został w wyniku utraty zaufania spowodowanego samym jego wszczęciem. Ustalony w tym zakresie stan faktyczny nie wymagał zatem przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego (dowodowego).
W ocenie Sądu, organy wypełniły zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a także wynikający z art. 80 k.p.a. nakaz oceny całokształtu materiału dowodowego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy czym, oceniając nietrafność zarzutu skargi naruszenia powyższych przepisów, należy mieć na względzie poczynione wyżej uwagi dotyczące charakteru prawnego odwołania ze stanowiska w trybie art. 6d ust. 1 ustawy o Policji.
Ponadto stwierdzić trzeba, że uzasadnienie zaskarżonego rozkazu odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Organ w sposób wystarczający wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł, a także wyjaśnił podstawę prawną rozkazu oraz przytoczył przepisy prawa, mające zastosowanie w okolicznościach sprawy oraz przyczyny, z powodu których nie uwzględnił stanowiska skarżącej, nie naruszając tym samym, wbrew zarzutom skargi, zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek załatwienia sprawy (art.11 k.p.a.).
Konkludując należy stwierdzić, że Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozkazu oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanych rozstrzygnięć.
Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., jako bezzasadną.