Uzasadnienie
Rada Gminy [...] (dalej: organ), powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2025 r., poz. 1153, dalej: u.s.g.) oraz art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2025 r., poz. 1338; dalej: ustawa), podjęła w dniu [...] października 2025 r. uchwałę w sprawie uchwalenia Rocznego Programu współpracy Gminy [...] z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na rok 2026 (Dz.Urz.Woj. [...]. z 2025 r., poz. 2636).
Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniósł Prokurator Rejonowy w [...] (dalej: skarżący). Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił:
- 1) istotne naruszenie prawa polegające na wskazaniu w § 6 ust. 1 uchwały, że Gmina współpracuje z organizacjami w sferze zadań publicznych, wymienionych w art. 4 ust. 1 ustawy, a więc wskazaniu w sposób niedostatecznie określony, jaki jest zakres przedmiotowy współpracy pomiędzy Gminą a podmiotami pozarządowymi i podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy, co nie pozwala na jednoznaczne wskazanie zakresu tej współpracy, podczas gdy Gmina nie może realizować wszystkich zadań wskazanych w art. 4 ust. 1 ustawy, lecz tylko te, które należą do jej zadań własnych, co powinno zostać zastrzeżone w treści uchwały, co stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji RP, a w szczególności wyprowadzaną z tego przepisu zasadą przyzwoitej legislacji, gdyż brak odpowiedniej określoności przepisów przyznających uprawnienia lub nakładających obowiązek godzi w zasadę demokratycznego państwa prawnego;
- 2) istotne naruszenie prawa polegające na określeniu w § 7 ust. 3 uchwały, że współpraca Gminy z organizacjami "odbywa się z zachowaniem zasad pomocniczości, suwerenności stron, partnerstwa, efektywności, uczciwej konkurencji i jawności", a więc ograniczeniu się tylko do powtórzenia regulacji ustawowej zawartej w art. 5 ust. 3 ustawy, podczas gdy zasady współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy powinny być skonkretyzowane, a ich katalog organ stanowiący gminy powinien sformułować w ten sposób, aby podmioty zamierzające podjąć współpracę z jednostką samorządu terytorialnego (uczestnicy programy) nie miały wątpliwości co do wskazanych zasad współpracy, a więc nieokreślenie zasad współpracy wbrew wynikającemu z treści ustawy obowiązkowi, co stanowi naruszenie art. 5a ust. 4 pkt 2 ustawy.
Stawiając powyższe zarzuty, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 1143, dalej: p.p.s.a.), skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując że w § 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały nie odesłano ogólnikowo do art. 4 ust. 1 ustawy, lecz zastrzeżono, że "współpraca z organizacjami dotyczy realizacji zadań publicznych określonych w art. 4 ust. 1 ustawy, w zakresie odpowiadającym zadaniom Gminy". W ten sposób określono zakres przedmiotowy uchwały, ograniczając jej zakres do wsparcia lub powierzenia zadań będących zadaniami własnymi gminy. Zatem organ – czego nie dostrzega skarżący – nie odesłał do całego art. 4 ust. 1 ustawy, lecz tylko do tych zadań, które należą do zadań własnych gminy. Odnosząc się natomiast do zarzuty sformułowanego w punkcie 2 skargi organ podkreślił, że żaden przepis prawa nie wymaga konkretyzacji zasad współpracy, a na pewno podstawy tej nie stanowi art. 5a ust. 4 pkt 2 ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.
Stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest m.in., prokurator, którego legitymacja nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi, a jej jedyną podstawą jest ochrona obiektywnego porządku prawnego (por. A. Kabat /w/ B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, P.p.s.a. Komentarz, LEX/el. 2021, t. 10 do art. 50; wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2019 r., III OSK 2445/19; wyrok NSA z dnia 27 września 2016 r., II OSK 3179/14, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).
W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W myśl natomiast art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W związku z tym tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, ST 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie w tak zakreślonych granicach była opisana na wstępie uchwała. Podstawę prawną powyższego aktu stanowił przepis art. 5a ustawy, w myśl którego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust.
- 3. Roczny program współpracy jest uchwalany do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu (ust. 1).
Roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności: 1) cel główny i cele szczegółowe programu;
- 2) zasady współpracy;
- 3) zakres przedmiotowy;
- 4) formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2;
- 5) priorytetowe zadania publiczne;
- 6) okres realizacji programu;
- 7) sposób realizacji programu;
- 8) wysokość środków planowanych na realizację programu;
- 9) sposób oceny realizacji programu;
- 10) informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji;
- 11) tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert (ust. 4).
W odniesieniu do uchwały podejmowanej na podstawie art. 5a ust. 1 ustawy w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że ma ona charakter aktu prawa miejscowego, o charakterze programowym, wyznaczającym pewne kierunki i cele działania (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2023 r., III OSK 1795/22, wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2025 r., III OSK 2682/23, CBOSA). Również w doktrynie wskazuje się, że uchwała w sprawie przyjęcia rocznego programu współpracy precyzuje istotne elementy przyszłej współpracy, takie jak: jej zakres przedmiotowy, formy współpracy, priorytetowe zadania publiczne (...). Roczny program współpracy zawiera w swojej treści normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a ponadto wydawany jest przez ustawowo wskazany organ administracji. Istnieją zatem podstawy do tego, aby zgodnie z prezentowanym w judykaturze stanowiskiem kwalifikować tę uchwałę do kategorii aktów prawa miejscowego" (por. E. Koniuszewska, Jawność współpracy jednostek samorządu terytorialnego z organizacjami pozarządowymi, w: B. Dolnicki (red.), Jawność w samorządzie terytorialnym, Warszawa 2015, s. 358).
W tym kontekście warto też zauważyć, że w doktrynie prawa administracyjnego wyróżnia się kategorię "swoistych źródeł prawa administracyjnego", obejmującą m.in. akty planowania. Dotyczą one działań administracji publicznej przewidywanych w przyszłości - determinują te działania, określają zakres i okoliczności, w jakich będą miały być podjęte. Akty te posługują się specyficznymi normami, które - choć ongiś były co do tego wątpliwości - można uznać za normy prawne (por. T. Woś /w/ T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 45). W świetle powyższych uwag, istnieją podstawy do przyjęcia, że aktem prawa miejscowego jest również uchwała podejmowana na podstawie art. 5a ust. 1 ustawy.
Sąd podziela stanowisko skarżącego, iż zaskarżona uchwała nie wypełnia w całości delegacji ustawowej wynikającej z art. 5a ust. 4 ustawy odniesieniu do § 6 ust. 1 uchwały, który to przepis dotyczy zakresu przedmiotowego współpracy Gminy z organizacjami. Wskazany przepis uchwały zawiera jedynie zapis w myśl którego przedmiotem współpracy jest realizacja zadań publicznych określonych w art. 4 ust. 1 ustawy w zakresie odpowiadającym zadaniom Gminy. Zakres przedmiotowy to określenie, które z zadań publicznych wymienionych w art. 4 ustawy będą realizowane w danej gminie w ramach współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy. Ustawodawca w art. 5a ust. 4 pkt 3 wymaga zatem skonkretyzowania w uchwale, które z zadań wymienionych w art. 4 ustawy, w realiach danej gminy, będą przedmiotem współpracy.
Należy mieć na uwadze, że przepisy uchwały stanowią bezpośrednią podstawę współpracy Gminy z organizacjami, stąd też - mając na uwadze proces stosowania uchwały - istotne znaczenie ma skonkretyzowanie wprost w uchwale zagadnienia dotyczącego przedmiotu tejże współpracy.
Wbrew także obowiązkowi wynikającemu z art. 5a ust. 4 pkt 2 ustawy organ nie określił zasad współpracy. W § 7 ust. 3 uchwały organ postanowił, że współpraca z organizacjami obywa się z zachowaniem zasad pomocniczości, suwerenności stron, partnerstwa, efektywności, uczciwej konkurencji i jawności. W powyższym przepisie uchwały organ ograniczył się tylko do powtórzenia regulacji ustawowej zawartej w art. 5 ust. 3 ustawy, zgodnie z którą współpraca, o której mowa w ust. 1, odbywa się na zasadach: pomocniczości, suwerenności stron, partnerstwa, efektywności, uczciwej konkurencji i jawności. Tymczasem, zasady współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy powinny być skonkretyzowane, a ich katalog organ stanowiący gminy powinien sformułować w taki sposób, aby podmioty zamierzające podjąć współpracę z jednostką samorządu terytorialnego (uczestnicy programu), nie miały wątpliwości co do wskazanych zasad.
Takiego rozwinięcia przedmiotowych zasad brak w treści uchwały. Nieskonkretyzowanie ww. zasad i powielenie w tym zakresie przepisów ustawy przesądza o braku wyczerpania delegacji ustawowej, a w konsekwencji implikuje konieczność stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości.
Powyższe naruszenia uznać należy jako istotne naruszenie prawa, a mianowicie naruszenie art. 5a ust. 4 pkt 2, 3 i 10 ustawy, a także art. 7 i 94 Konstytucji (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2021 r., III SA/Gl 505/21, wyrok WSA w Gorzowie z dnia 1 lipca 2026 r., II SA/Go 298/26, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 8 lipca 2026 r., II SA/Bd 132/26, CBOSA). Za istotne naruszenie prawa traktuje się bowiem nieuregulowanie w akcie prawa miejscowego zagadnienia wskazanego w delegacji ustawowej. O ocenie istotności lub nieistotności naruszenia prawa nie decyduje to, czy nakładany obowiązek jest łatwy do wykonania lub mało istotny (błahy), ale to, czy dany zakres regulacji ma jakiekolwiek upoważnienie ustawowe i w jakim zakresie lub w jaki sposób organ samorządu w ramach realizacji tego upoważnienia naruszył prawo (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2014 r., III OSK 1677/23, CBOSA). Nie jest rolą organu uchwalającego zakwestionowany akt, jak również sądu administracyjnego, dokonywanie oceny celowości zawarcia regulacji powyższej regulacji w akcie prawa miejscowego i z tej perspektywy wartościowania czy mamy do czynienia z istotnym, czy nieistotnym naruszeniem prawa.
Niewypełnienie przez organ w całości delegacji ustawowej, a mianowicie obligatoryjnych elementów uchwały, wskazanych w art. 5a ust. 4 pkt 2, 3 10 ustawy skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Akt niekompletny nie może bowiem dalej funkcjonować w obrocie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r., II OSK 834/17, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2023 r., IV SA/Po 151/23, D. Dąbek, Prawo miejscowe, wyd. 2, Wolters Kluwer Warszawa 2015 r., s. 125-126.)
Mając na uwadze powyższe Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.