Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.z 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 431/17

Uzasadnienie

1. 1. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2015 r., złożonym w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: BP ARMiR), B sp. z o.o. (dalej też jako: spółka lub skarżąca) zwróciła się o przyznanie płatności na rok 2015, w tym m.in. płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (dalej jako: płatność ONW), deklarując do tej płatności łącznie obszar 27,19 ha.
2. 2. W dniu 12 marca 2016 r. Kierownik BP ARiMR wezwał spółkę do złożenia szczegółowych wyjaśnień i dokumentów mogących mieć znaczenie dla zakończenia prowadzonego postępowania a dotyczących m.in. wykazania posiadania deklarowanych gruntów jak i prowadzenia na nich działalności rolniczej, wskazując rodzaj wymaganych dokumentów. W odpowiedzi na wezwanie strona złożyła: zeznanie podatkowe CIT-8 za 2015 r., bilans za rok 2015 wraz z informacją dodatkową do sprawozdania finansowego za rok 2015, protokół nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. z inspekcji gospodarstwa rolnego na zgodność z zasadami produkcji rolniczej metodami ekologicznymi, rejestr ekologicznej produkcji roślinnej, ewidencja sprzedaży (2 str.), deklarację podatku rolnego, upomnienie nr [...], zestawienia rejestrów sprzedaży i zakupów (11 str.), raport kasowy z dnia [...] lipca 2015, faktury, KP nr [...] z dnia [...] grudnia 2015, wyciągi z rachunku bankowego, umowę dzierżawy z dnia [...] czerwca 2013 r. Pełnomocnikiem w sprawach wnioskowanych płatności spółka ustanowiła P.M..
3. 3. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Kierownik BP ARiMR odmówił spółce B przyznania płatności ONW na rok 2015.

W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organ stwierdził brak przesłanek do uznania B sp. z o.o. za podmiot samodzielnie prowadzący działalność rolniczą, posiadający autonomię w zakresie zarządzania, jak również stwierdził brak dokumentów potwierdzających samodzielność ekonomiczną gospodarstwa. Organ uznał, iż spółka jak też P.M., D.M., M.M. oraz inne osoby fizyczne i prawne stanowią jednego rolnika w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE L 2013.347.608), zwanego dalej rozporządzeniem nr 1307/2013. Oceniając przedmiotową sprawę organ stwierdził, iż wszystkie jednostki produkcyjne tj. spółki powiązane osobowo i kapitałowo, zarządzane przez te same osoby tworzą w rzeczywistości jedno gospodarstwo, prowadzone przez osoby powiązane rodzinnie lub personalnie z osobą P.M..

Kierownik BP ARiMR uznał, iż takie elementy jak: struktura i powiązania organizacyjne poszczególnych podmiotów, struktura osobowa (te same osoby występujące w imieniu rozmaitych podmiotów w odrębnych postępowaniach) świadczą o tym, że poszczególne podmioty występujące w 2015 r. o płatności zostały utworzone jedynie w celu uzyskania środków z Unii Europejskiej w ramach programów: rolnośrodowiskowego i ONW, z pominięciem ograniczenia co do deklaracji powierzchni i degresywnych stawek płatności. Ponadto na podstawie analizy zgromadzonego w sprawie materiału, organ I instancji stwierdził, iż B sp. z o.o. nie była - w rozumieniu § 2 ust. 3 rozporządzenia ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 -2020 (Dz.U. z 2015 r., poz. 364) - posiadaczem zgłoszonych do płatności ONW na rok 2015 gruntów rolnych, ponieważ grunty te były użytkowane przez grono osób powiązanych personalnie z P.M..

Zdaniem organu, w omawianej sprawie okoliczności świadczące o posiadaniu w rozumieniu Kodeksu cywilnego, nie zostały wykazane, albowiem element władczy nie pozostawał w zarządzie spółki. Kierownik BP ARiMR, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, uznał, iż zaszły podstawy do stwierdzenia zamierzonej koordynacji pomiędzy powiązanymi podmiotami, na co wskazuje występowanie w kilku podmiotach D.M. i M.M. oraz jako pełnomocnika P.M., wspólny adres dla siedziby kilku spółek. W ocenie organu zorganizowanie wielu spółek prawa kapitałowych przez tych samych udziałowców jest zdarzeniem nie naruszającym przepisów krajowych czy unijnych, jednakże ustalony i wykazany związek pomiędzy poszczególnymi spółkami wynikający z ich struktury własnościowej i osobowej stanowi sztuczne działanie w celu obejścia przepisów prawa ustanowionych w art. 60 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 1306/2013 dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz.

UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549, z późn. zm.) - zwanego rozporządzeniem nr 1306/2013 - zgodnie z którym bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Zdaniem organu I instancji, przyznanie spółce płatności w ONW na rok 2015 stałoby w sprzeczności z regulacją wyrażoną w art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE L z dnia 23grudnia 1995 r.) - zwanego rozporządzeniem nr 2988/95 - zgodniej z którym działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

4. W odwołaniu, złożonym łącznie od trzech decyzji odmawiających przyznania płatności na rok 2015, spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: błędne zastosowanie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, naruszenie art. 2 rozporządzenia nr 1166/2008 z 19 listopada 2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji gdy materia tegoż rozporządzenia dotyczy sfery statystyki, naruszenie art. 11 ust. 4 rozporządzenia nr 1307/2013 poprzez jego niezastosowanie oraz pominięcie dyspozycji ustępu 5 tegoż przepisu w przypadku zagregowania rolników w grupę osób fizycznych i prawnych. Odwołująca zarzuciła także organowi naruszenie przepisów prawa procesowego tj.: art. 6 i 8 Kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z prawem, w związku z naruszeniem art. 29 ustawy o ARiMR poprzez wprowadzenie w błąd organu podatkowego, co doprowadziło do złamania tajemnicy skarbowej przez Naczelnika właściwego Urzędu Skarbowego tj. o czyn stypizowany w art. 270 ustawy Ordynacja podatkowa, w momencie gdy postępowanie nie dotyczy ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, w związku z tym ARiMR nie jest organem podatkowym i nie może korzystać z prerogatyw ustawowych organów podatkowych, nadto zarzuciła naruszenie przepisu z art. 19 Kpa poprzez nieprzestrzeganie właściwości, poprzez ustalenie rozstrzygnięcia z BP oraz przekazanie informacji objętych bezwzględną tajemnicą skarbową. Ponadto strona zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych, naruszenia wszelkich reguł przyzwoitego postępowania dowodowego, w szczególności supozycyjnych twierdzeniach nie wynikających z materiału dowodowego, sprowadzenia zasady swobodnej oceny dowodów do instrumentalnego wykazywania zawczasu przyjętej tezy, w tym wskazywaniu nieprawdy gdyż organ opiera swoje stanowisko na podstawie niby wynikających z systemu informatycznego informacjach jakoby wskazane w decyzji osoby fizyczne występowały o płatności, podczas gdy żadna - poza M.D. - nie złożyła wniosku o płatności na rok 2015.

5. Po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego w wynikającego z wniosków zgłoszonych przez spółkę pismem z dnia [...] listopada 2014 r., Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: Dyrektor OR ARMiR) decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 1512), art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w Ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz.U. z 2016 r. poz. 1387), § 2 ust. 1, ust. 2 i 3, § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 364, dalej jako: rozporządzenie ONW) art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L 1995.312.1), art. 60 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1306/2013 dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549, ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Na wstępie uzasadnienia decyzji organ odwoławczy przedstawił unijne i krajowe przepisy prawa znajdujące zastosowanie w sprawie, a dotyczące zasad przyznawania płatności ONW w odniesieniu do wniosków składanych w roku 2015.

Wskazał, że stosownie do § 2 ust. 2 rozporządzenia ONW płatność ta jest przyznawana do użytków rolnych na których jest położona działka rolna w rozumieniu art. 67 ust. 4 lit. a Rozporządzenia nr 1306/2013, o powierzchni co najmniej 0,1 ha, prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013, położonych na obszarach ONW. Zgodnie natomiast z § 2 ust. 3 rozporządzenia ONW, płatność ta przysługuje do powierzchni użytków rolnych będących w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynoszącej nie więcej niż 75 ha, a w przypadku rolnika realizującego w 2014 r. 5-letnie zobowiązanie, o którym mowa w § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 40, poz. 329) (w brzmieniu z dnia 15 marca 2010 r., Dz. U. nr 39, poz. 219), do powierzchni użytków rolnych objętej tym zobowiązaniem, wynoszącej nie więcej niż 300 ha.

W myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia ONW wysokość tej płatności w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek płatności na 1 ha użytków rolnych i powierzchni użytków rolnych, do których przysługuje płatność ONW, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności. Zgodnie z § 3 ust. 4 rozporządzenia ONW, płatność jest przyznawana w wysokości:

1. 1) 100% stawki podstawowej - za powierzchnię do 25 ha;
2. 2) 50% stawki podstawowej - za powierzchnię powyżej 25 ha do 50 ha;
3. 3) 25% stawki podstawowej - za powierzchnię powyżej 50 ha do 75 ha.

Dalej organ wskazał na obowiązki organu i strony postępowania wynikające z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy PROW, oraz definicje rolnika z art. 2 ust. 1a rozporządzenia nr 1306/2013 odsyłającą do art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013 oraz znajdującą się tych przepisach definicję gospodarstwa rolnego (art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1307/2013 oraz z art. 2 lit. a rozporządzenia Parlamentu nr 1166/2008. Wskazał na art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, zgodnie z którym działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Zgodnie z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 39 ust. 1 Traktatu celami wspólnej polityki rolnej są: a)zwiększenie wydajności rolnictwa przez wspieranie postępu technicznego, racjonalny rozwój produkcji rolnej, jak również optymalne wykorzystanie czynników produkcji, zwłaszcza siły roboczej; b)zapewnienie w ten sposób odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, zwłaszcza przez podniesienie indywidualnego dochodu osób pracujących w rolnictwie; c) stabilizacja rynków; d)zagwarantowanie bezpieczeństwa dostaw; e)zapewnienie rozsądnych cen w dostawach dla konsumentów. W uzupełnieniu wskazywanych wyżej celów, zgodnie z art. 4 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. U. UE L 2013.347.487 ze zm.) - nazywanego dalej rozporządzeniem nr 1305/3013 - w ogólnych ramach WPR, wsparcie rozwoju obszarów wiejskich, w tym działań w sektorze spożywczym i sektorze produktów niespożywczych oraz leśnictwie, przyczynia się do następujących celów: a) wspierania konkurencyjności rolnictwa; b) zapewnienia zrównoważonego zarządzania zasobami naturalnymi oraz działania w dziedzinie klimatu; c) osiągnięcia zrównoważonego rozwoju terytorialnego wiejskich gospodarek i społeczności, w tym tworzenie i utrzymywanie miejsc pracy.

Dyrektor OR ARiMR stwierdził, że ocena całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie B sp. z o.o. o przyznanie płatności ONW na rok 2015. wskazuje, że spółka nie jest samodzielnym podmiotem, a utworzona została wyłącznie w celu uzyskania płatności do gruntów rolnych w kwotach większych niż faktycznie przysługujące. Podkreślił, że zasadniczym celem płatności do gruntów rolnych finansowanych przez Unię Europejską m.in. płatności ONW, jest wspieranie rolników tj. osób, które faktycznie uprawiają grunty rolne. Płatności ONW są przyznawane do powierzchni działki rolnej będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności. Rolnik oznacza osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, której gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, określonym w art. 52 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE, oraz która prowadzi działalność rolniczą.

Płatność ONW są formą wsparcia finansowego w ramach wspólnej polityki rolnej, będącej jednym z celów wspólnej polityki rolnej Unii Europejskiej, określonych w art. 33 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską gdzie wskazano, iż celami wspólnej polityki rolnej są: a)zwiększenie wydajności rolnictwa przez wspieranie postępu technicznego, racjonalny rozwój produkcji rolnej, jak również optymalne wykorzystanie czynników produkcji, zwłaszcza siły roboczej; b) zapewnienie w ten sposób odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, zwłaszcza przez podniesienie indywidualnego dochodu osób pracujących w rolnictwie; c)stabilizacja rynków; d)zagwarantowanie bezpieczeństwa dostaw; e)zapewnienie rozsądnych cen w dostawach dla konsumentów.

Organ odwoławczy wskazał, iż krajowy legislator, określając szczegółowe warunki przyznawania płatnośc, wskazuje na posiadanie jako ustawowo określoną przesłankę warunkującą skuteczne rozpoznanie wniosku i odnosi to pojęcie do posiadania w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r., poz. 380). Na tle wskazanych przepisów, w oparciu o całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organ odwoławczy uznał, iż to nie B sp. z o.o. była faktycznym posiadaczem zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2015 gruntów rolnych. Grunty rolne zgłoszone do płatności na rok 2015 przez spółkę wchodziły bowiem w skład jednego gospodarstwa rolnego prowadzonego przez rodzinę: P.M., D.M., M.M. oraz powiązane z nimi osoby tj. M.P., T.F. oraz M.D.. Działki zgłoszone do płatności przez B sp. z o.o. były zarządzane przez te osoby, które - poprzez utworzenie kilku spółek - sztucznie podzieliły grunty wchodzące w skład jednego gospodarstwa rolnego, w którym rolę zarządczą w sposób ciągły wypełnia P.M..

Przedmiotowy podział miał na celu obejście przepisów prawa i uzyskanie przez wnioskującą spółkę oraz osoby nienależnych uprawnień do płatności ONW oraz innych rodzajów pomocy finansowej realizowanych przez ARiMR. Organ podkreślił przy tym, iż B sp. z o.o. została już uznana za podmiot sztucznie wykreowany wyłącznie dla uzyskania korzyści sprzecznych z celami wspólnej polityki rolnej w wyrokach tutejszego Sądu w sprawach: II SA/Go 874/15 (prawomocny) oraz II SA/Go 873/15 i II SA/Go 872/15 (nieprawomocne).

Następnie Dyrektor OR ARiMR, na potwierdzenie tezy dotyczącej sztucznego podziału gospodarstwa przez P.M. oraz powiązane z nim osoby, jak również faktu, iż B sp. z o.o. (oraz inne spółki) nie jest wyodrębnionym, samodzielnym producentem rolnym, przedstawił mechanizm mający na celu zmaksymalizowanie wysokości otrzymanych płatności oraz uzyskanie płatności do działek, do których na mocy przepisów szczególnych płatność nie zostałaby przyznana z powodu przekroczenia maksymalnej powierzchni do jakiej na mocy przepisów prawa przysługują płatności. Organ podał, iż z systemu, o którym mowa w ustawie EP (zwanego w dalej systemem ZSZiK) wynika, iż P.M. w roku 2005 zgłosił do płatności łącznie 1159,55 ha gruntów rolnych, które zgłosił jako osoba fizyczna, jak również jako wspólnik 5 spółek kapitałowych. W kolejnych latach funkcjonowania w Polsce dopłat do gruntów rolnych finansowanych ze środków unijnych wzrastał zarówno areał deklarowany do płatności, jak i ilość spółek powiązanych z osobą P.M.: w roku 2008 P.M. oraz 39 powiązanych z nim spółek zgłosili do płatności 2865,72 ha, w roku 2009 spółek zgłaszających grunty rolne do płatności powiązanych kapitałowo z osobą P.M. było już 60 (łączny zgłaszany areał wynosi 3988,25 ha).

Na przestrzeni kolejnych trzech lat liczba spółek systematycznie wzrasta, a w roku 2012 osiągnęła ilość 90 podmiotów, w roku 2013 ilość podmiotów, które osobowo oraz kapitałowo powiązane są z P.M. wynosiła 103, które to zgłosiły do płatności łączny areał wynoszący 3630,93 ha gruntów rolnych. W roku 2015 ilość zarówno spółek powiązanym rodzinnie bądź zawodowo z P.M., jak i wielkość zgłaszanego przez spółki do płatności areału uległy znaczącym ograniczeniom albowiem podmiotów zgłaszających grunty do płatności było 5 (pięć). Przedmiotowe podmioty zgłosiły łącznie do płatności na rok 2015 areał 891,98 ha.

Następnie organ w tabeli przedstawił zależność i powiązania personalne występujące pomiędzy grupą osób związanych (w różnej formie) z osobą P.M. (również spółki, której dotyczy niniejsze postępowanie tj. B sp. z o. o.) oraz obszary deklarowane do płatności przez poszczególne podmioty.

Na podstawie analizy tych danych organ odwoławczy stwierdził, iż osoby fizyczne powiązane z P.M. tj. M.M., D.M., T.F. oraz M.P. - w roku 2015 (którego dotyczy postępowanie wszczęte na wniosek B sp. z o. o.) występują jako: wspólnik, udziałowiec, prezes zarządu lub pełnomocnik w 5 spółkach kapitałowych. Organ podkreślił, iż istnieje zasadnicza różnica pomiędzy ilością spółek powiązanych z osobą P.M. zgłaszających grunty do płatności w roku 2013 (103 spółki prawa handlowego), a rokiem 2015 (5 spółek) oraz zgłaszanym przez te spółki areałem, co organ uznał za okoliczność nieprzypadkową. Organ podał, iż trzy z wnioskujących w roku 2015 spółek tj. D sp. z o. o., Di sp. z o. o. oraz P sp. z o. o. już na początku 2014 r. zaczęły przejmować inne spółki powiązane z P.M., co zdaniem organu stanowi wynik zintensyfikowanych działań organów ARiMR, które konsekwentnie odmawiały przyznania płatności za lata 2011, 2012, 2013 i 2014 zmultiplikowanym spółkom powiązanym z osobą P.M..

Organ podał, iż suma zgłoszonych obszarów przez spółki powiązane z P.M. oraz związanymi z nim osobami w roku 2015 zgłoszonych do płatności ONW wynosi 740,53 ha. Organ wskazał, że z ZSZiK wynika, iż żadna ze spółek nie realizowała w 2014 r. zobowiązania 5-letniego o którym mowa w § 2 pkt 1 rozporządzenia ONW.

Dyrektor OR ARiMR wskazał również, iż przedmiotowa sprawa dotyczy płatności ONW, jednakże w kontekście sztucznych warunków stworzonych w celu uzyskania płatności na rok 2015 multiplikowanie przez grupę osób powiązanych z P.M. spółek pozwoliłoby na uzyskanie płatności również w ramach innych działań wspierających rolników, a realizowanych przez ARiMR tj. płatności ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz płatności rolnośrodowiskowych. Mając na względzie przedstawiony wyżej stan rzeczy Dyrektor OR ARiMR wskazał, iż tworzenie przez P.M. i powiązane z nim osoby wielu spółek zgłaszających grunty jako odrębne podmioty ma charakter działania ukierunkowanego na obejście przepisów § 3 ust. 4 i/lub ust. 6 rozporządzenia ONW oraz art. 13, art. 14 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 15 ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz § 20 Rozporządzenia PRŚ. Przedstawił w tym zakresie stosowne wyliczenia, obrazujące jak sztucznie dokonany podział gruntów wpłynął na kwoty wnioskowanych płatności ONW oraz rolnośrodowiskowych i bezpośrednich.

W kontekście sztucznego stworzenia warunków do uzyskania wnioskowanych płatności Dyrektor OR ARiMR przeanalizował historię spółki B od momentu jej zawiązania [...] maja 2009r. przez D. i P.M., z których pierwszy został prezesem w/w spółki, a drugi jej prokurentem. Wskazał, że w dalszych latach istnienia spółki zmieniali się jej prezesi, a funkcję tą pełnili: P.M., M.P., D.M.. Na dzień [...] grudnia 2013 r. wspólnikami B sp. z o. o. byli: i M.P., D.M. oraz P.M. (vide: lista obecności Nadzwyczajnego Walnego Zgromadzenia Wspólników spółki, z której wynika również, iż przewodniczącą zgromadzenia była M.P.).

Następnie na dzień [...] stycznia 2014 r. jak wynika z pisma M.P. skierowanego do Sądu Rejonowego Wydział Gospodarczy KRS wspólnikami B sp. z o.o. byli: D.M. oraz M.P.. Z kolei na dzień [...] czerwca 2015 r. wspólnikami spółki byli: D.M., M.M., T.F., E sp. z o. o. (której prezesem zarządu jest M.M.) oraz M.P.. Co istotne, w roku 2015 B sp. z o.o. reprezentowała również M.P. (prezes zarządu Di sp. z o. o. oraz P sp. z o. o. oraz wspólnik w E sp. z o.o.), która została umocowana jako pełnomocnik i osoba udzielająca wyjaśnień w trakcie inspekcji działek zgłaszanych przez B do płatności na rok 2015 dokonywanej przez jednostkę certyfikującą (vide: str. 1/11 oraz 11/11 protokołu nr [...] z dnia [...] października 2015 r. Następnie organ przeanalizował historię działek ewidencyjnych zgłoszonych do płatności ONW na 2015 r. W jej podsumowaniu stwierdził, że wszystkie z tych działek z wyłączaniem jedynie działki nr [...], były swobodnie przekazywane pomiędzy spółkami, w których - w różniej formie - rolę zarządczą pełni bądź pełnił P.M. lub też osoby prawne bądź fizyczne powiązane z nim pod względem rodzinnym lub podległości służbowej.

Zdaniem organu odwoławczego, przeniesienia posiadania w/w działek mają charakter pozorny i stanowią jedynie formalny tytuł do pozornego wydzielenia gruntów o areale gwarantującym uzyskanie dopłat przez spółki, w których rolę zarządczą bądź właścicielską pełnią te same, systematycznie powtarzające się osoby, powiązane w różnym zakresie z P.M.. W kontekście powyższego organ zauważył, iż w dniu [...] kwietnia 2016 r. prezes zarządu B sp. z o.o. wniósł do sprawy dokumentację dotyczącą dzierżawy nieruchomości rolnej, z której wynika, iż w dniu [...] czerwca 2013 r. została zawarta umowa pomiędzy Agencją Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy, a spółką C sp. z o.o. reprezentowaną przez prezesa zarządu P.M. - na dzierżawę nieruchomości położonej na terenie gminy Ustka tj. działki ewidencyjne nr [...], które to działki jak wynika z dokumentów znanych z urzędu organowi zostały zgłoszone do płatności w roku 2014 przez B sp. z o.o.

W opinii Dyrektora OR ARiMR powyższy fakt potwierdza, iż osobą decyzyjną dotyczącą dzierżawy przedmiotowych gruntów był P.M.. W ocenie organu, B sp. z o.o. jest dzierżawcą przedmiotowych działek jednakże w roku 2015, jak i w latach wcześniejszych, nie była ich posiadaczem albowiem działkami dysponowała wskazana wyżej grupa osób z nadrzędną rolą P.M., który występując we własnym imieniu - ze względu na regulacje § 3 ust. 4 rozporządzenia ONW, jak również mających zastosowanie dla odrębnych programów pomocowych art. 13, art. 14 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 15 ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz § 20 rozporządzenia PRŚ - nie otrzymałby pomocy finansowej na rok 2015 w takiej łącznej wysokości w jakiej mógłby otrzymać oddzielne, gdyby nie sztucznie stworzone spółki.

Dalej organ odwoławczy dokonał tabelarycznego zestawienia siedzib spółek powiązanych z osobą P.M. i jego współpracowników oraz adresów do korespondencji, jakie osoby reprezentujące przedmiotowe spółki podały rejestrując podmioty w ARiMR jako producentów rolnych, co zdaniem organu potwierdza tezę, iż zostały one stworzone wyłącznie celem maksymalizacji zysków płynących z unijnych dotacji przysługujących producentom rolnym z tytułu prowadzenia działalności rolniczej na gruntach rolnych. Organ zauważył, iż adres do korespondencji w przypadku spółek powiązanych z P.M. oraz jego dziećmi i współpracownikami pozostaje zawsze bez zmian tj. ul. [...] lub ul. [...] (będący jednocześnie adresem zamieszkania P.M.). Zdaniem organu P.M. ma wpływ na działalność spółki, a organ zarządczy B sp. z o.o. działa w sposób dwutorowy: kreuje substrat osobowy spółki w taki sposób by wyeliminować jej związek z osobą P.M. - co ma na celu wykazanie przed organami ARiMR odrębności czy samodzielności w działaniach spółki, a jednocześnie - współpracując z innymi instytucjami (bank, organy administracji) - daje P.M. nieograniczony wgląd w najistotniejszy aspekt funkcjonowania spółki tj. w jej finanse.

Dodatkowo, zdaniem organu, potwierdza to fakt udzielenia w sprawie pełnomocnictwa do reprezentowania spółki przez jej prezesa D.M. – P.M.. Organ zwrócił także uwagę, iż z przedłożonych przez stronę dokumentów wynika, iż P.M. miał możliwość wglądu do protokołów kontroli przeprowadzonych przez Jednostkę Certyfikującą w gospodarstwie B sp. z o.o. (protokół nr [...] z dnia [...] października 2015 r.).W dalszej kolejności organ odwoławczy przedstawił wyniki szczegółowej analizy dokumentacji dotyczącej działalności spółki (w tym finansowej), które potwierdziły brak samodzielności i odrębności B sp. z o.o. od innych spółek personalnie powiązanych, wskazując iż stanowi ona sztuczny twór, nastawiony wyłącznie na deklarowanie do płatności gruntów rolnych, które faktycznie nie są w jej posiadaniu. Zdaniem organu przedmiotowymi gruntami, (bez względy na status ich formalnej własności), jak i gruntami zgłaszanymi przez wskazane w niniejszej decyzji inne spółki, rokrocznie dysponuje P.M., rozdysponowujący grunty w zależności od potrzeb celem pozyskiwania płatności w kwocie większej niż faktycznie przysługiwałaby dla jednego, spójnego gospodarstwa rolnego gdyby grunty zgłaszane przez wszystkie spółki nie zostały podzielone w sposób pozorny.

Następnie, odnosząc się do definicji gospodarstwa rolnego organ wskazał na treść art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1307/2013 oraz z art. 2a rozporządzenia parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008, organ stwierdził, iż spółka B nie spełnia wynikających z nich przesłanek, gdyż nie posiada odrębnego kierownictwa albowiem P.M. kreuje działalność spółki, ma wystarczającą wiedzę i wpływ na jej funkcjonowanie, a działania takie umożliwia mu formalny prezes zarządu B sp. z o. o. – D.M..

W świetle powyższych rozważań Dyrektor OR uznał ustalenia organu I instancji za prawidłowe, stwierdzając, iż do przedmiotowego postępowania zastosowanie znajduje art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, zgodnie z którym bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Mając na uwadze powyższą regulację organ zwrócił uwagę, iż konieczne jest wykazanie łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek).

Organ dodał, iż do dokonania oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia tych podmiotów, a więc nie tylko działań samego beneficjenta tj. utworzonej spółki, ale i podmiotów tworzących tę spółkę w ewentualnym celu uzyskania korzyści.

W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie uwzględniona została całość okoliczności sprawy dla oceny obiektywnego i subiektywnego aspektu uznania stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania płatności, a aplikowanie o pomoc finansową przez te same osoby w ramach kilku spółek kapitałowych należy postrzegać jako skierowane na ominięcie kwotowego limitu dofinansowania przysługującego jednemu beneficjentowi.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ uznał jej za bezzasadne. Odnośnie błędnego zastosowania przez organ art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 w zw. z art. 88 tiret trzecie rozporządzenia nr 1305/2013 oraz naruszenia art. 2 rozporządzenia nr 1166/2008 organ odwoławczy wskazał, iż na mocy art. 74 rozporządzenia nr 1306/2013 jego przepisy obowiązują i znajdują zastosowanie od dnia 1 stycznia 2015 r. W związku z faktem, iż niniejsza sprawa dotyczy operacji realizowanych w roku 2015, to tym samym zarzut zastosowania art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 uznano za bezzasadny.

Ponadto organ wyjaśnił, iż nawet gdyby zastosować w niniejszej sprawie regulację art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. WE L 25/8 z 28.01.2011), to jego idea odpowiada w swej istocie regulacji wyrażonej w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 albowiem odnosi się do eliminowania z przyznawania płatności wszelkich podmiotów, które stworzyły sztuczne warunki w celu obejścia przepisów prawa i otrzymania płatności ze środków finansowych UE. Organ zwrócił uwagę na wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 12 września 2013 r. sygn. akt C-434/12, w którym dokonano wykładni przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, która stanowi punkt odniesienia do innych przepisów stanowiących o tworzeniu przez podmioty wnioskujące o pomoc finansową sztucznych warunków - co można odnieść również do art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013.

W kontekście zastosowania definicji gospodarstwa rolnego określonej w art. rozporządzenia nr 1166/2008 Dyrektor OR odesłał do szczegółowych wyjaśnień zawartych w uzasadnieniu niniejszej decyzji.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 11 ust. 4 rozporządzenia nr 1307/2013 poprzez jego niezastosowanie wskazał, iż regulacja ta nie znajduje zastosowania do płatności ONW.

Za nieuzasadnione uznał także organ zarzut naruszenia art. 6 i art. 8 Kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z prawem, błędy w ustaleniach faktycznych, naruszenia wszelkich reguł przyzwoitego postępowania dowodowego, w szczególności supozycyjnych twierdzeniach nie wynikających z materiału dowodowego, sprowadzenia zasady swobodnej oceny dowodów do instrumentalnego wykazywania zawczasu przyjętej tezy. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa mającymi zastosowanie w sprawie, materiał dowodowy oceniony został w całości, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, do przedłożenia których zobligowana była strona postępowania.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 29 ustawy o ARiMR poprzez wprowadzenie w błąd organu podatkowego, co doprowadziło do złamania, tajemnicy skarbowej przez naczelnika właściwego US organ odwoławczy także uznał go za bezzasadny, wskazując, iż organ I instancji w toku prowadzonego postępowania nie występował do właściwego Urzędu Skarbowego na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej. W opinii Dyrektora OR całkowicie nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 19 Kpa dotyczący właściwości miejscowej.

Następnie organ szczegółowo odniósł się do zarzutów i okoliczności podniesionych przez stronę w pismach z dnia [...] listopada 2016 r. opisując je i uzasadniając powody uznania ich za bezzasadne, dodając przy tym, iż część z zarzutów została wcześniej podniesiona w odwołaniu. Ponadto organ przytoczył fragmenty zeznań świadków złożonych w toku postępowania i oświadczeń strony, stwierdzając w wyniku ich analizy, iż nie wnoszą one do sprawy okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, a - co więcej - ich treść w daleko idącym stopniu wzbudza jeszcze w organie odwoławczym szereg wątpliwości zarówno co do prawdziwości podnoszonych twierdzeń, jak i rzetelności wniesionej przez spółkę dokumentacji finansowej.

W końcowych rozważaniach organ odwoławczy wskazał na konieczność odróżnienia samodzielnego bytu B sp. z o.o. jako osoby prawnej, utworzonej na podstawie przepisów Kodeksu spółek handlowych, od samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego, czego spółka - w świetle przytoczonych okoliczności zdaniem organu - w roku 2015 nie czyniła.

1. 6. W skardze na decyzję organu odwoławczego spółka domagała się uchylenia decyzji obu instancji. Skarżonym decyzjom zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:
2. - art. 2 rozporządzenia nr 1166/2008 z 19 listopada 2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji gdy materia w/w rozporządzenia dotyczy sfery statystyki nie może mieć zastosowania w sprawie powyższej, w szczególności poprzez stosowanie definicji gospodarstwa, dla którego ustawodawca ustanowił definicję legalną we właściwym akcie prawa obowiązującego,
3. - błędne zastosowanie art. 60 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1306/2013 w związku z art. 88 tiret 3 rozporządzenie 1305/2013 stanowiącego, iż rozporządzenie (WE) nr 1698/2005 stosuje się nadal do operacji realizowanych zgodnie z programami zatwierdzonymi przez Komisję na mocy tego rozporządzenia przed dniem 1 stycznia 2014 r. - tj. niemożność stosowania w sprawach ONW i PRŚ gdzie ewentualnie winny być stosowane przepisy rozporządzenia nr 65/2011 i nr 1698/2005,
4. - art. 11 ust. 4 rozporządzenia nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. poprzez jego niezastosowanie oraz pominięcie dyspozycji ustępu 5 tegoż przepisu, w przypadku zagregowania rolników w grupę osób fizycznych lub prawnych,
5. - naruszenie przepisu z art. 19 Kpa poprzez nieprzestrzeganie właściwości, poprzez ustalanie rozstrzygnięcia z BP oraz przekazanie informacji objętych bezwzględną tajemnicą skarbową (art. 270 ustawy Ordynacja podatkowa). Ponadto skarżąca podniosła zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego, naruszenia wszelkich reguł przyzwoitego postępowania dowodowego, sprowadzenia zasady swobodnej oceny dowodów do instrumentalnego wykazywania jedynie zawczasu przyjętej przez organ tezy, w tym wskazywanie w decyzji nieprawdy gdyż organ np. opiera swoje rozstrzygnięcie na podstawie niby wynikających z systemu informatycznego domniemanych informacji, jakoby osoby fizyczne wskazane na 12 stronie decyzji PRŚ (i odpowiednio w pozostałych decyzjach), występowały o płatności podczas gdy żadna, poza M.D. - któremu pomoc przyznano, ze wskazanych osób nie złożyła wniosku na rok 2015 r. a fakt ten jest organowi znany z urzędu - co jest naruszeniem art. 7 Kpa (zasada prawdy obiektywnej).
6. 7. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 organ wskazał, iż przepis ten stanowi generalną klauzulę pozwalającą organom administracji publicznej przeciwdziałać obejściu prawa przez podmioty, celem uzyskania przez nich korzyści wbrew intencjom ustawodawcy unijnego. Podtrzymał stanowisko, że skarżąca spółka utworzona została w celu sztucznego pomniejszenia powierzchni gospodarstwa rolnego, co jest działaniem sprzecznym z celem wsparcia, które promuje przede wszystkim pomoc finansową dla mniejszych gospodarstw rolnych i w tym celu przepisy wprowadziły tzw. modulację, czyli pomniejszenie dopłat w przypadku przekroczenia przez gospodarstwo określonej powierzchni. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 rozporządzenia 1166/2008 organ powołał się na orzeczenie WSA w Warszawie sygn. akt. VIII SA/Wa 928/16, potwierdzające iż ten przepis ma zastosowanie w stosunku do płatności do gruntów rolnych. Dyrektor OR nie podzielił stanowiska skarżącej Spółki w zakresie naruszenia art. 19 Kpa tj. właściwości miejscowej. Odnosząc się natomiast do zarzutu pozyskania przez organ dokumentów zgromadzonych w innych postępowaniach wskazał na art. 75 Kpa.
7. 8. Na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2017 r. pełnomocnik strony skarżącej podkreślał, że w sprawie nastąpiło błędne zastosowanie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 ze względu na kontynuację zobowiązania wieloletniego przez skarżącą Znaleźć powinien zastosowanie przepis art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, który jest mniej restrykcyjny niż w stosunku do obecnie obowiązującego art.
8. 60. Jednocześnie stwierdził, że nie jest w stanie wskazać kiedy spółka rozpoczęła realizację 5- letniego zobowiązania ONW, co jednak nastąpiło przed 2014 r. i nie odniósł się do swych stwierdzeń w aspekcie prawomocności wyroku w sprawie odmowy ONW na 2013 – II SA/Go 874 /15.

Pełnomocnik organu podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

9. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. (art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 powoływanej jako Ppsa). Stosownie do art. 134 § 1 Ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Dyrektora OR ARiMR nie narusza prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu, którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 Ppsa tj. takim, który oznaczałby konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

10. Oś sporu w kontrolowanej sprawie stanowiła kwestia czy skarżąca spółka wspólnie ze wskazanymi przez organy ARiMR podmiotami w sposób sztuczny wykreowała warunki wymagane do uzyskania płatności ONW, jako korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego i w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

W odniesieniu do dochodzonych przez skarżącą na rok 2015 płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (płatności ONW) to na poziomie prawa unijnego kwestia ich przyznawania uregulowana została w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE Seria L z 2013 r. Nr 347, poz. 487 ze zm., powoływanym jako: rozporządzenie nr 1305/2013).

W krajowym porządku prawnym problematyka ta ujęta została w ustawie z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 r., poz. 349, dalej jako: ustawa PROW).

1. 11. Pomoc w ramach płatności ONW stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy PROW przysługuje osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, jeżeli są spełnione warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1 ustawy – w tym w rozporządzeniu nr 1305/2013 – w przepisach tej ustawy oraz w przepisach wydanych na podstawie jej art. 45 ust. 1 pkt 1. Płatność ONW przysługuje – co wynika z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 364, dalej jako: rozporządzenie ONW) – rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE Seria L z 2013 r. Nr 347, poz. 608 ze zm., powoływanego jako: rozporządzenie nr 1307/2013), którego gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli:
2. 1) spełnia warunki określone w art. 31 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013;
3. 2) łączna powierzchnia użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", położonych na obszarach górskich lub na innych obszarach charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha;
4. 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

W myśl § 2 ust. 2 rozporządzenia ONW, płatność ONW jest przyznawana do użytków rolnych:

1. 1) na których jest:
2. a) położona działka rolna w rozumieniu art. 67 ust. 4 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE Seria L z 2013 r. Nr 347, poz. 549 ze. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1306/2013", o powierzchni co najmniej 0,1 ha, zwana dalej "działką rolną";
3. b) prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013;
4. 2) położonych na obszarach ONW.

Płatność ONW przysługuje do powierzchni użytków rolnych, o których mowa w przywołanym ostatnio ust. 2, będących w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynoszącej nie więcej niż 75 ha, a w przypadku rolnika realizującego w 2014 r. 5-letnie zobowiązanie, o którym mowa w § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329) (w brzmieniu z dnia 15 marca 2010 r., Dz. U. Nr 39, poz. 219), zwane dalej "5-letnim zobowiązaniem", do powierzchni użytków rolnych objętej tym zobowiązaniem, wynoszącej nie więcej niż 300 ha (§ 2 ust. 3 rozporządzenia krajowego).

1. 12. Zgodnie z prawem krajowym (§ 3 ust. 1 rozporządzenia ONW) wysokość płatności ONW w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek płatności na 1 ha użytków rolnych i powierzchni użytków rolnych, do których przysługuje płatność ONW, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności. Płatność ONW jest przyznawana rolnikowi w wysokości: 1) 179 zł na 1 ha - na obszarze ONW typu nizinnego strefy nizinnej I, 2) 264 zł na 1 ha - na obszarze ONW typu nizinnego strefy nizinnej II, 3) 264 zł na 1 ha - na obszarze ONW typu ze specyficznymi utrudnieniami, 4) 450 zł na 1 ha - na obszarze ONW typu górskiego - stanowiących stawki podstawowe (§ 3 ust. 3 rozporządzenia ONW). Jednakże zgodnie z § 3 ust. 4 rozporządzenia ONW, płatność ta jest przyznawana w wysokości: 1) 100% stawki podstawowej - za powierzchnię do 25 ha;
2. 2) 50% stawki podstawowej - za powierzchnię powyżej 25 ha do 50 ha;
3. 3) 25% stawki podstawowej - za powierzchnię powyżej 50 ha do 75 ha. Co do rolników realizujących 5-letnie zobowiązanie odpowiednio znajdują zastosowanie ust. 5 i 6 cytowanego § 3 rozporządzenia ONW).
4. 13. Zastosowania przez organy ARiMR w objętej kontrolą sprawie klauzula dotycząca przypadków obchodzenia prawa uregulowana została w przepisach unijnych. Stosownie do art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

Problematyka obchodzenia prawa była przedmiotem analizy Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem TSUE podmioty nie mogą powoływać się na normy prawa unijnego w celach nieuczciwych lub stanowiących nadużycie (vide: wyrok z 12 maja 1998 r., w sprawie C-367/96 Kefalas i in., dostępny na stronie internetowej: https://curia.europa.eu). Przy interpretacji regulacji przewidującej klauzulę dotyczącą przypadków istotne znaczenie ma wyrok TSUE z 12 września 2013 r., w sprawie C-434/12 Słynczewa siła (CURIA) odnoszący się do uprzednio obowiązującego art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, regulacji zbliżonej do art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 Zgodnie z bowiem z przepisem art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

W wydanym w sprawie C-434/12 wyroku z dnia 12 września 2013 r. Trybunał Sprawiedliwości Unii europejskiej (TSUE) stwierdził (vide: pkt 29 wyroku), że art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. Wymaga to zatem zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty (element obiektywny). Element subiektywny dotyczy zaś woli uzyskania korzyści wynikających z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek. Podobne stanowisko wyrażone zostało też przez Trybunał w wyroku z 21 lipca 2005r., w sprawie C-515/03 Eichsfelder Schlachtbetrieb (vide: pkt 39 wyroku). Z orzeczenia TSUE wynika, że zaistnienie tego subiektywnego elementu może zostać również wzmocnione przez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia, w szczególności, gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami (pkt 41 wyroku).

Trybunał stwierdził, że to do sądu należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

14. W ocenie Sądu analiza materiału zgromadzonego w stanowiących podstawę orzekania aktach administracyjnych nie pozostawia wątpliwości co do zaistnienia w rozpoznawanej sprawie podstaw do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki do zastosowania wobec strony skarżącej przepisu art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Uzyskany materiał dowodowy wskazuje, że skarżąca ubiegając się o płatności ONW na 2015 r. formalnie spełniła wymogi do ich uzyskania, okoliczności te jednakże zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami wsparcia, wynikającymi z rozporządzenia nr 1305/2013.

15. W ocenie Sądu prawidłowe ustalenia faktyczne poczynione przez organy w niniejszej sprawie były wystarczające do przyjęcia, że wszystkie wskazane wyżej przesłanki z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 zaistniały w odniesieniu do płatności ONW. Sąd nie podzielił jednakże stanowiska organów, co do tego że spółka B nie była posiadaczem gruntów zgłoszonych do płatności oraz co do tego, że nie prowadziła na nich działalności rolniczej.

Odnosząc się do odmiennego w tej kwestii stanowiska organów, w pierwszej kolejności dostrzec należy, że pomiędzy dwiema okolicznościami, które ległymi u podstaw dokonanej przez organy odmowy przyznania płatności ONW zachodziła sprzeczność. Ocena bowiem, czy zachodzi, przewidziana w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, przesłanka odmowy płatności w postaci sztucznego stworzenia warunków odnosić się może wyłącznie do podmiotów, które są rolnikami i prowadzą działalność rolniczą czyli posiadają status rolnika w rozumieniu rozporządzenia ONW. Przepis art. 60 znajduje natomiast zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy to właśnie rolnicy, dla obejścia przepisów o płatnościach podjęli czynności służące wyłącznie uzyskaniu lub zwiększeniu korzyści wynikających z prawodawstwa sektorowego, większych aniżeli uzyskaliby bez podjęcia tych czynności. Innymi słowy czynności te, by ich wynik móc uznać za sztuczne warunki, muszą zmierzać do wykreowania takiego stanu faktycznego, który maksymalizuje ich korzyści z naruszeniem celów wsparcia (np. zasady konkurencyjności czy też wsparcia ludności zamieszkującej obszary wiejskie).

W przypadku zaś uznania, że podmioty ubiegające się o przyznanie płatności nie były uprawnione do ich uzyskania, ponieważ nie przysługiwał im status rolnika w rozumieniu art. 4 rozporządzenia 1307/2013 w zw. z 2 ust. 1 lit. a) rozporządzenia 1306/2013 wobec nieprowadzenia działalności rolniczej, podstawą odmowy przyznania płatności nie mógłby być art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Ten bowiem przepis ma zastosowanie jedynie w przypadku istnienia warunków koniecznych dla uzyskania wsparcia, co do których jednakże ustalono, iż zostały wykreowane w celu zmierzającym do uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia czyli w sposób sztuczny.

Zatem w sytuacji, gdyby skarżąca spółka rzeczywiście nie była posiadaczem gruntów zadeklarowanych we wniosku i nie prowadziła działalności rolniczej, to nie przysługiwałyby jej płatności, gdyż nie spełniałaby warunków określonych rozporządzeniu ONW z którego wynika, że płatności dokonuje się do gruntów będących w posiadaniu rolnika na których prowadzona jest działalność rolnicza. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że aby skutecznie zakwestionować posiadanie przez skarżącą spółkę gruntów zgłoszonych do płatności w 2015 r. oraz prowadzenie przez nią działalności rolniczej, organy musiałyby wykazać, że skarżąca spółka nie wykonywała w 2015 r. żadnych czynności mogących być uznane za przejawy posiadania gruntów, w tym w szczególności działań związanych z uprawą tych gruntów.

W związku z tym zauważyć należy, że w celu wykazania posiadania gruntów zgłoszonych do płatności, skarżąca spółka przedstawiła dokumenty potwierdzające tytuł prawny do działek oraz potwierdzenie wykonania czynności agrotechnicznych. Fakt wykonywania tych prac przez podmioty powiązane kapitałowo i osobowo ze spółką nie podważa jednak okoliczności, iż prace te były wykonywane. Podnoszona natomiast przez organy okoliczność, że wykonywanie usług rolniczych spółka zlecała innym podmiotom nie była w ocenie Sądu wystarczająca do uznania, że skarżąca nie była posiadaczem gruntów. Takie stwierdzenie byłoby uprawnione tylko w wypadku wykazania przez organy pozorności zawieranych przez spółkę umów związanych z prowadzeniem działalności rolniczej i innych. Jednak takie wykazanie pozorności konkretnych umów, w rozumieniu art. 83 Kodeksu cywilnego, nie nastąpiło. Organy ARiMR w decyzjach dowodziły, że spółka nie prowadziła na gruntach zgłoszonych do płatności działalności rolniczej, ponieważ działalność tę na tych gruntach prowadzić miał P.M. oraz związane z nim osoby.

Rzecz w tym jednak, że tezy tej organy nie wsparły dowodami ją potwierdzającymi. W takim stanie rzeczy, skoro przedstawione przez skarżącą w toku postępowania dowody w postaci dokumentów, nie zostały skutecznie podważone przez organy, nieuprawnione było ich stwierdzenie, iż skarżąca spółka nie była posiadaczem gruntów zadeklarowanych we wniosku gruntów i nie prowadziła działalności rolniczej. W związku z tym zbadania wymagało, czy zasadnie pozbawiono spółkę wsparcia na podstawie art. 60 rozporządzenia 1306/2013.

1. 16. Przez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności należy rozumieć sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych, czy też manipulowanie nimi tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale przepisowi dla autora tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu (vide: M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE (cz. I), Europejski Przegląd Sądowy, 2011 rok, nr 6(69), s. 25-26). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy sztuczne stworzenie warunków polegało na utworzeniu pięciu spółek powiązanych, na które przeniesiono posiadanie gruntów należących wcześniej do podmiotów powiązanych kapitałowo i osobowo z osobą P.M. w taki sposób, by uzyskać płatności większe, aniżeli te, które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie przeprowadzono. Nastąpiło w ten sposób wykreowanie stanu faktycznego pozwalającego na zawyżenie wysokości płatności ONW. Nastąpiło to przez dostosowanie areału posiadanych gruntów w taki sposób by zmaksymalizować wysokość płatności ONW, przez obejście mechanizmu stawek degresywnych wynikających z powołanego już § 3 ust. 4 rozporządzenia ONW. Zgodnie z tym przepisem płatność ta jest przyznawana w wysokości 1) 100% stawki podstawowej - za powierzchnię do 25 ha;
2. 2) 50% stawki podstawowej - za powierzchnię powyżej 25 ha do 50 ha;
3. 3) 25% stawki podstawowej - za powierzchnię powyżej 50 ha do 75 ha. Fakt utworzenia pięciu spółek powiązanych, na które przeniesiono posiadanie gruntów należących wcześniej do podmiotów powiązanych kapitałowo i osobowo z osobą P.M., spowodowałyby zwiększenie płatności ONW. Zaś w przypadku złożenia jednego wniosku o przyznanie płatności ONW obejmującego wszystkie grunty podzielone między 5 zależnych spółek, otrzymane płatności ONW zostałyby wypłacone w niższej wysokości, aniżeli w sytuacji gdy wnioski takie złożyło 5 spółek (w tym skarżąca spółka), które podzieliły się gruntami posiadanymi w latach wcześniejszych wpierw przez P.M., a następnie przez powiązane z jego osobą spółki. Dyrektor OR ARiMR w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób przejrzysty i wyczerpujący przedstawił potencjalne korzyści, które spółka odniosłaby w przypadku przyznania płatności zgodnie z rozpoznawanym przez organy ARiMR wnioskami. Organ zsumował bowiem powierzchnie i potencjalne płatności wynikające z wniosków wszystkich spółek i zestawił je z wartością płatności, które przysługiwałyby gdyby wszystkie grunty będące w posiadaniu spółek zostały zgłoszone do płatności przez jeden podmiot (str. 21 - 22 decyzji). Z obliczeń tych wynika, że wskutek takich działań skarżąca spółka wespół z innymi podmiotami uzyskałaby o ponad 25 000 zł wyższą. Obliczenia zawarte w decyzji uznać należy za prawidłowe i oparte o właściwe podstawy prawne. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że utworzenie kilku podmiotów i podzielenie pomiędzy nie posiadanych gruntów miało na celu czerpanie korzyści finansowych wynikających z obejścia powołanych wyżej przepisów wprowadzających w systemach wsparcia mechanizmy modulacji i degresywności płatności.
4. 17. Jak wskazano w powołanym wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 do dokonania oceny, czy sztuczne stworzenie warunków nastąpiło w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia konieczne jest zbadanie m.in. takich elementów jak więź prawna, ekonomiczna czy personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne oraz ocena okoliczności świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Dokonując ustaleń w zakresie sztucznego stworzenia warunków do uzyskania (zmaksymalizowania) płatności nie można zatem ograniczać się tylko do oceny działań samego beneficjenta, lecz również do działań osób czy podmiotów zaangażowanych w podobne projekty inwestycyjne (vide: wyrok NSA z dnia 14 listopada 2014 r. w sprawie II GSK 2576/14 baza orzeczeń nsa.gov.pl). Konieczna jest przy tym ocena działań podejmowanych zarówno na etapie tworzenia podmiotów powiązanych jak i na etapie występowania przez nie z wnioskami o płatności. Podmioty można uznać za powiązane jeżeli te same osoby prawne lub fizyczne równocześnie bezpośrednio lub pośrednio biorą udział w zarządzaniu nimi albo posiadają udział w kapitale tych podmiotów, jak również osoby (zarówno fizyczne jak prawne), które łączą więzi o charakterze rodzinnym lub wynikające ze stosunku pracy, a także powiązania majątkowe pomiędzy tymi podmiotami lub osobami pełniącymi w tych podmiotach funkcje zarządzające, kontrolne albo nadzorcze. Takie rozumienie kwestii uznania podmiotów za powiązane znajduje odzwierciedlenie w przepisach podatkowych (vide: np. art. 25 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych - Dz. U. z 2016 r. poz. 2032 ze zm.) oraz art. 9a i art. 11 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1888 ze zm.). Nie ma – w ocenie Sądu przeszkód – by w drodze szerokiej analogii kwestia ta na gruncie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 nie była rozumiana podobnie.
5. 18. W rozpoznawanej sprawie organy ustaliły, że skarżąca spółka oraz D Sp. z o.o., Di Sp. z o.o., P Sp. z o.o. i P Sp. z o.o. przejęły grunty wcześniej posiadane przez inne, liczne podmioty zależne, powiązane rodzinnie, osobowo oraz kapitałowo z P.M.. Dyrektor ARiMR przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawił kolejne przekształcenia własnościowe w spółkach oraz przekazywanie posiadania działek ewidencyjnych, które były zgłaszane do płatności. W gronie wspólników spółek - obok innych osób – znajdowały się m.in. M.M. i D.M. zaś pełnomocnikiem trzech ze spółek był ich ojciec P.M..

Dokonana przez organy analiza powiązań pomiędzy podmiotami, wskazująca na sposób ich powstania, sposób prowadzenia przez nie działalności, wspólne adresy korespondencyjne oraz łączące je więzi personalne i kapitałowe, pozwalała na uznanie, iż doszło do zamierzonej koordynacji działań tych podmiotów polegających na zgłaszaniu gruntów do płatności, w celu uzyskania korzyści wynikających z uregulowań systemu wsparcia. Korzyści te miały wynikać z uzyskania większych płatności w związku ze zgłoszeniem przez kilka podmiotów podzielonych pomiędzy nie gruntów, aniżeli byłoby to w przypadku zgłoszenia całości gruntów przez jeden podmiot.

19. Podkreślenia przy tym wymaga, że nie było przy tym w rozpoznawanej sprawie żadnych okoliczności wskazujących na inne jeszcze uzasadnienie utworzenia przez osoby powiązane rodzinnie czy zawodowo z P.M. kilku spółek, które podzieliły między siebie grunty wcześniej zgłaszane do płatności bądź to przez P.M., bądź przez powiązane z jego osobą podmioty. W szczególności nie wykazane zostały jakiekolwiek korzyści ekonomiczne, które miałyby wynikać z utworzenia i działania kilku podmiotów.

O sztucznym wykreowaniu samodzielności spółki świadczą też ustalenia organów w zakresie dublujących się siedzib skarżącej i pozostałych spółek oraz posługiwanie się przed różnymi organami tymi samymi adresami korespondencyjnymi. O sztucznym stworzeniu warunków świadczy też fakt, iż skarżąca i pozostałe wskazane w decyzji spółki dokonują wyłącznie między sobą licznych transakcji oraz wzajemnie udzielają sobie zleceń związanych z prowadzeniem działalności rolniczej. Organ zasadnie zatem wskazał, że skarżąca spółka podobnie jak cztery pozostałe została zawiązana przez P.M. i powiązane z nim osoby w celu podzielenia łącznie posiadanego areału gruntów rolnych na mniejsze gospodarstwa w celu uzyskania korzyści wyższych z płatności ONW niż przysługujące w przypadku zgłaszania gruntów przez jeden podmiot.

20. W ocenie Sądu, Dyrektor OR ARiMR prawidłowo też poddał analizie i ocenił działanie spółki także w kontekście daty jej powstania oraz osób jej wspólników. Przeanalizował też zmiany własnościowe oraz na podstawie danych wynikających z posiadanych wypisów z KRS i innych dokumentów oraz przedstawił ustalenia z lat wcześniejszych co do podmiotów zgłaszających grunty objęte wnioskiem o przyznanie płatności na 2015 r. Wszystkie w latach 2005 - 2006 były zgłaszane do płatności przez P.M., a w latach następnych przez podmioty powiązane z nim kapitałowo lub osobowo (w tym rodzinnie), albo też w których sprawował funkcje zarządcze, bądź też spółki reprezentowane przez osoby występujące w organach powiązanych z nim spółek. Trafna w tym zakresie jest również konkluzja organu, że zmiany w strukturze spółek oraz przekazywanie posiadania gruntów dokonywane były w reakcji na działania organów ARiMR, które w kolejnych latach dopatrywały się zamierzonej koordynacji działań w celu maksymalizacji korzyści z płatności do gruntów rolnych w ramach wniosków składanych przez P.M. i podmioty bądź to przez niego zarządzane bądź z jego osobą związane kapitałowo lub osobowo, czego konsekwencją była odmowa płatności.

21. W związku z powyższym stwierdzić należy, że materiał zgromadzony w sprawie, pozwalał na ustalenie, iż wyłącznym celem utworzenia skarżącej oraz kilku innych podmiotów wskazanych w decyzji, jak też dokonania podziału między te podmioty gruntów zgłaszanych do płatności ONW było uzyskanie korzyści polegających na zawyżeniu płatności. To z kolei pozwalało na stwierdzenie zaistnienia subiektywnego elementu w postaci woli tych podmiotów (w tym skarżącej spółki) uzyskania takich korzyści. Tym samym spełniony został warunek "subiektywny" uzasadniający kwalifikację działań spółki jako sztucznego stworzenia warunków. Istnienie zamiaru przyświecającego założeniu oraz poczynaniom spółki w zakresie przejmowania gruntów i zgłaszania ich do płatności polegającemu na zwiększaniu kwot płatności wynika bowiem niezbicie z wyczerpująco przeanalizowanych w decyzji okoliczności natury obiektywnej.

22. Oceny wymagało też ustalenie spełnienia kolejnej przesłanki zastosowania kwalifikacji działań spółki jako sztucznego tworzenia warunków o których mowa w art. 60 rozporządzenia 1306/2013, a mianowicie sprzeczności korzyści z celami systemu wsparcia.

Cele wsparcia rozwoju obszarów wiejskich wskazane zostały w powoływanym już rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005. Zgodnie z jego art. 4 ust. 1, wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: (a) wspieranie konkurencyjności rolnictwa; (b) zapewnienie zrównoważonego zarządzania zasobami naturalnymi oraz działania w dziedzinie klimatu; (c) osiągnięcie zrównoważonego rozwoju terytorialnego wiejskich gospodarek i społeczności, w tym tworzenie i utrzymywanie miejsc pracy.

Z pkt 25 preambuły do rozporządzenia nr 1305/2013 wynika, że płatności dla rolników na obszarach górskich lub na innych obszarach z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami powinny przyczyniać się, poprzez zachęcanie do dalszego użytkowania gruntów rolnych, do utrzymania terenów wiejskich oraz utrzymania i propagowania zrównoważonych systemów rolniczych. W celu zapewnienia skuteczności takiego wsparcia płatności powinny rekompensować rolnikom utracone dochody i dodatkowe koszty związane z niedogodnościami danego obszaru. W celu zapewnienia efektywnego wykorzystania zasobów EFRROW wsparcie powinno ograniczać się do rolników aktywnych zawodowo w rozumieniu art. 9 rozporządzenia nr 1307/2013. W art. 31 ust. 1 powołanego rozporządzenia stwierdza się zaś, że płatności dla rolników na obszarach górskich i innych obszarach z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami udzielane są rocznie na hektar użytków rolnych w celu zrekompensowania rolnikom wszystkich lub części dodatkowych kosztów i utraconych dochodów związanych z ograniczeniami dla produkcji rolnej na danym obszarze.

Dodatkowe koszty i utracone dochody oblicza się przez porównanie z obszarami, które nie charakteryzują się ograniczeniami naturalnymi ani innymi szczególnymi ograniczeniami, biorąc pod uwagę płatności zgodnie z tytułem III rozdział 4 rozporządzenia nr 1307/2013. Przy obliczaniu dodatkowych kosztów i utraconych dochodów państwa członkowskie mogą, w należycie uzasadnionych przypadkach, zróżnicować poziom płatności, uwzględniając: dotkliwość określonego stałego ograniczenia wpływającego na działalność rolniczą, system rolniczy. Płatności, zgodnie z art. 31 ust. 2 rozporządzenia udziela się rolnikom, którzy podejmują się prowadzić działalność rolniczą na obszarach wyznaczonych zgodnie z art. 32 tego rozporządzenia i którzy są rolnikami aktywnymi zawodowo w rozumieniu art. 9 rozporządzenia nr 1307/2013. Wysokość płatności, o czym mowa już w art. 31 ust. 3 rozporządzenia nr 1305/2013, ustala się w przedziale między kwotą minimalną a kwotą maksymalną określonymi w załączniku II.

W należycie uzasadnionych przypadkach płatności te mogą zostać zwiększone przy uwzględnieniu szczególnych okoliczności, które należy uzasadnić w programach rozwoju obszarów wiejskich. Zgodnie z art. 31 ust. 4 zd.1 rozporządzenia nr 1305/2013 Państwa członkowskie stosują przy tym zasadę degresywności płatności dla gospodarstw rolnych o powierzchni gruntów powyżej określonego progu, który ma zostać określony w programie, z wyjątkiem sytuacji, gdy wysokość wsparcia odpowiada jedynie minimalnej płatności na hektar na rok, jak określono w załączniku II. W załączniku II do rozporządzenia nr 1305/2013 przewidziano, że minimalna kwota na hektar rocznie średnio na obszarze beneficjenta otrzymującego wsparcie wynosi 25 euro, z kolej maksymalna kwota wynosi 250 euro.

Wskazany powyżej cel jakim jest wspieranie konkurencyjności należy rozumieć w dwóch aspektach. Pierwszy wymaga odniesienia do sytuacji pojedynczego przedsiębiorcy - rolnika, drugi zaś wymaga przyjęcia perspektywy całej branży. Celem wsparcia jest bowiem nie tylko zwiększanie konkurencyjności pojedynczego przedsiębiorstwa poprzez wzmacnianie jego pozycji ekonomicznej np. poprzez inwestycje w zaplecze produkcyjne konkretnego podmiotu, ale również zapewnienie balansu i równomiernego rozwoju całej grupy przedsiębiorców z danej grupy. Innymi słowy: konkurencyjność musi być oceniania indywidualnie, w odniesieniu do konkretnego przedsiębiorcy, a więc wymaga ustalenia czy wsparcie przyczyni się do podniesienia ekonomicznej konkurencyjności aplikującego o nią producenta rolnego.

Po drugie - w aspekcie ogólnym - konkurencyjność odnosić należy do tego czy wsparcie danego przedsiębiorcy (w sensie funkcjonalnym a nie tylko formalnoprawnym) ponad ustalony limit nie przyczyni się do obniżenia (zachwiania) konkurencyjności na danym rynku (vide: wyrok NSA z 15 lutego 2017 r. w sprawie II GSK 1518/15 baza orzeczeń nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, wypełnieniu celu wsparcia poprzez zapewnienie konkurencyjności w sensie indywidualnym służyło wprowadzenie dofinansowania dla podmiotów prowadzących działalność rolniczą. Konkurencyjność w sensie szerszym zapewnić miał natomiast mechanizm zmniejszający wsparcie dla producentów gospodarujących na większym areale poprzez prowadzenie ograniczeń kwot wsparcia oraz ograniczeń powierzchni upraw do których przysługują płatności. Jest w ocenie Sądu również oczywiste, iż wprowadzenie takich mechanizmów kształtowania płatności miało przeciwdziałać koncentracji środków finansowych w największych gospodarstwach i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, a w efekcie zmierzać do podniesienia indywidualnych dochodów osób pracujących w tych gospodarstwach.

23. Skarżąca spółka stworzona została, w ocenie Sądu, wyłącznie w celu uniknięcia skutków ograniczenia płatności dla dużych beneficjentów, i to nie tylko przysługujących w ramach płatności ONW lecz również płatności z innych tytułów. Jak bowiem trafnie wskazały organy, w sytuacji gdyby płatności przyznawano do całości areału należącego do pięciu spółek, kwota wsparcia byłaby niższa od łącznej kwoty jaką otrzymałyby powiązane kapitałowo i osobowo spółki gdyby ich wnioski zostały uwzględnione. Tym samym Sąd uznał, że działanie spółki polegające na stworzeniu sztucznego mechanizmu służącego obejściu przepisów ograniczających wsparcie dla większych producentów, w sposób oczywisty było sprzeczne z celem wsparcia jakim było zapewnienie konkurencyjności w sensie ogólnym.

Sąd nie dopatrzył się jednak w tym mechanizmie naruszenia pozostałych celów wsparcia jakimi było zapewnienie zrównoważonego zarządzania zasobami naturalnymi oraz działania w dziedzinie klimatu oraz osiągnięcie zrównoważonego rozwoju terytorialnego wiejskich gospodarek i społeczności, w tym tworzenia i utrzymywania miejsc pracy. Nie ma bowiem podstaw do twierdzenia, iż spółka nie uprawiała gruntów. Wykazała, iż sprzedawała płody rolne i uzyskała program rolnośrodowiskowy.

24. W konsekwencji Sąd uznał, iż zasadnie przyjęto, że spółka powstała i funkcjonowała w rezultacie sztucznego stworzenia warunków w rozumieniu art. 60 rozporządzenia 1306/2013, dla uzyskania wyższych płatności w sprzeczności z celem wsparcia jakim jest wspieranie konkurencyjności rolnictwa poprzez ograniczenie wsparcia dla większych beneficjentów.

25. Poczynione rozważania stanowią w zasadniczej części ustosunkowanie się do zarzutów skargi. W szczególności wobec uznania przez Sąd, iż organy nie wykazały, iż skarżąca spółka nie była posiadaczem gospodarstwa rolnego, bezprzedmiotowy stał się zarzut naruszenia art. 2 rozporządzenia nr 1122/2008.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa procesowego stwierdzić należy, że organy ARiMR – w zakresie w jakim dotyczyło to kwestii sztucznego stworzenia warunków do uzyskania płatności - z urzędu przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w celu zbadania zaistnienia przesłanek z art. 60 rozporządzenia 1306/2013. W sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły tak zgromadzony materiał dowodowy, w tym ten dostarczony przez skarżącą i na podstawie jego całokształtu oceniły wskazane powyżej okoliczności faktyczne, co przedstawiły w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Ocena Dyrektora OR ARiMR w omawianym obecnie zakresie jest racjonalna, logiczna i spójna, a co najważniejsze znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Z kolei akcentowana w skardze okoliczność wadliwego przyjęcia przez organ I instancji, że wskazane decyzjach osoby fizyczne poza M.D. występowały o płatności na rok 2015, pozostaje bez wpływu na wynik postępowania – to wadliwe ustalenie zweryfikował zresztą organ II instancji. Nie był zasadny zarzut naruszenia art. 19 Kpa. Zgodnie bowiem z § 5 ust. 2 rozporządzenia ONW wniosek o taką płatność składa się do kierownika biura powiatowego ARiMR właściwego miejscowo ze względu na siedzibę rolnika, co w niniejszej sprawie oznacza Biuro Powiatowe ARiMR. Z kolei rodzaj dowodów dopuszczalnych w sprawie reguluje art. 75 Kpa, który stanowi katalog otwarty.

Organy ARiMR nie dopuściły się także naruszenia art. 60 rozporządzenia 1306/2013, który – w ocenie skarżącej nie mógł mieć w spawie zastosowania, skoro skarżąca realizowała 5-letnie zobowiązanie ONW. W decyzji organów wskazano, iż z danych Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli nie wynikało by spółka takie zobowiązanie realizowała w 2014 r., co w toku postępowania nie było kwestionowane. W orzecznictwie wskazuje się zaś, że dane i informacje zawarte w ZSZiK mogą stanowić źródło ustaleń faktycznych (vide: wyrok NSA z dnia 1 lipca 2016 r. II GSK 470/15, baza orzeczeń nsa.gov.pl). W tej kwestii obecny na rozprawie profesjonalny pełnomocnik skarżącej nie potrafił sprecyzować od kiedy strona realizuje zobowiązanie 5 - letnie ONW o jakim mowa w § 2 ust. 3 rozporządzenia ONW z dnia 13 marca 2015 r., wskazując jedynie, iż nastąpiło to przed rokiem 2014 r. W związku z tym wskazać należy, że prawomocnym wyrokiem z dnia 21 stycznia 2016 r. w sprawie II SA/Go 874/15 tutejszy Sąd oddalił skargę spółki B na decyzję Dyrektora OR ARiMR z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] odmawiającą przyznania płatności ONW na rok 2013.

Nawet jednak gdyby przyjąć, że spółka realizuje takie zobowiązanie, to i tak należy stwierdzić, że organy zasadnie swoje ustalenia w zakresie przeszkody do przyznania wnioskowanej płatności prawidłowo oceniały w oparciu o przepis art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, nie zaś art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 który nota bene zawierał regulację analogiczną). Zgodnie bowiem z regulacją intertemporalną zawartą w art. 88 zdanie 2 rozporządzenia 1305/2013 do operacji realizowanych zgodnie z programami zatwierdzonymi przez Komisję przed 1 stycznia 2014 r. na mocy rozporządzenia nr 1698/2005 stosuje się przepisy tego właśnie rozporządzenia. Nie przewidziano jednocześnie, iż do płatności stosuje się nadal przepisy rozporządzenia nr 65/2011. Zgodnie zatem z zasadą bezpośredniego skutku nowego prawa, przy ocenie istnienia oraz prawnych następstw stworzenia "sztucznych warunków" w uzyskaniu korzyści sprzecznych z celami wsparcia należy stosować art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Stąd też organy trafnie przyjęły ten przepis jako prawny wzorzec oceny postępowania spółki w procesie uzyskiwania płatności ONW na 2015 rok.

Bezpodstawny okazał się też zarzut naruszenia art. 11 ust. 4 rozporządzenia nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej (...) poprzez jego niezastosowanie oraz pominięcie dyspozycji ustępu 5 tegoż przepisu, w przypadku zagregowania rolników w grupę osób fizycznych lub prawnych, a to z tej przyczyny iż – jak prawidłowo wskazał Dyrektor OR ARiMR - nie ma on zastosowania do płatności ONW.

Z powyższych przyczyn skarga na podstawie art. 151 Ppsa podlegała oddaleniu.