Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.z 10 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Go 44/17

Uzasadnienie

Decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2016r. Starosta (znak: [...]) udzielił zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi gminnej nr [...] oraz budowa drogi gminnej nr [...] na dz. o nr [...] obręb ewidencyjny [...]".

Odwołanie od ww. decyzji Starosty wniosły K.W., E.S., A.S., U.M., zarzucając zaskarżonej decyzji:

1. 1. wydanie przedmiotowej decyzji w oparciu o nieważny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...], uchwalony uchwała Rady Gminy nr XL/237/2010 w dniu 23 września 2010 r.,
2. 2. wydanie decyzji pomimo braku prawidłowo udzielonego pełnomocnictwa dla A.P. do reprezentowania inwestora Gminy na etapie uzyskiwania wszelkiego rodzaju zezwoleń i opinii będących częścią projektu budowlanego (np. zezwoleń wodno prawnych), a także braku umocowania A.P. do reprezentowania Gminy w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej,
3. 3. wydanie decyzji przez osobę do tego nieuprawnioną tj. naczelnika wydziału mgr A.P., działającą z upoważnienia Starosty, przy jednoczesnym braku upoważnienia w aktach sprawy,
4. 4. brak zawiadomienia właścicieli nieruchomości, których dotyczy inwestycja gminny o sporządzeniu protokołu przyjęcia granic do podziału nieruchomości i brak konsultacji z właścicielami ich planowanego "wywłaszczenia",
5. 5. nieprawidłowe przyjęcie aktualnej szerokości ul. [...], które wynoszą na dzień wniesienia odwołania min. 5,5 m, a co za tym idzie bezzasadne przyjęcie, iż do budowy tych dróg konieczne będzie częściowe przyjęcie nieruchomości odwołujących się,
6. 6. brak wzięcia pod uwagę i przeprowadzenia stosownych badań w zakresie wpływu budowanej drogi na budynek skarżących, który od strony projektowanej drogi nie posiada fundamentów, a przeprowadzone w ostatnim czasie prace utwardzające nawierzchnię drogi doprowadziły do popękania ścian szczytowych budynku,
7. 7. pominięcie i brak zbadania okoliczności dotyczących występowania na nieruchomościach skarżących chronionego gatunku gadów - jaszczurek, a także brak konsultacji w tym zakresie z miejscowymi organami środowiskowymi - pomimo upływu niemalże roku od wydania pierwotnej decyzji,
8. 8. wydanie decyzji pomimo braku uzasadnionego interesu publicznego w budowie drogi asfaltowej na ul. [...], a także braku uzasadnionego interesu publicznego do wywłaszczania skarżących,
9. 9. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
10. – art. 10 § 1 i 2 Kpa poprzez brak zawiadomienia skarżących oraz innych uczestników postępowania o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,
11. – art. 7 Kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy przy braku poszanowania interesu społecznego oraz słusznego interesu skarżących, przejawiające się w niezwykle szybkim wydaniu decyzji po lakonicznym ustosunkowaniu się przez Pana A.P. do zgłoszonych przez skarżących zastrzeżeń, a także braku wyjaśnienia zastrzeżeń skarżących, w tym tych, które dotyczyły wadliwej kanalizacji i objęte były pismem z dnia [...].07.2016r.
12. – art. 77 § 1 Kpa poprzez brak wszechstronnego zebrania materiału dowodowego i brak jego rzetelnego rozpatrzenia, przejawiającego się w zignorowaniu zastrzeżeń skarżących z dnia [...].06.2016r. i [...].07.2016r., a w konsekwencji przedwczesne wydanie decyzji,
13. – art. 98 § 1 Kpa w zw. z art. 101 § 1, 2 i 3 Kpa polegające na bezzasadnym zawieszeniu postępowania administracyjnego na wniosek pełnomocnika Gminy bez przekazania jakiejkolwiek informacji o zamiarze jego zawieszenia skarżącym, które wyraziłyby sprzeciw wobec zawieszenia, a w konsekwencji także bezzasadne zawieszenie postępowania postanowieniem z dnia [...].12.2015r. i nie (doręczenie rozstrzygnięcia o zawieszeniu pełnomocnikowi odwołujących się, a tym samym pozbawienie odwołujących się możliwości zaskarżenia ww. postanowienia o zawieszeniu (wobec sprzeciwu skarżących i braku możliwości zawieszenia postępowania organ winien wydać decyzję odmowną wobec nieusunięcia w terminie braków formalnych).

W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez wydanie decyzji o odmowie udzielania zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...] listopada 2016r. ([...]) Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Na wstępie Wojewoda zaznaczył, iż niniejsza sprawa była już przedmiotem postępowania odwoławczego prowadzonego przez Wojewodę, który decyzją znak: [...] z dnia [...],09.2015r. uchylił decyzję Starosty Nr [...] z dnia [...].07.2015r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, iż argumenty podniesione w przedmiotowym odwołaniu są w znacznej części tożsame ze wskazanymi w ww. postępowaniu odwoławczym, a następnie przytoczył przepisy mające jego zdaniem zastosowanie w sprawie.

Wojewoda wskazał, iż decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi szczególną formę ustalania sposobu zagospodarowania nieruchomości pod drogi publiczne, z pierwszeństwem wobec ustaleń planu miejscowego. Organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie ww. ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno – wykonawcze.

Tym samym, w ocenie Wojewody nie można uznać zarzutu odwołania dotyczącego wydania przedmiotowej decyzji w oparciu o nieważny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy, uchwalony uchwała Rady Gminy nr XL/237/2010 w dniu 23 września 2010 r., wydania decyzji pomimo braku uzasadnionego interesu publicznego w budowie drogi asfaltowej na ul. [...], braku uzasadnionego interesu publicznego do wywłaszczania skarżących, a także nieprawidłowego przyjęcia aktualnej szerokości ul. [...], a co za tym idzie bezzasadne przyjęcie, iż do budowy tych dróg konieczne będzie częściowe przejęcie nieruchomości odwołujących się.

Zdaniem organu odwoławczego zaskarżona decyzja nie może zostać skutecznie podważona przez podniesienie zarzutu braku umocowania pełnomocnika inwestora – A.P. - do występowania w jego imieniu w trakcie uzyskiwania niezbędnych dla realizacji inwestycji uzgodnień i pozwoleń. Na etapie postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji i drogowej oraz postępowania odwoławczego od decyzji w tym przedmiocie, organy administracji architektoniczno - budowlanej nie posiadają kompetencji do oceny prawidłowości postępowania prowadzonego przez odrębne jednostki. Istotne jest, że dołączone do wniosku dokumenty wydane zostały na rzecz inwestora - Gminy, nie zaś na rzecz A.P.. Pełnomocnik inwestora przedłożył również pełnomocnictwo do reprezentowania Gminy w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania przedmiotowego zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, udzielone mu przez Wójta.

Odnosząc się do pozostałych podniesionych w odwołaniu zarzutów organ II instancji stwierdził, że brak w aktach sprawy upoważnienia osoby, która podpisała decyzję, nie implikuje wniosku, iż rozstrzygnięcie to zostało wydane przez osobę nieuprawnioną. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie podpisane zostało przez naczelnika wydziału mgr A.P., działającą z upoważnienia Starosty, działającą w ramach umocowania (upoważnienie znak[...] z dnia [...].03,2015r.)

Wojewoda stwierdził, iż na zasadność podjętego rozstrzygnięcia bez wpływu pozostaje podniesiony w odwołaniu brak zawiadomienia właścicieli nieruchomości, których dotyczy inwestycja gminny o sporządzeniu protokołu przyjęcia granic do podziału nieruchomości i brak konsultacji z właścicielami ich planowanego "wywłaszczenia". Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie nakłada na organ administracji architektoniczno - budowlanej takich obowiązków. Nie obliguje również organu do przeprowadzania przed wydaniem decyzji badań w zakresie wpływu projektowanej drogi na sąsiadujące z inwestycją budynki. Także wskazane w odwołaniu ewentualne szkody (pękanie ścian szczytowych) powstałe w budynku skarżących na skutek przeprowadzonych w ostatnim czasie prac utwardzających nawierzchnię drogi, nie mogą stanowić podstawy do uchylenia inkryminowanej decyzji.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że za założenia projektowe pełną odpowiedzialność ponosi autor projektu budowlanego, a organ nie może kwestionować przyjętych przez niego rozwiązań. Obowiązkiem projektanta jest zaprojektować obiekt zgodnie z przepisami i sztuką budowlaną, z uwzględnieniem istniejącego stanu faktycznego, by spełniał on swoje funkcje nie stanowiąc zagrożenia dla zdrowia, życia i mienia ludzi. Projektant potwierdza to składając oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego), które firmuje własnoręcznym podpisem. Za oświadczenie nieprawdy oraz nienależyte bądź niedbałe wykonanie swoich obowiązków, a więc za przyjęte rozwiązania, projektant ponosi odpowiedzialność zawodową przed organami samorządu zawodowego.

Odnosząc się do zarzutu pominięcia i braku zbadania okoliczności dotyczących występowania na nieruchomościach skarżących chronionego gatunku gadów - jaszczurek, a także braku konsultacji w tym zakresie z miejscowymi organami środowiskowymi pomimo upływu niemalże roku od wydania pierwotnej decyzji, organ odwoławczy wyjaśnił, iż planowane zamierzenie inwestycyjne w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2010r., Nr 213, poz.1397 ze zm.), nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Ponadto nieruchomości objęte planowanym zamierzeniem inwestycyjnym nie znajdują się na terenie obszaru wymagającego specjalnej ochrony ze względu na występowanie gatunków roślin i zwierząt oraz ich siedlisk jak również siedlisk przyrodniczych objętych ochroną w ramach Natury 2000.

W ocenie Wojewody nie znajduje również potwierdzenia zarzut naruszenia art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.)- Kpa przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca nie wykazała w żaden sposób, aby pozbawiona została możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy możliwości złożenia wyjaśnień i by uchybienie w tym zakresie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności wskazana w odwołaniu kwestia wadliwej konstrukcji kanalizacji i braku możliwości podłączenia się do niej przez skarżących podnoszona była na etapie uprzednio prowadzonego przez Wojewodę postępowania. W opinii organu odwoławczego nie są zasadne zarzuty odwołania w przedmiocie naruszenia art. 7 Kpa oraz art. 77 § 1 Kpa.

Naruszenia powyższych przepisów nie można upatrywać w fakcie szybkiego wydania decyzji oraz lakonicznego ustosunkowania się przez A.P. do zgłoszonych przez skarżących zastrzeżeń. Okoliczność wydania decyzji, która nie jest zgodna z wolą skarżących, nie stanowi przesłanki do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem przytoczonych przepisów.

Zasadne są natomiast zarzuty naruszenia art. 98 § 1 Kpa w zw. z art. 101 § 1, 2 i 3 Kpa przy zawieszeniu postępowania administracyjnego na wniosek pełnomocnika Gminy bez przekazania jakiejkolwiek informacji o zamiarze jego zawieszenia skarżącym. W świetle art. 98 § 1 organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Jak wynika z akt sprawy inwestor w dniu [...].12.2015r. wystąpił do Starosty z wnioskiem o zawieszenie prowadzonego postępowania, a następnie organ postanowieniem znak: [...] z dnia [...].12.2015r. na podstawie art. 98 § 1 Kpa zawiesił postępowanie administracyjne. Wydanie postanowienia nie zostało jednakże poprzedzone uzyskaniem stanowiska innych stron postępowania, co stoi w oczywistej opozycji do przytoczonego przepisu.

Ponadto postanowienie to zostało doręczone wyłącznie pełnomocnikowi inwestora, co uniemożliwiło pozostałym stronom postępowania wniesienie środka zaskarżenia. Powyższe uchybienie w ocenie Wojewody pozostaje bez wpływu na zasadność inkryminowanej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Skargi na powyższą decyzję wniosły U.M. (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Go 44/17) i w osobnym piśmie procesowym K.W., E.S. i A.S. (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Go 45/17).

Zaskarżając decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2016 r. U.M., zarzuciła:

1. 1. naruszenie art. 107 §1 KPA poprzez niezamieszczenie w decyzji organu II instancji elementów składowych decyzji tj. w szczególności zarzutów złożonych przez Skarżącą U.M. oraz oceny zasadności jej zarzutów wraz z uzasadnieniem;
2. 2. Naruszenie art. 28 KPA poprzez pominięcie strony w postępowaniu przez organ II instancji, albowiem organ II instancji w całości pominął odwołanie wniesione przez pełnomocnika Skarżącej, nie odniósł się do jego argumentów, przez co pozbawił stronę- U.M. udziału w postępowaniu;
3. 3. Naruszenie art. 9 KPA poprzez pominięcie strony i jej zarzutów w decyzji wydanej przez organ lI instancji;
4. 4. naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 77 § KPA poprzez całkowite pominięcie przez organ II instancji odwołania wniesionego przez Skarżącą i zawartych w nim argumentów;
5. 5. wydanie decyzji bez przeprowadzenia analizy stanu faktycznego i wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności sprawy;
6. 6. naruszenie art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. obowiązku organów administracji publicznej działania na podstawie przepisów prawa, poprzez jego niezastosowanie;
7. 7. naruszenie art. 7 w związku z art. 8 Kpa poprzez jego niezastosowanie.
8. 8. naruszenie art. 9 w związku z art. 10 i art. 11 Kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.
9. 9. naruszenie art. 77 i 78 Kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, albowiem organ nie zebrał i nie rozpatrzy! w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz pominął żądanie Pani U.M. w zakresie przeprowadzenia zawnioskowanych dowodów.
10. 10. naruszenie art. 97 §1 pkt 4 Kpa poprzez jego niezastosowanie pomimo, że w sprawie istniały przesłanki do zawieszenia postępowania;
11. 11. naruszenie art. 11 a ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia;
12. 12. Naruszenie art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy w związku z art. 21 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie;
13. 13. wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o nieważny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy, uchwalony uchwałą Rady Gminy nr XL/237/2010 pomimo faktu, iż na nieprawidłowości w zakresie planu wskazuje Rada Gminy, a na jego nieważność WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku z 13 lutego 2013 r. sygn. akt SA/Go818/12.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu sądowym, a także natychmiastowego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, albowiem na podstawie jej treści organ przystąpił już do wstępnej realizacji inwestycji, a jej dalsza realizacja spowoduje nieodwracalne skutki w postaci zniszczenia otoczenia domu skarżącej.

W skardze na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2017r. K.W., E.S. i A.S. zarzuciły:

1. – nieprawidłowe ustalenie, że odwołanie od decyzji Starosty w imieniu U.M. zostało złożone przez adw. R.M., albowiem owa uczestniczka składała odwołanie za pośrednictwem innego pełnomocnika, w konsekwencji czego wskazane odwołanie nie zostało rozpoznane przez Wojewodę,
2. – naruszenie art. 7 kpa - poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy przy braku poszanowania interesu społecznego oraz słusznego interesu skarżących, przejawiające się w braku wszechstronnego zbadania i odniesienia się do zgłoszonych przez stronę skarżącą zastrzeżeń do decyzji Starosty nr [...] z dnia [...] lipca 2016, w tym m. in. zbagatelizowaniu zastrzeżeń zgłoszonych po raz pierwszy w piśmie z dnia [...] lipca 2016 r., które dotyczyły wadliwie zaprojektowanej i wykonanej kanalizacji,
3. – naruszenie art. 10 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 138 § 2 kpa poprzez brak uchylenia decyzji organu I instancji z powodu niezawiadomienia moich mocodawczyń oraz innych uczestników postępowania o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (moje mocodawczynie miały do zgłoszenia wniosek o sprawdzenie nieprawidłowo zaprojektowanej i wykonanej kanalizacji, do której nie są w stanie obecnym się podłączyć, co wskazane było w odwołaniu),
4. – naruszenie art. 77 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 80 kpa - poprzez brak wszechstronnego zebrania materiału dowodowego i brak jego rzetelnego rozpatrzenia, przejawiającego się w zignorowaniu zastrzeżeń moich mocodawczyń z dnia [...] czerwca 2016 r. i [...] lipca 2016 r., w tym m. in. zbadania wpływu budowy drogi na budynek mieszkalny moich mocodawczyń, brak zbadania występowania chronionych gadów, czy brak zbadania możliwości podłączenia budynku do kanalizacji,
5. – naruszenie art. 98 § 1 kpa w zw. z art. 101 § 1, 2 i 3 kpa - polegające na bezzasadnym zawieszeniu postępowania administracyjnego na wniosek pełnomocnika Gminy, bez przekazania jakiejkolwiek informacji o zamiarze jego zawieszenia moim mocodawczyniom, które wyraziłyby sprzeciw wobec zawieszenia, a w konsekwencji także bezzasadne zawieszenie postępowania postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. i nie doręczenie decyzji o zawieszeniu pełnomocnikowi odwołujących się, a tym samym pozbawienie odwołujących się możliwości zaskarżenia ww. postanowienia o zawieszeniu (wobec sprzeciwu moich mocodawczyń i braku możliwości zawieszenia postępowania organ instancji powinien wydać decyzję odmowną wobec nieusunięcia w terminie braków formalnych).
6. – naruszenie art. 11f ust. 1 pkt 8 a) i e) ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez brak ustalenia w decyzji szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych oraz obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu.

Mając na uwadze wskazane powyżej zarzuty, skarżące wniosły o:

1. 1. uchylenie skarżonej decyzji Wojewody w całości oraz poprzedzającej jej decyzji nr [...] Starosty z dnia [...] lipca 2016, znak [...],
2. 2. zasądzenie od organu na rzecz każdego ze skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych;

Postanowieniem z dnia 13 lutego 2017r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim postanowił, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.)- "p.p.s.a." połączyć sprawę II SA/Go 45/17) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi U.M. - sygn. akt II SA/Go 44/17, a połączone sprawy prowadzić dalej pod sygn. akt II SA/Go 44/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.).

Kwestionowane w niniejszej sprawie decyzje w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej zostały wydane w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U.z 2015r., poz. 2031 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie "specustawą drogową".

Zgodnie z art. 11 f ust. 1 specustawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej winna zawierać w szczególności:

1. 1) wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii;
2. 2) określenie linii rozgraniczających teren, w tym określenie granic pasów drogowych innych dróg publicznych w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w art. 11d, zawiera określenie granic tych pasów;
3. 3) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa;
4. 4) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich;
5. 5) zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1;
6. 6) oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego;
7. 7) zatwierdzenie projektu budowlanego;
8. 8) w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące:
9. a) określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych,
10. b) określenia obowiązku budowy i okresu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych,
11. c) określenia obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych,
12. d) określenia szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie,
13. e) obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu,
14. f) obowiązku budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych,
15. g) obowiązku budowy lub przebudowy innych dróg publicznych,
16. h) obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów,
17. i) określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h,
18. j) zezwolenia na wykonanie obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h.

W decyzji wydanej przez organ I instancji w punkcie 2 dotyczącym określenia linii rozgraniczających teren wskazano, że linie te wskazano w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu sporządzonym na mapie zasadniczej w skali 1:500, przyjętej do zasobu powiatowego przez Starostę dnia [...] września 2014 roku i zaewidencjonowanej pod nr [...], stanowiącej załącznik numer 1 do niniejszej decyzji. Natomiast w punkcie 6 tejże decyzji zatwierdzono podział nieruchomości zgodnie z projektem podziału dla nieruchomości przedstawionych w tabeli, wykonanym przez uprawnionego geodetę, przyjętego do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] lutego 2015 roku zaewidencjonowanego pod nr [...]. Mapa z projektem podziału nieruchomości stanowi załącznik graficzny nr 2 do niniejszej decyzji. Organ II instancji Wojewoda rozpatrując odwołanie, zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Dokonując analizy akt sprawy, a w szczególności decyzji wydanej przez organ I instancji daje się zauważyć, iż nie dołączono do tej decyzji załączników wymienionych w punkcie 2 i 6 tejże decyzji.

Zgodnie z treścią art. 107 § 1 k.p.a. decyzja winna zawierać oznaczenie organu, datę wydania, oznaczenie stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jej wydania. Rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) musi być zredagowana w taki sposób, aby nie było wątpliwości czego ona dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązku zostały na stronę nałożone. Do decyzji mogą być również dołączone załączniki, stanowiące odrębny dokument w sensie fizycznym od decyzji, ale będący integralny w sensie prawnym częścią decyzji. Związek załącznika graficznego z decyzją wynika z decyzji. Załącznik do decyzji powinien być zatem opisany w tej decyzji, aby nie było żadnych wątpliwości co do jego związku z określoną decyzją.

Jednocześnie załącznik do decyzji stanowiący jej integralną część - musi odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja. Winien zawierać stosowną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której stanowić ma integralną część. W niniejszej sprawie jak wyżej już podniesiono do decyzji nie załączono wymienionych w niej załączników. Żaden z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej, a w szczególności mapy terenu objętego inwestycją nie został opisany w sposób umożliwiający stwierdzenie, iż jest to załącznik czy to numer 1 opisany w punkcie 2 decyzji, czy też numer 2 opisany w punkcie 6 decyzji. W niniejszej sprawie mapa z liniami rozgraniczającymi wskazana przez organ w piśmie z dnia [...] maja 2017 roku (k.56 akt sądowych), jako załącznik numer 1 do decyzji dość, iż nie jest dołączona do decyzji, to jeszcze nie zawiera w/w elementów pozwalających uznać ją za wskazany załącznik.

Organ podał, iż załącznikiem numer 1 jest mapa stanowiąca część projektu budowlanego. Jednak na mapie dołączonej do projektu budowlanego brak jest adnotacji wskazującej, iż jest to załącznik numer 1 powołany w punkcie 2 decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2016 roku. Również z punktu 2 powołanej ustawy w którym organ opisuje przedmiotowy załącznik nie wynika, że znajduje się on w złożonym przez inwestora projekcie budowlanym. Powyższe stwierdzenia w całości należy odnieść również odnośnie załącznika nr 2 opisanego w punkcie 6 decyzji organu I instancji. Nie został on dołączony do decyzji organu I instancji. Odnośnie tego załącznika wskazać należy, iż winien on zawierać projekt podział nieruchomości zatwierdzony decyzją w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z art. 12 ust. 1 specustawy decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości, a zgodnie z ust. 4 nieruchomości lub jej części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6 stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządy terytorialnego z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Brak załącznika w postaci zatwierdzonego podziały nieruchomości uniemożliwia wykonanie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej podziału nieruchomości i ujawnienia zmian w księgach wieczystych. Uniemożliwia również stronom, jak i Sądowi kontrolę legalności decyzji w tym zakresie.

Powyższe naruszenie przepisów postępowania – art. 107 § 1 k.p.a. - określających co winna zwierać decyzja administracyjna stanowi podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł natomiast podstaw do uwzględnienia zarzutów podniesionych w skargach złożonych przez strony.

Na wstępie przed przystąpieniem do oceny zarzutów zawartych w skargach podkreślić należy, że celem wskazanej specustawy drogowej, było stworzenie podstaw prawnych do sprawnej realizacji inwestycji drogowych. Odmienność uregulowań w tej ustawie polegała na skróceniu i uproszczeniu procedury planistycznej, podziałowej, jak i procedury nabywania nieruchomości lub ich części pod inwestycję drogową. Niewątpliwie w orzecznictwie sądowym podkreśla się, iż ww. specustawa drogowa ma charakter specjalny, a jej działanie ogranicza się w czasie do dnia 31 grudnia 2023 r. (art. 45 ustawy). Ustawa ta ma zatem charakter epizodyczny. Istotne jest również to, że specyfika postępowania przewidzianego w specustawie drogowej polega na skumulowaniu w nim kilku postępowań regulowanych w odrębnych ustawach. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w sobie nie tylko rozstrzygnięcia kilku różnych kwestii administracyjnych i odnosi skutek w stosunku do licznej grupy podmiotów, ale - jeżeli chodzi o skutki cywilnoprawne - rodzi je w odniesieniu do wielu nieruchomości, przez które ma przebiegać droga.

Zauważyć w tym miejscu należy również, że o konstytucyjności poszczególnych rozwiązań specustawy drogowej wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniach z dnia 6 czerwca 2006 r. sygn. K 23/05, z dnia 16 października 2012 r. sygn. K 4/10 i uznał zaskarżone normy tej ustawy za rozwiązania konstytucyjne. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że oceniając to czy decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jej interesu prawnego sposób niezgodny z prawem.

Podnieć należy, iż organ orzekający w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w trybie ustawy z 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, przebiegu drogi, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań, co do jej przebiegu. Nie jest dopuszczalna też ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca), to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno – wykonawcze. Przepisy powołanej ustawy nie zobowiązują również inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji. Stąd też ocena organów jak i Sądu ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu jaki przedstawił wnioskodawca.

Organy, a w konsekwencji i Sąd, rozpoznający skargę na decyzję w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej mogą jedynie badać zgodność z prawem rozwiązań decyzji. Wszelkie uciążliwości związane z bezpośrednim sąsiedztwem przedmiotowej inwestycji (nadmierny hałas, kurz, ruch pojazdów) zwane immisjami, mogą być przedmiotem roszczeń cywilnych, które rozstrzyga sąd powszechny. Tą samą uwagę należy odnieść do ewentualnych szkód, które strona poniesie w trakcie realizacji inwestycji (strona podniosła, że budowa drogi może stanowić zagrożenie dla fundamentów budynku znajdującego się na nieruchomości stanowiącej jej własność).

Wobec braku możliwości kwestionowania przez organy przedstawionych przez inwestora rozwiązań związanych z realizacją inwestycji drogowej brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów dotyczących przebiegu wyznaczonej drogi, sugestii dotyczących odstąpienia od realizacji przedsięwzięcia lub zaplanowania innego przebiegu planowanej drogi oraz błędnych rozwiązań odnośnie kanalizacji. Dotyczy to również podnoszonej przez strony możliwości przesunięcia drogi w stronę nieruchomości znajdujących się po drugiej stronie ulicy z uwagi na ich aktualny sposób zagospodarowania i użytkowania.

Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty skargi odnoszące się do obowiązującego na wskazanym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego co wynika z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stanowi jedno ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa na obszarze organów, które go ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Powyższe nie oznacza automatycznie, że w każdym postępowaniu organy administracji publicznej obowiązane są uwzględnić postanowienia obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy ustaw mogą przewidywać odmienne uregulowania. I tak, z mocy art. 11i ust. 2 specustawy drogowej wyłączone zostało stosowanie do postępowań w sprawach dotyczących realizacji dróg przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przepis ten jednoznacznie stanowi, iż w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. A skoro tak, to tym samym w postępowaniu tym nie może znaleźć zastosowanie ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 roku II OSK 208/12, Lex 1251906).

Podkreślić należy, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przewiduje co do zasady, uproszczony tryb postępowania w sprawach administracyjnych związanych z realizacją drób publicznych. Przepisy tej ustawy mają zastosowanie w sprawach dotyczących realizacji inwestycji związanych z drogami publicznymi, w tym uzyskiwanie pozwoleń na realizację inwestycji drogowej oraz nabywania nieruchomości pod drogi. Postępowanie to dotyczy także zatwierdzenia podziału nieruchomości. Są to regulacje szczególne względem innych aktów prawnych- art. 11f ust. 1 specustawy. Przepis art. 12 powołanej ustawy stanowi, że w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości.

Przepis art. 12 specustawy drogowej pozwala wyeliminować w postępowaniu odrębne postępowanie w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Nie ma tu zastosowania administracyjny tok postępowania wynikający z przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Zatem zatwierdzenie podziału nieruchomości pod drogę publiczną nie następuje w drodze ustawy o gospodarce nieruchomościami, a jest jedynie skutkiem prawnym decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, powstającym z mocy prawa, z chwilą gdy decyzja staje się ostateczna. Zatwierdzenie ewidencyjnego podziału nieruchomości jest konieczne wtedy, gdy w liniach rozgraniczających projektowanej drogi publicznej ujęte zostaną części nieruchomości niewyodrębnione dotychczas ewidencyjnie w osobne działki gruntu. Istnienie takiej konieczności skutkuje obowiązkiem zatwierdzenia podziału nieruchomości w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie zaś w odrębnej decyzji podziałowej (wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2015 roku sygn. akt.

II OSK 2501/15 Lex nr 2000017). Tym samym za nieuzasadnione należy uznać zarzuty dotyczące trybu podziału nieruchomości. Nie zasługuje również na uwzględnienie związany z tym zarzut, zgodnie z którym proponowany podział nieruchomości winien być tak dokonany, aby planowana droga przebiegała przez nieruchomości o przeznaczeniu przemysłowym. Jak już wyżej wskazano o przebiegu drogi decyduje zarządca.

Wskazać również należy, że planowana inwestycja drogowa w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząca oddziaływać na środowisko (Dz.U z 2010r., nr 213, poz. 1397 ze zm.) nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Tym samym nie zachodziła konieczność uprzedniego wydania decyzji środowiskowej w oparciu o ustawę z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U z 2016r., poz. 353).

Zdaniem Sądu przy uwzględnieniu charakteru rozwiązań przyjętych w specustawie drogowej stwierdzić należy, iż organ zebrał materiał dowodowy w sposób wyczerpujący pozwalający na dokonanie oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Wskazać należy, iż organ nie jest obowiązany przeprowadzać dowodów na okoliczności nie mających znaczenia do rozstrzygnięcia sprawy. Stanowiłoby to naruszenia zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a.

Zdaniem Sądu nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji zarzut zawarty w skardze złożonej przez U.M., a sprowadzający się do nierozpoznania przez organ II instancji złożonego przez nią odwołania. Strona wywodzi powyższe stwierdzenie z faktu, iż w tzw. górce decyzji organu brak jest wzmianki o wniesieniu przez nią takiego środka zaskarżenia. Odwołanie wniosła osobiście, nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika jak to wskazano w decyzji. Należy jednak zauważyć, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji ponownie rozpatrując sprawę jednocześnie ustosunkował się do zarzutów zawartych w skargach, które co do swej istoty były takie same, a dotyczące braku zapewnienia przez organ I instancji stronom czynnego udziału w postępowaniu, naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., kwestionowania przyjętych rozwiązań technicznych w tym przebiegu drogi, nieuwzględnienia zasad ochrony przyrody, czy też naruszenia przepisów dotyczących zatwierdzenia planu podziału nieruchomości i wywłaszczenia części działek pod inwestycję. Nie może stanowić podstawy uchylenia decyzji sam fakt, iż organ poddał, że strona była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, faktycznie gdy odwołanie złożyła osobiście.

Sąd nie stwierdził, aby w toku postępowania toczącego się przed organami administracyjnymi nastąpiła naruszenie prawa stron do czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności art. 10 k.p.a. Strony były zawiadamiane o podejmowanych w toku postępowania czynnościach przez organy w trybie art. 11 d ust. 5 specustawy drogowej tj. w drodze obwieszczenia.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż zaskarżoną decyzję należało uchylić, lecz z przyczyn innych niż wskazano w złożonych skargach. Organ odwoławczy nie rozważył kwestii związanych z niedołączeniem do decyzji organu I instancji wymienionych w niej załączników. Nie dołączono do decyzji załączników nr 1 i 2 wymienionych w punkcie 2 i 6 sentencji decyzji. Nie stwierdzono, aby w złożonych aktach znajdowały się dokumenty stanowiące powyższe załączniki.

Tym samym na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. zaskarżoną decyzje uchylono. Rozpatrując ponownie sprawę organ winien dołączyć do decyzji wymienione w niej załączniki odpowiednio opisane. Jest to o tyle istotne, iż określają one linie rozgraniczające teren inwestycji (załącznik nr 1) oraz zawierają zatwierdzony w punkcie 6 decyzji projekt podziału nieruchomości (załącznik nr 2), co ma szczególne znaczenie z uwagi na regulację zawartą w art. 12 ust. 3 i 4 specustawy drogowej.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 202 § 2 p.p.s.a. Zasądzono od organu na rzecz skarżącej U.M. kwotę 997 zł tj. uiszczony wpis od skargi w wysokości 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych - § 14 ust. 1c (Dz.U. z 2015r., poz. 1804 ze zm.), oraz uiszczoną opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

Natomiast na rzecz K.W., E.S. i A.S. solidarnie kwotę 1031 zł tj. uiszczony wpis od skargi w wysokości 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem w wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U z 2015r., poz. 1800 ze zm.), oraz uiszczone opłaty skarbowe od udzielonych pełnomocnictw. Uprawnienia związane z przedmiotem zaskarżenia są bowiem w stosunku do tych stron wspólne.