Uzasadnienie
1. W skardze wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U z 2015 r. poz. 1515 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718; zwanej dalej p.p.s.a.) Wojewoda zaskarżył uchwałę Zgromadzenia Związku [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Nr CCLXXV/2015 w sprawie zatwierdzenia taryfy zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Związku [...] - teren Gminy [...].
Organ nadzoru zarzucił wskazanej uchwale istotne naruszenie art. 24a ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (tekst jedn. Dz.U z 2015 r. poz. 139) wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.
W uzasadnieniu skargi wskazał, że Zgromadzenie Związku [...] (dalej Zgromadzenie Związku) w dniu [...] listopada 2015 r. podjęło uchwałę Nr CCLXXV/2015 w sprawie zatwierdzenia taryfy zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Związku [...] - teren Gminy [...]. Uchwała doręczona została organowi nadzoru 4 grudnia 2015 r. Ponieważ siedzibą Związku jest miasto [...] położone na obszarze województwa, Wojewoda jest właściwy do zaskarżenia przedmiotowej uchwały do sądu administracyjnego.
W dniu 23 października 2015 r. Gmina [...] przedłożyła Związkowi [...] wniosek o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy [...] na okres jednego roku od dnia 1 grudnia 2015 r. do dnia 30 listopada 2016 r. [...] listopada 2015 r. Zarząd Związku [...] (dalej Zarząd Związku) na podstawie art. 24 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków podjął uchwałę nr [...] w sprawie sprawdzenia wniosku Gminy [...] z dnia [...] października 2015 r. wraz z załącznikami o zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...]. W § 1 uchwały wskazano, że taryfa będzie obowiązywać w okresie od 1 stycznia 2016 r. do 31 grudnia 2016 r.
Następnie [...] listopada 2015 r. Zgromadzenie Związku podjęło sporną uchwałę nr CCLXXV/2015 w sprawie zatwierdzenia taryfy zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Związku [...] - teren Gminy [...]. W § 1 uchwały Zgromadzenie Związku zatwierdziło taryfę dla zbiorowego odprowadzania ścieków obowiązujących na terenie Związku [...], a w § 3 postanowiło, że taryfa będzie obowiązywać w okresie od dnia 1 grudnia 2015 r. do 30 listopada 2016 r.
2. Zdaniem organu wskazane uchwały zostały podjęte w oparciu o różne podstawy prawne (tj. art. 24 ust. 4 oraz art. 24a ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Dlatego organ nadzoru pismem z [...] grudnia 2015 r., zwrócił się o wyjaśnienie niezgodności. Z pisma z dnia [...] grudnia 2015 r. Przewodniczącego Zgromadzenia Związku wynika, że Gmina [...] rozpoczęła działalność w zakresie odprowadzania ścieków samodzielnie, ze względu na uwarunkowania korzystania z pomocy unijnej w tym zakresie.
Wniosek w przedmiocie uchwały przygotowała Gmina [...], która złożyła to pismo do Związku, w celu jego dalszego procedowania przez Zarząd Związku w trybie art. 24a wyżej powołanej ustawy. Zarząd Związku zweryfikował to pismo zgodnie z art. 24a ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. W uchwale Zarządu Związku z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] stanowiącej zarazem wniosek zaszła oczywista omyłka odnośnie zapisu podstawy prawnej tej uchwały, zamiast art. 24 ust. 1 i ust. 4 miał być art. 24a o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków.
Zdaniem Wojewody stanowisko Przewodniczącego Zgromadzenia Związku jednoznacznie wskazuje, że uchwalenie taryfy obowiązującej na terenie Gminy [...] miało nastąpić w trybie przewidzianym w art. 24a ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Jednak faktycznie doszło do zatwierdzenia taryf w trybie przewidzianym w art. 24, a nie w art. 24a ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. W ocenie skarżącego powyższe powoduje, że przedmiotowa uchwała istotnie narusza art. 24a ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Ponieważ przepisy te mają charakter autonomiczny ich naruszenie jest istotne.
Nadto Wojewoda wskazał, że uchwała Zgromadzenia Związku powinna zostać podjęta na wniosek Zarządu Związku w terminie co najmniej 14 dni przed podjęciem przez istniejące przedsiębiorstwo nowego rodzaju działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków tymczasem przedmiotowa uchwała została podjęta [...] listopada 2015 r.
Ponadto zgodnie z art. 24a ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków w okresie pierwszych 18 miesięcy od podjęcia przez istniejące przedsiębiorstwo nowego rodzaju działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków obowiązują ceny i stawki opłat uchwalone przez zgromadzenie związku. Natomiast zgodnie z § 3 skarżonej uchwały, taryfy obowiązują w okresie od dnia 1 grudnia 2015 r. do dnia 30 listopada 2016 r.
3. W odpowiedzi na skargę Zgromadzenie Związku wniosło o oddalenie skargi o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Zdaniem Zgromadzenia Zarząd Związku procedował wniosek Gminy [...] zgodnie z art. 24a ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, co wynika z treści załączników dołączonych do wniosku Gminy [...] z dnia [...] października 2015 r. Jednakże w uchwale Zarządu Związku z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], stanowiącej zarazem wniosek do Zgromadzenia Związku zaszła oczywista omyłka odnośnie zapisu podstawy prawnej tej uchwały zamiast art. 24 ust.1 i ust. 4 miał być art.24a wyżej powołanej ustawy. Wynika to z faktu, że przeważająca część uchwał Zarządu Związku w tym zakresie opiera się na art. 24 ust.1 i ust.4 tej ustawy.
Zgromadzenie Związku zgodziło się z argumentacją Wojewody, że uchwała ta nie została podjęta w terminie co najmniej 14 dni przed podjęciem przez Gminę [...] nowego rodzaju działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków. Powyższe wynikło z tego, iż Gmina [...] już wcześniej rozpoczęła nową działalność w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków zanim wniosek taryfowy trafił pod obrady Zgromadzenia Związku w celu podjęcia stosownej uchwały. Jednakże, zdaniem organu, nie jest to istotne naruszenie art. 24a ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Organ zgodził się również ze stanowiskiem skarżącego Wojewody odnośnie obowiązywania uchwały zgodnie z art. 24a ust.1 wyżej powołanej ustawy i wskazał, że przed upływem okresu rocznego obowiązywania uchwały, zostanie ona przedłużona na kolejne sześć miesięcy do dnia 31 maja 2017 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
4. W ramach powierzonej sądom administracyjnym kontroli działalności administracji publicznej, rozumianej najogólniej jako badanie jej zachowań bądź zaniechań pod kątem zgodności z obowiązującym prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych; tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), ustawodawca umiejscowił także orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego.
Przewidziana w art. 184 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a kontrola legalności uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego ukierunkowana jest na badanie legalności zaskarżonego aktu w granicach odnoszących się do kompetencyjno - proceduralnych podstaw działania organu prawotwórczego oraz materialnoprawnych podstaw wydania aktu.
5. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola legalności uchwały Zgromadzenia Związku [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Nr CCLXXV/2015 w sprawie zatwierdzenia taryfy zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Związku [...] - teren Gminy [...] prowadzi do wniosku, że skarga Wojewody zasługuje na uwzględnienie.
Bezsporne w sprawie jest, że Gmina [...] (województwo wielkopolskie) jest członkiem Związku [...] i zadania własne Gminy [...] w zakresie odprowadzania ścieków zostały przekazane na rzecz Związku. Bezsporne i niewątpliwie jest również, że organem właściwym do podjęcia uchwały, o której mowa w art. 24a ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków było Zgromadzenie Związku [...] (oraz art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, § 7 ust. 1 Statutu Związku Komunalnego zorganizowanego pod nazwą "Związek [...]", Dz. Urz. Województwa z 2014 r., poz. 859).
Podstawowe znaczenie dla rozpoznawanej sprawy ma to, że ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przewiduje dwa odrębne i rozłączne tryby ustalania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków – jeden, dla przedsiębiorstw już funkcjonujących na rynku wodociągowo – kanalizacyjnym (art.
24) i drugi, dla przedsiębiorstw rozpoczynających lub rozszerzających swoją działalność gospodarczą w tym zakresie (art. 24a). W przypadku przedsiębiorstw, o jakich mowa w art. 24 ustawy, rada gminy (odpowiednio zgromadzenie związku międzygminnego) jedynie zatwierdza przedłożoną przez przedsiębiorstwo taryfę, natomiast w przypadku przedsiębiorstw, o jakich mowa w art. 24a ustawy, rada gminy (odpowiednio zgromadzenie związku międzygminnego) jest zobowiązana do uchwalenia taryfy we własnym zakresie.
6. Trafnie organ nadzoru wskazuje, że zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że art. 24a ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ma charakter autonomiczny, a zatem przy uchwalaniu cen i stawek opłat nie stosuje się przepisów art. 24 ustawy (por. B. Brynczak, K. Ubysz, Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Komentarz, Warszawa 2015; P. Bojarski, W. Radecki, J. Rotko, Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Komentarz, Warszawa 2011; tezy do art. 24 i 24a; por. wyroki WSA w Gliwicach z dnia 12 czerwca 2008 r., II SA/Gl 292/08 oraz WSA w Gdańsku z dnia 14 kwietnia 2016 r., III SA/Gd 228/16; dostępne w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA).
6. Na uwzględnienie zasługuje więc zarzut, że w sprawie doszło do pomieszania trybów, bowiem stan faktyczny ustalony na podstawie dokumentów wskazuje, że przedmiotowa uchwała została podjęta 25 listopada 2015 r. na podstawie wniosku Gminy [...] o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego odprowadzania ścieków z [...] października 2015 r. W § 1 uchwały wskazano, że wniosek ten został zaakceptowany uchwałą Zarządu Związku nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r.
O zastosowaniu przez Związek trybu przewidzianego w art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przesądza również tytuł uchwały Zarządu Związku (tj. uchwała w sprawie sprawdzenia wniosku Gminy [...] z dnia [...] października 2015 r. wraz z załącznikami o zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...]), jak również treść § 1 uchwały (taryfę opracowano zgodnie z przepisami ustawy; zarząd związku nie wnosi zastrzeżeń do projektu taryfy, która będzie przedmiotem stosownej uchwały Zgromadzenia Przedstawicieli, zgodnie z art. 24 ust. 1 powołanej wyżej ustawy).
7. Kolejne uchybienie, do którego przyznaje się zresztą organ, dotyczy tego, że uchwała ta nie została podjęta w terminie co najmniej 14 dni przed podjęciem przez Gminę [...] nowego rodzaju działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków, czego wymaga wprost art. 24a ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
W odniesieniu do argumentu organu, że nie jest to naruszenie istotne wskazać należy, że przesłanki nieważności aktów jednostek samorządu terytorialnego nie pokrywają się z przesłankami nieważności decyzji z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z czym w doktrynie, na podstawie argumentacji a contrario przyjmuje się, że każde "istotne naruszenie prawa" aktem organu gminy oznacza jego nieważność (A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, tezy do art. 147 oraz powołana tam literatura).
8. Szczególnie istotne i nie podlegające żadnej relatywizacji jest z pewnością naruszenie zaskarżoną uchwałą przepisu art. 24a ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w zakresie obowiązywania taryfy. Zgodnie bowiem z tym przepisem "w okresie pierwszych 18 miesięcy od podjęcia przez istniejące przedsiębiorstwo nowego rodzaju działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków obowiązują ceny i stawki opłat uchwalone przez zgromadzenie związku. Zgodnie zaś z § 3 zaskarżonej uchwały taryfy te obowiązują w okresie od 1 grudnia 2015 r. do dnia 30 listopada 2016 r. czyli przez rok. Takie postanowienie, wywołujące bezpośrednie skutki materialnoprawne, jest wprost sprzeczne z treścią regulacji ustawowej. Taka wada aktu prawa miejscowego nie może być sanowana przez deklarację jej zmiany w przyszłości.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i i 209 p.p.s.a.