Uzasadnienie
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 2005r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy swoją decyzję z [...] grudnia 2004r. Nr [...] na mocy której stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza z dnia [...] grudnia 2002r. Nr [...] znak [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wiat o konstrukcji drewnianej (norki), budynku gospodarczo – garażowo – magazynowego, budynku socjalno – biurowego, przyłącza energetycznego, wodociągowego, zbiornika na ścieki i gnojowicę, projektowanej do realizacji na terenie położonym w [...], nr ewid. gruntu [...], wydanej na wniosek FEI Sp. z o.o..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że Burmistrz rozszerzył zakres żądania inwestora zawarty we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Inwestor określił bowiem inwestycję jako " budowa wiat niezabudowanych do hodowli norek ". W ocenie Kolegium jest to rażące naruszenie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż decyzja nie odpowiada żądaniu inwestora. Kolegium podkreśliło, że organ orzekający w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest związany treścią wniosku i nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie wykraczające poza jego granice. Naruszenie prawa jest rażące, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Przepis art. 41 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowił, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na wniosek zainteresowanego.
W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało ponadto, że zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy, wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinien zawierać elementy wymienione w tym przepisie, między innymi:
- - określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub ewidencyjnej, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy,
- - określenie funkcji i sposobu zagospodarowania terenu,
- - charakterystycznych paramentów technicznych inwestycji oraz informacji, czy istnieje obowiązek wykonania oceny oddziaływania na środowisko.
W rozpatrywanej sprawie mimo, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie zawierał wszystkich wymaganych danych organ nie wezwał stron na podstawie art. 64 § 2 kpa (pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania) i wniosek rozpoznał. Okoliczność ta powoduje – w ocenie Kolegium – nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 64 § 2 kpa.
Zdaniem Kolegium rażące naruszenie prawa stanowi także brak podpisu osoby upoważnionej na załączniku graficznym do decyzji. Na załączniku tym brak jest także istotnych danych i nie można ustalić czy jest to mapa obrazująca aktualny stan terenu objętego zamierzoną inwestycją na dzień wydania decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało także swoje stanowisko, że Burmistrz nie rozpatrywał sprawy w kontekście tego, czy istnieje obowiązek wykonania oceny oddziaływania na środowisko.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi FEI sp. z o.o. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja nie zawiera w ogóle odniesienia do jego twierdzeń zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy odnośnie braku rażącego naruszenia prawa. We wniosku tym skarżący podkreślał m.in. że przy korzystaniu z przepisów pozwalających na wzruszenie ostatecznych decyzji powinny być przy tym – jak to orzekł NSA w wyroku z 20.07.1981r. (SA 1478/81 ONSA 1981/2 poz. 72) – uwzględnione w prawnie dopuszczalnym zakresie prawa nabyte na jej podstawie w dobrej wierze. Jest to niezbędne m.in. także z punktu widzenia budowy zaufania obywatela do administracji.
Skarżący podał, że w doktrynie traktowanie rażącego naruszenia prawa rozumiane jest jako zjawisko o wyjątkowym charakterze i wymagające dla jego stwierdzenia szczególnie wnikliwego postępowania. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.
W świetle powyższego skarżący uznał, że podtrzymywany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzut naruszenia art. 64 § 2 kpa przez organ wydający decyzję, której nieważność stwierdzono w toku postępowania, w żadnym razie nie może obciążać strony wnioskującej o rozstrzygnięcie sprawy. Nie może być oceniane jako rażące naruszenie prawa dla strony działającej w zaufaniu do działania organów administracji publicznej. Przyjęcie poglądu przeciwnego skutkowałoby prezentowaniem poglądu nie do przyjęcia, że obywatele
- - 4 - odpowiadają za błędy władzy publicznej. Jest to nie do pogodzenia z ustrojem prawnym Rzeczypospolitej Polskiej.
Nieuzasadniony jest także zarzut, że brak podpisu na załączniku graficznym do decyzji osoby upoważnionej do wydania decyzji stanowi rażące naruszenie prawa. W sprawie nie jest i nie było bowiem wątpliwe, jakie są linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczające jej położenie w terenie.
Skarżący stwierdził również, że nie można podzielić poglądu, że Kolegium w swej pierwszej decyzji zwróciło tylko uwagę na to, że Burmistrz w ogóle nie rozpatrywał sprawy w kontekście jej oddziaływania na środowisko. W toku postępowania skarżący wywiódł, że stosownie do przywoływanych przez Kolegium przepisów nie było to wymagane.
Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2004r.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Kolegium nie zgodziło się z twierdzeniami skarżącego, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy nie odniosło się do zarzutów strony zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało jakie elementy decyzji Burmistrza przesądziły o stwierdzeniu jej nieważności. Są to naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, oraz przepisów prawa materialnego, tj. ustawy z 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Kolegium już tylko dwa z tych naruszeń, tj. rozszerzenie w znacznym stopniu zakresu żądania wnioskodawcy zawartego we wniosku oraz brak załącznika graficznego do decyzji (brak podpisu osoby wydającej decyzję) są wystarczającymi do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając w rozpatrywanej sprawie jako organ nadzoru, prawidłowo dopatrzyło się w decyzji Burmistrza ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu rażącego naruszenia prawa.
W dotychczasowym orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej
- - 5 - sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.
Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego organ powinien badać nie tylko samą treść decyzji ale także zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu.
Ustawa z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) stanowi w art. 41 ust. 1, że wszczęcie postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje wyłącznie na wniosek zainteresowanego, czyli podmiotu, który zamierza podjąć działalność inwestycyjną lub inną, powodującą zmianę sposobu zagospodarowania. Zgodnie z art. 41 ust. 2 cytowanej ustawy, wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie:
- - granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy ewidencyjnej, obejmującej teren, którego dotyczy wniosek i najbliższe otoczenie tego terenu,
- - funkcji i sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu,
- - zapotrzebowania na wodę, energię i sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków oraz innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w szczególnych przypadkach sposobu unieszkodliwiania odpadów,
- - charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko lub jego wykorzystanie, gdy inwestycja nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska.
Zasadnie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wniosek skarżącego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wiat niezabudowanych do hodowli norek był niepełny. Wniosek ten nie zawierał bowiem określenia granic terenu objętego wnioskiem, oraz charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji i informacji, czy istnieje obowiązek wykonania oceny oddziaływania na środowisko. Wbrew twierdzeniu Kolegium należy jedynie stwierdzić, że wniosek określał funkcje i sposób zagospodarowania terenu. Nie ulega jednak wątpliwości, że dwa wyżej wymienione elementy nie zostały we wniosku określone. Skoro przepis art. 41 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu
- - 6 - przestrzennym wskazuje jednoznacznie, co musi zawierać wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, organ rozpoznający ten wniosek powinien wezwać wnioskodawcę na zasadzie art. 64 § 2 kpa do usunięcia braków wniosku. Nie wykonanie tego obowiązku, oraz co się z tym wiąże rozpoznanie wniosku niepełnego a także rozszerzenie wniosku (ustalenie warunków zabudowy także dla budynku gospodarczo – garażowo – magazynowego, budynku socjalno – biurowego, przyłącza energetycznego, wodociągowego, zbiornika na ścieki i gnojowicę) stanowi rażące naruszenie procedury administracyjnej – art. 64 § 2 kpa. Decyzja wydana została bowiem wbrew nakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym.
Skarżący stwierdza w skardze, że podtrzymywany przez Kolegium zarzut naruszenia art. 64 § 2 kpa przez organ wydający decyzję, której nieważność stwierdzono w toku postępowania w żadnym razie nie może obciążać strony wnioskującej o rozstrzygnięcie jej sprawy indywidualnej. Nie może też być oceniane jako rażące naruszenie prawa dla strony działającej w zaufaniu do działania organów publicznych.
Sąd nie podziela tej argumentacji. Organ rozpoznający wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest związany treścią wniosku i nie może wychodzić poza jego zakres. Zasada zaufania do organów państwa określona w art. 8 kpa polega zaś na zobowiązaniu przez ustawodawcę organów państwa do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby to zaufanie obywateli pogłębiać. Oznacza to, że organy państwa mają przestrzegać reguł postępowania przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego. Skarżący nie może powoływać się na to, że zaufał Burmistrzowi, który naruszył nie tylko przepisy proceduralne ale i prawo materialne i to w sposób rażący.
Przepis art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali. Słusznie podniosło Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że załącznik graficzny do decyzji stanowi jej integralną część i musi w związku z tym odpowiadać tym samym wymogom, jak decyzja. Powinien on zatem - zgodnie z art. 107 § 1 kpa - zawierać stosowną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której ma stanowić integralną część. Załącznik graficzny do decyzji Burmistrza nie zawiera podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji. Trafnie zatem stwierdziło Kolegium, że stanowi to rażące naruszenie prawa.
Zauważyć również należy, czego nie odnotowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że załącznik graficzny do decyzji Burmistrza wskazuje jedynie działki na których inwestycja ma być zrealizowana. Załącznik ten w żaden sposób nie określa linii rozgraniczających teren inwestycji. Nie jest wystarczającym stwierdzenie, że inwestycja ma być położona w obrębie działki. Określenie linii rozgraniczających teren inwestycji jest bowiem niezbędne nie tylko z punktu widzenia zagospodarowania działki, ale także z punktu widzenia określenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Całkowicie nieuzasadnione jest zatem twierdzenie skarżącego, że nie jest i nie było wątpliwe, jakie są linie rozgraniczające teren inwestycji. Skoro zatem załącznik do decyzji nie zawiera linii rozgraniczających teren inwestycji, należało uznać, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
M. Bohdanowicz I. Fornalik M. Ruszyński