Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 23 marca 2007 r. nr VI/29/07 w sprawie regulaminu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków na terenie Gminy.
Skarżący zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa materialnego, a w szczególności przepisów:
- 1. art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez niezgodne z tymi przepisami określenie w § 11 ust. 5, § 12 ust. 1, ust. 2, ust. 3, § 26 ust. 1 zaskarżonej uchwały obowiązujących wzorów wniosków o zawarcie umów na dostarczanie wody i odprowadzenie ścieków, chociaż z ustawy nie wynika uprawnienie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do narzucenia czy też określenia wzorów powyższych wniosków,
- 2. art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez niezgodne z tymi przepisami określenie w § 11 ust. 6 uchwały nałożenie na odbiorcę obowiązku powiadamiania przedsiębiorstwa wodno - kanalizacyjnego o zmianach własnościowych nieruchomości lub użytkownika lokalu, w sytuacji gdy regulacje tego dotyczące winny wynikać z umowy zawieranej pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym,
- 3. art. 5 ust. 1 w zw. z art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez niezgodne z tymi przepisami określenie w § 3 ust. 1 uchwały ogólnikowe (poza ciśnieniem wody) określenie standardów dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków,
- 4. art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez niezgodne z tymi przepisami określenie w § 26 ust. 1, ust. 2, ust. 3 uchwały nałożenie na odbiorcę, przed przystąpieniem do realizacji budowy przyłącza i sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, pisemnych uzgodnień z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, w tym odnoszących się do dokumentacji technicznej, wraz ze sposobem prowadzenia robót i ich kontroli.
Mając na uwadze przedstawione zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały jej postanowienia były zgodne z obowiązującą interpretacją przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Dowodem na powyższe jest brak sprzeciwu organu nadzoru, opublikowanie uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr 38 poz. 620 i brak skarg na treść uchwały i sporów co do jej postanowień od jej uchwalenia tj. od 23 marca 2007 r. do dnia otrzymania skargi Prokuratora Rejonowego. Dalej organ podał, że z chwilą powołania Wód Polskich wszystkie dotychczasowe Regulaminy zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków zostały zakwestionowane i treść zarzutów Wód Polskich jest tożsama z zarzutami Prokuratora zawartymi w skardze.
Wyżej wymienione okoliczności w ocenie Rady Miejskiej uzasadniają uznanie zarzutów skargi, z wyjątkiem naruszenia § 26 ust. 1, 2 i 3 uchwały art. 6 ust. 1 pkt 3 przedmiotowej ustawy.
Rada Miejska nie uznała natomiast za zasadny zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 3 przedmiotowej ustawy postanowieniami § 26 ust. 1, 2 i 3 uchwały. Zgodnie z zakwestionowanymi regulacjami uchwały przedsiębiorstwo wodociągowe wydaje dokument pod nazwą "Warunki przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej". Dokument taki powinien zawierać informacje wskazane w ust. 2 i może określać parametry techniczne przyłącza (ust. 3). Skarżący w ocenie Rady błędnie wywiódł, że powyższe zapisy określają obowiązki odbiorcy. Tymczasem treść ust.1 § 26 uchwały wskazuje, że są to obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowego. Opracowanie określonych w tych przepisach dokumentów nie stanowi elementu trybu zawierania umów, o którym mowa w przepisie art. 19 ust. 1 ustawy, określającym zakres przedmiotowy regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, a ponadto przedsiębiorstwo jako podmiot świadczący określone usługi w konkretnych warunkach faktycznych i dokonujące przyłączenia do sieci, wydaje się być jednostką właściwą i najlepiej zorientowaną co do danych, które powinny być zawarte we wniosku, o którym mowa w § 24 uchwały.
Pismem z dnia [...] września 2018 r. Prokurator Okręgowy zmodyfikował skargę i dodatkowo zaskarżył § 7, § 8 i § 29 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 uchwały podnosząc, że elementy, jakie powinna zawierać umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków określa art. 6 ustawy i Rada Miejska nie miała kompetencji do ustalania innych elementów umowy, co uczyniła w § 7 i § 8 uchwały.
Nadto Prokurator Okręgowy wskazał, że w § 29 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 zaskarżonej uchwały Rada Miejska wskazała sytuacje, w których przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne ma prawo odmówić przyłączenia nowego odbiorcy do istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Uregulowania te pozostają w sprzeczności z art. 15 ust 4 ustawy. W świetle bowiem regulacji ustawowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma wyłącznie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci, a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami. Są to jedyne uprawnienia przedsiębiorstwa, zaś z art. 15 ust. 4 ustawy wynika wyraźnie obowiązek przedsiębiorstwa przyłączenia do sieci nieruchomości, o ile zostały spełnione powyższe warunki. Gmina nie ma kompetencji do określania przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Wyjaśniając motywy podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia, wskazać należy, że zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Innymi słowy, kontrola sądowoadministracyjna zmierza do zbadania legalności zaskarżonego aktu.
Uchwały w sprawie regulaminu dostarczenia wody i odprowadzania ścieków uchwalane są na podstawie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i stanowią akt prawa miejscowego. Natomiast art. 87 ust. 2 Konstytucji RP zalicza akty prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły.
Należy zgodzić się ze skarżącym w zakresie przekroczenia przez organ uchwałodawczy Gminy ustawowego upoważnienia, wynikającego z art. 19 powoływanej ustawy. Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonego regulaminu potwierdziła, że przytoczone przez Prokuratora przepisy tego aktu w sposób istotny naruszają prawo, m.in. art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej – ustawa).
Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 ustawy. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego, regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.
Skoro w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 19 ust. 2 ustawy, to wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.
W myśl art. 6 ust. 1 ustawy dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. W art. 6 ust. 2 – ust. 8 ustawodawca określił warunki zawarcia umowy oraz niezbędne elementy umowy o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków. Ze wskazanych przepisów ustawy wynika, że kwestie dotyczące m.in. okresu obowiązywania umowy czy też warunków jej zmiany oraz wypowiedzenia winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Nie może budzić wątpliwości, że określenie elementów umowy przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Analiza przepisów § 6, § 7, § 8, § 9, § 11 ust. 5 i 6, § 12, § 14 uchwały prowadzi do wniosku, że organ stanowiący zawarł w nich postanowienia uregulowane w art. 6 ustawy, które wykraczają poza upoważnienie wynikające z art. 19 ust. 2 ustawy.
Treść takiej umowy, co należy podkreślić, podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - rada gminy - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 425/13 i wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 150/13, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Prezentowane stanowisko wynika z treści art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy, który określił jakie w szczególności postanowienia powinna zawierać umowa o zaopatrzenie w wodę ograniczając kompetencje organu gminy do określania w regulaminie tylko warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług, a nie warunków zmiany umów oraz czasokresu ich obowiązywania.
Również regulacja zawarta w § 3 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza prawo. Skoro bowiem ustawodawca nałożył na Radę Gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków to odwołanie się w regulaminie do treści rozporządzeń nie stanowi wykonania ustawowego obowiązku.
Jak już wyżej wskazano zamieszczenie w uchwale w sprawie regulaminu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków uregulowań mocą których na podmioty nałożone są obowiązki nie mające oparcia w dyspozycji art. 19 ustawy, należy ocenić jako istotne naruszenie prawa pociągające sankcję nieważności. Wadą taką dotknięty jest również przepis § 26 uchwały, w którym zawarto regulacje nakładające na przedsiębiorstwo obowiązki związane z podłączeniem nieruchomości do sieci, a które nie mieszczą się w upoważnieniu wynikającym z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy tj. określenie warunków przyłączenia do sieci.
Wadą nieważności dotknięty jest również przepis § 29 uchwały. Wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 19 ust. pkt 4 i 5 regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo -kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym warunki przyłączania do sieci oraz warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Natomiast w myśl art. 15 ust. 4 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Z treści przytoczonych przepisów wynika istniejący po stronie przedsiębiorcy obowiązek przyłączenia do sieci, w sytuacji gdy określone warunki zostały spełnione. Organ stanowiący nie ma zatem uprawnień do formułowania w regulaminie przesłanek stanowiących przeszkodę w przyłączeniu nieruchomości do sieci, lecz do określenia warunków, które należy spełnić aby nieruchomość została do sieci przyłączona.
Powyższe rozróżnienie ma znaczenie, szczególnie dla odbiorcy usług, który w wypadku spełnienia określonych w regulaminie warunków ma podstawy oraz prawo oczekiwać, że jego wniosek o przyłączenie do sieci zostanie uwzględniony.
W konsekwencji omówionych wyżej istotnych naruszeń prawa w treści regulaminu, koniecznym było w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.