Uzasadnienie
Uchwałą z dnia [...] października 2008 r. Nr XXIX/202/08 Rada Miejska uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w obrębie [...]. Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z 2003 r. ze zm.) oraz na podstawie uchwały Rady Miejskiej Nr XLIV/245/06 z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w obrębie [...]. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2008 r. Nr 132, poz. 2048.
W § 4 ust. 1 pkt 1 powyższej uchwały Rada ustaliła m.in. symbole określające przeznaczenie poszczególnych terenów, w tym symbolem ML oznaczono tereny zabudowy mieszkaniowo-letniskowej. W § 5 uchwały określono przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów objętych planem, m.in. terenów zabudowy mieszkaniowo-letniskowej (ML), oznaczonych dodatkowo numerami od 1 do 11.
Na powyższą uchwałę Rady Miejskiej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda zarzucając jej istotne naruszenie przepisów art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ nadzoru wnosząc o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości podniósł, iż część terenów przeznaczonych w aktualnym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przyjętym uchwałą Nr XXVII/187/2008 Rady Miejskiej z dnia [...] sierpnia 2008 r., pod tereny upraw polowych (kolor jasnożółty na mapie) w przedmiotowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczonych zostało pod tereny zabudowy mieszkaniowo-letniskowej (tereny oznaczone na załączniku nr 1 do uchwały jako: ML4, ML5, ML6, ML7, ML8). Przeznaczenie takie Wojewoda uznał za niezgodne z obowiązującym studium, co narusza zasady sporządzania planu miejscowego w sposób istotny.
Zgodnie bowiem z art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy jest uchwalany po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 cytowanej ustawy, naruszenie zasad sporządzania prawa miejscowego powoduje nieważność uchwały w całości lub w części. W ocenie organu nadzoru, ponieważ zapisy planu w zakresie ustaleń dotyczących zabudowy letniskowej są zagregowane w jednym punkcie (§ 5 pkt 2 uchwały -ML/(1-11) nie ma możliwości uchylenia w części zapisów niezgodnych z prawem. Stąd wniosek o uchylenie przedmiotowej uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Zdaniem organu sprzeczność pomiędzy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w obrębie [...], uchwalonym uchwałą Nr XXIX/202/08 z dnia [...] października 2008 r., a "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy " przyjętym uchwałą Nr XXVII/187/2008 Rady Miejskiej z dnia [...] sierpnia 2008 r. dotyczy jedynie części graficznej, nie zaś treści obu tych opracowań, które pozostają całkowicie ze sobą zgodne.
Na mapce stanowiącej załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały błędnie wskazano jako tereny zabudowy letniskowej, tj. ML 4, ML 5, ML 6, ML 7, ML 8, które w Studium przeznaczone były na uprawy polowe. Tereny te położone są w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej jeziora, a zatem lokalizacja obiektów budowlanych na tym obszarze nie jest możliwa. Jednocześnie, w samej treści zaskarżonej uchwały, tj. w § 8 ust. 7, wskazano, iż ustala się ochronę obrzeży zbiorników wodnych, która to ochrona polega na możliwości lokalizacji planowanych obiektów budowlanych, z wyjątkiem urządzeń wodnych, w odległości nie mniejszej niż 100 m od linii brzegowej jeziora. Postanowienie to stanowi dosłowne powtórzenie zamierzeń ujętych w Studium (Ochrona wód powierzchniowych i podziemnych, s. 94). W tym zakresie treść części opisowej zaskarżonej uchwały w pełni odpowiada treści "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy". Również w pozostałym zakresie treść zaskarżonej uchwały w pełni koresponduje z treścią Studium i nie zawiera jakichkolwiek sprzeczności.
W ocenie organu stanowiącego gminy rozbieżności pomiędzy częścią opisową planu i jego częścią graficzną są możliwe do usunięcia w drodze interpretacji treści planu na podstawie dokumentacji powstałej na etapie jego tworzenia, w szczególności na podstawie "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy " przyjętym Uchwałą Nr XXVII/187/2008 Rady Miejskiej z dnia [...] sierpnia 2008 roku oraz wszelkich innych dostępnych informacji. Interpretacji takiej będzie mógł dokonać projektant, zaś dokonaną przez niego interpretację, co do przeznaczenia terenów, zweryfikuje dodatkowo organ administracji architektoniczno-budowlanej w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, kierując się zasadą wyrażoną w art. 7 K.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie w części.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, co wynika z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie: "p.p.s.a.".
Skarga złożona została w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.). Według tego przepisu, po upływie terminu do stwierdzenia nieważności sprzecznej z prawem uchwały lub zarządzenia organu gminy, organ nadzoru (wojewoda) może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę rady gminy, orzeka o nieważności tej uchwały albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.
Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej nr XXIX/202/08 z dnia [...] października 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w obrębie [...].
Na wstępie należy wskazać, iż ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej przywoływana także jako: "u.p.z.p." przewiduje dwa odrębne akty planowania przestrzennego w gminie tj. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego określające politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego (art. 9, art. 10 ustawy) oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym ustala się przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Studium jest przeznaczonym do użytku wewnętrznego gminy opracowaniem (aktem), które zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego a wyniki tego opracowania oraz płynące z nich wnioski kształtują politykę przestrzenną gminy, jednak moc obowiązującą mogą znaleźć tylko w planach miejscowych, regulujących przeznaczenie terenów oraz sposoby ich zagospodarowania i zabudowy.
Wprawdzie realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jako aktów prawa miejscowego, jednak ustalenia studium wiążą organy przy sporządzaniu planu miejscowego, co wynika wprost z art. 9 ust. 4 ustawy. Ustawodawca pozostawił uznaniu rady gminy przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu miejscowego ze studium. Przy czym należy zauważyć, że stopień związania planu miejscowego ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od szczegółowości zapisów studium. Niemniej jednak zasadą, wyrażoną w art. 20 ust. 1 ustawy, jest możliwość uchwalenia planu miejscowego przez radę gminy dopiero po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Wymóg stwierdzenia zgodności planu ze studium jest wymogiem bezwarunkowym i nie jest to wymóg jedynie formalny. Nawet, jeśli rada stwierdzi w uchwale ową zgodność, to kwestia tejże zgodności podlega ocenie organu nadzoru, a w razie zaskarżenia planu miejscowego do sądu administracyjnego, rzeczą sądu jest ocena, czy rzeczywiście jest on zgodny z ustaleniami studium.
Z brzmienia omawianego przepisu wynika, że organy gminy przed uchwaleniem planu miejscowego mają bezwzględny obowiązek doprowadzić do zgodności projekt planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, a nie tylko zwykłym aktem planowania. Musi zatem spełniać wysokie wymagania stawiane tego typu aktom normatywnym (wyrok WSA w Krakowie z 28 kwietnia 2008 r., II SA/Kr 224/08, LEX 506897).
Kryterium oceny legalności uchwały rady gminy w świetle art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi jej zgodność z prawem. Wynika to jednoznacznie ze sformułowania "uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne". Przez sprzeczność taką należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79). Za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.
Podkreślenia wymaga, iż przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje szczególne, względem ustawy o samorządzie gminnym, kryteria oceny zgodności z prawem gminnych aktów planistycznych. W myśl tego przepisu naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zauważyć należy, iż większym rygoryzmem nacechowane jest naruszenie zasad sporządzania planu. O ile bowiem naruszenie trybu sporządzania planu może stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne, to przy naruszeniu zasad ich sporządzania, każde naruszenie wywołuje skutek nieważności uchwały.
Ustawodawca nie zdefiniował użytych w tym przepisie pojęć "zasady sporządzania planu miejscowego" oraz "tryb sporządzania planu miejscowego", jednak w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że zasady sporządzenia planu miejscowego dotyczą zawartości tego aktu planistycznego (części tekstowej i graficznej, załączników), oznaczają jego wartość i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej, a także standardów dokumentacji planistycznej (wyrok WSA w Poznaniu z 20 grudnia 2006 r., II SA/Po 692/06, LEX nr 475253, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 października 2007 r. sygn. akt II SA/Ol 552/07). W tym pojęciu mieści się zatem sporna w przedmiotowej sprawie ocena projektu planu miejscowego pod względem jego zgodności ze studium. Z kolei pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" należy odnieść do procedury poprzedzającej uchwalenie planu.
Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwala rada gminy, przy czym tekst i rysunek studium stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium (art. 12 ust. 1 u.p.z.p.). Jak już wskazano ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Wiążący charakter studium wynika nie tylko z przepisu art. 9 ust. 4, ale i z przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość (część tekstową i graficzną) określa art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 oraz 20 ust. 1 u.p.z.p. Przedmiot (wprowadzone ustalenia) określają art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej określa, wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 ustawy, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587).
Szczególny charakter studium i jego znaczenie w procesie planistycznym podkreśla ustawodawca w art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiąc, iż zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Jednocześnie naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Powyższe przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazują, iż rygoryzm w zachowaniu zasad sporządzania dotyczy nie tylko planu miejscowego, ale i studium. Skoro zarówno plan miejscowy jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania zgodności planu miejscowego ze studium konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium.
W tym miejscu podkreślić należy, iż rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie (szczegółowości) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a mianowicie od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną - "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną. Zawsze jednak - niezależnie od "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną studium - podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium (wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 34/08, Lex nr 565688).
Wbrew zatem twierdzeniom pełnomocnika Rady Miejskiej, część tekstowa i część graficzna planu miejscowego tworzą całość, obydwie są integralnymi, równorzędnymi częściami planu. Nie można odczytywać części tekstowej (treści uchwały) planu bez analizy odpowiadającej jej części graficznej. Jako argument potwierdzający taką tezę można przywołać treść § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia stanowiącego, iż na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń.
Z przekazanych Sądowi akt sprawy wynika, że Rada Miejska uchwałą Nr XXVII/187/2008 z dnia [...] sierpnia 2008 r. uchwaliła Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. W części II – Kierunki rozwoju w zakresie budownictwa mieszkaniowego przyjęto, iż: a) studium podtrzymuje zarezerwowany w obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego obszar pod budownictwo mieszkaniowe, b) ponadto przewiduje się przeznaczenie nowych terenów pod budownictwo mieszkaniowe w miejscowościach: (...) budownictwo letniskowe (ML) [...] 3,50 ha (...), c) aby zachować wartość krajobrazu nie przewiduje się przeznaczenia innych nowych terenów mieszkaniowych na terenie gminy. Dopuszczalna jest tam rozbudowa i modernizacja istniejących obiektów. Szczegółowe przeznaczenie poszczególnych terenów zawarto w części graficznej studium, gdzie oznaczono między innymi granice terenów określonych w obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN), tereny zabudowy letniskowej (ML) a także obszary rolne i leśne, w tym tereny upraw polowych (R)- pola odpowiednio zakreskowane liniami ukośnymi.
Jednocześnie zgodnie z oznaczeniem tekstowym rysunku studium określono na nim także granice terenów o przeznaczeniu wprowadzonym przez studium odpowiednio jako tereny zabudowy letniskowej i mieszkaniowej (ML,MN) i tereny zabudowy mieszkaniowej (MN) – pola w odpowiednich kolorach zakreskowane liniami poziomymi. Wobec analizy treści studium, zarówno części tekstowej jak i rysunku nie może budzić wątpliwości, iż przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na zabudowę mieszkaniową, letniskową terenów oznaczonych w studium jako "tereny upraw polowych", a nie przewidzianych do zmiany przeznaczenia na tereny zabudowy letniskowej lub mieszkaniowej (poprzez odpowiednie oznaczenie zgodnie z legendą rysunku studium oznaczeniem literowym, kolorem i zakreśleniem liniami poziomymi), stanowi działanie niezgodne z powyższym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy.
Zgodnie z przepisem § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] października 2008 r. nr XXIX/202/08 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w obrębie [...], rysunki w skali 1:2000 będące załącznikami graficznymi do uchwały nr 1, 2, 3 i 4 są integralną częścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei w pkt 3 § 2 uchwały organ stwierdził, iż obowiązującymi ustaleniami planu są następujące oznaczenia graficzne rysunku planu: 1) granice opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, 3) symbole określające przeznaczenie terenów: MN, ML, UT, WS, ZL, KDL, KDD, KDpj, WS, 4) nieprzekraczalne linie zabudowy. W § 4 uchwały "Ustalenia ogólne" w pkt 1 określono przeznaczenie terenów w obszarze objętym planem oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, wśród nich przeznaczenie pod teren zabudowy mieszkaniowo-letniskowej oznaczony symbolem ML (ppkt 1, lit. b).
W pkt 2 i 3 wskazano, iż linie rozgraniczające tereny są określone na rysunku planu, a zasady zagospodarowania terenów odpowiednio w § 5. Jednocześnie w pkt 8 § 4 wskazano, iż szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy określa § 5. W § 5 uchwały Rada Miejska uregulowała przeznaczenie i zasady zagospodarowania poszczególnych terenów na obszarze objętym planem miejscowym tj. w punkcie:
- 1. dla terenów o przeznaczeniu podstawowym - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca lub bliźniacza, oznaczonych symbolami MN/(1-5),
- 2. dla terenów o przeznaczeniu podstawowym - zabudowa mieszkaniowa letniskowa, oznaczonych symbolami ML/(1-11),
- 3. dla terenów o przeznaczeniu podstawowym - tereny usług rekreacji i turystyki, oznaczonych symbolami UT/(1-4),
- 4. dla terenów o przeznaczeniu podstawowym - tereny wód otwartych, płynących i stawów rekreacyjnych, oznaczonych symbolami WS/(1-4),
- 5. dla terenów o przeznaczeniu podstawowym – tereny lasów, oznaczonych symbolami ZL/(1-3).
Linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu zostały określone na załącznikach graficznych oznaczonych nr 1-4.
Skarżący Wojewoda zarzucił, iż część terenów przeznaczonych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (przyjętym uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] sierpnia 2008 r.) pod tereny upraw polowych (kolor jasnożółty na mapie) w przedmiotowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] października 2008 r. przeznaczona została pod tereny zabudowy mieszkaniowo letniskowej (ML), co dotyczy terenów oznaczonych na załączniku nr 1 do ww. uchwały symbolami ML4, ML5, ML6, ML7 i ML8. Zdaniem organu nadzoru przeznaczenie to jest zatem niezgodne z obowiązującym studium, co narusza w sposób istotny zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zgodnie z przepisem art. 20 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. powoduje nieważność zaskarżonej uchwały.
W świetle analizy zgromadzonych w niniejszym postępowaniu akt administracyjnych – dokumentacji prac planistycznych należy stwierdzić, iż powyższy zarzut okazał się uzasadniony. Porównanie bowiem części graficznej zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – załącznika nr 1 obejmującego między innymi oznaczone symbolami ML 4-8 przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową letniskową z odpowiadającą tym terenom częścią rysunku Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy prowadzi do wniosku, iż niewątpliwie część wskazanych wyżej terenów w istocie w Studium zostało oznaczonych jako tereny przeznaczone pod uprawy polowe. To z kolei oznacza, iż przeznaczenie tych terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wbrew dyspozycji przepisu art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie tylko nie jest zgodne ze studium, lecz jest z nim sprzeczne.
Nie można zgodzić się z poglądem pełnomocnika Rady Miejskiej wyrażonym w odpowiedzi na skargę, iż w sprawie treść zaskarżonej uchwały w pełni koresponduje z treścią Studium i nie zawiera jakichkolwiek sprzeczności. Jak już wskazano zarówno studium jak i plan miejscowy składają się z równoważnych części tj. części tekstowych oraz rysunków - załączników graficznych, przy czym na treść danego aktu prawnego składają się co do zasady obie te części łącznie.
Wszak uprawniony organ gminy sam w studium ograniczył przeznaczenie nowych terenów (nie uwzględnionych we wcześniejszych planach miejscowych) pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym konkretyzacji tego ograniczenia i oznaczenia terenów przeznaczonych pod nową zabudowę dokonano na rysunku Studium i zawartym w nim opisie. Rada Gminy nie mogła więc ustaleń Studium zignorować, ponieważ, jak to już wcześniej wskazano, organy gminy są związane ustaleniami Studium przy sporządzaniu planu miejscowego, co wynika jednoznacznie z art. 9 ust. 4 ustawy. Oceny tej nie może zmienić fakt, iż części tekstowe studium oraz planu zawierają jedynie oznaczenia ogólne. W niniejszej sprawie ustalenia części opisowej Studium, dotyczące terenów przeznaczonych pod nową zabudowę, zostały związane z częścią graficzną Studium. Ten szczegółowy zapis studium spowodował, iż dokonując oceny zgodności planu ze studium należało porównać części graficzne obu tych aktów.
Porównanie to doprowadziło do wniosku, iż twierdzenia skarżącej gminy o zgodności planu ze studium są gołosłowne. Obszary przewidziane pod zabudowę w planie nie pokrywają się bowiem z takimi terenami oznaczonymi w rysunku Studium. Tereny we wsi [...], który w planie zostały przewidziane pod zabudowę mieszkaniową letniskową oznaczone w planie symbolami ML 4, ML5, ML6, ML7 i ML8, w Studium mają częściowo zupełnie inne przeznaczenie. Trudno więc w tej sytuacji mówić o zgodności, przez którą to rozumie się niesprzeczność z czymś, jednomyślność, jednakowość, harmonijność (por. Słownik języka polskiego, PWN). Nie sposób też dokonywać oceny zgodności planu ze Studium w rozpoznawanej sprawie w inny sposób aniżeli przez porównanie części graficznych obu tych aktów.
Podkreślenia wymaga, iż obowiązkiem organów gminy na poszczególnych etapach procedury planistycznej jest badanie zgodności ustaleń planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie z przepisem art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Owo stwierdzenie zgodności nie może być jedynie czynnością pozorną, bądź "pustym" zapisem w treści uchwały, nie jest to bowiem wymóg jedynie formalny. Bezwzględnym obowiązkiem rady gminy, jako organu stanowiącego gminy upoważnionego przez ustawodawcę do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest rzeczywiste dokonanie przez ten organ oceny zgodności przedłożonego radzie projektu uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zarówno jego części tekstowej jak i graficznej) z odpowiednimi ustaleniami (zarówno tekstem jak i rysunkiem) uchwalonego uprzednio przez ten organ studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
W przypadku braku takiej zgodności organ gminy przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma obowiązek doprowadzić jego projekt do stanu zgodności z ustaleniami studium. Nie budzi wątpliwości, iż skarżąca ma prawo, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, zmienić dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy. Jednakże odmienne od uchwalonego w obowiązującym studium ustalenie sposobu zagospodarowania terenu może nastąpić dopiero po uprzedniej zmianie odpowiednich zapisów tego studium. Rada gminy, będąc uprawniona do uchwalania studium oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, może również zmienić zakres samoograniczenia wynikającego ze studium poprzez nowelizację jego treści (art. 32 ust. 2 w związku z art. 27 u.p.z.p.).
W rozpoznawanej sprawie w uchwale nr XXIX/202/08 Rady Miejskiej z dnia [...] października 2008 r. po przytoczeniu podstawy prawnej znalazło się stwierdzenie "i po stwierdzeniu zgodności planu ze Studium, Rada Miejska uchwala co następuje" po czym dalej znajdują się zapisy o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z analizy akt sprawy w szczególności protokołu z sesji Rady Miejskiej w dniu [...] października 2008 r. czy też innych dokumentów przedłożonych Sądowi nie wynika, iżby przed podjęciem zaskarżonej uchwały Rada Miejska rzeczywiście i rzetelnie wypełniła opisany powyżej obowiązek.
Niezależnie od powyższego nie może jednak budzić wątpliwości, iż obiektywny brak zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium (w całości lub części) oznacza nie tylko błędne jej stwierdzenie, ale również i to, że sama uchwała o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego narusza prawo w sposób istotny.
Tym samym Wojewoda zasadnie w skardze zarzucił nieważność przedmiotowej uchwały jako podjętej w omawianej części z naruszeniem zasad uchwalania planu miejscowego, wyrażonej w art. 20 ust. 1 ustawy. Samo stwierdzenie przez radę gminy w uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawdzenia zgodności tego planu z ustaleniami studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy w sytuacji, gdy ta zgodność faktycznie nie występuje, nie spełnia wymogu stawianego przez art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wyrok WSA w Olsztynie z 9 października 2007 r., II SA/Ol 552/07).
Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym. W wyroku z dnia 9 kwietnia 2008 r., II OSK 34/08 (LEX nr 565688) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza wówczas, gdy to "inne przeznaczenie terenu" w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. Zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 11 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 817/06, LEX nr 437513). Zgodność planu ze studium nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności rozwiązań ze studium. Plan winien być nie tylko spójny, ale i zgodny z ustaleniami studium (wyrok NSA z 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 359/07, LEX nr 341275).
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy bezsporny pozostawał fakt, iż część terenów oznaczonych w załączniku graficznym nr 1 do zaskarżonej uchwały symbolami ML4-ML8 jako przeznaczonych pod tereny zabudowy mieszkaniowo-letniskowej według rysunku Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przeznaczona jest pod uprawy polowe. Sporne między skarżącym Wojewodą i Radą Miejską pozostawało znaczenie i skutki prawne tej okoliczności dla bytu prawnego zaskarżonej przez organ nadzoru uchwały. Wojewoda w skardze wywodził, iż stwierdzona przez niego sprzeczność pomiędzy treścią studium i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako naruszenie zasad sporządzania planu skutkować winna stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały, zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości wywodząc, iż jego zapisy w zakresie ustaleń dotyczących zabudowy letniskowej są zagregowane w jednym punkcie (§ 5 pkt 2 uchwały – ML/(1-11), co powoduje brak możliwości uchylenia w części zapisów niezgodnych z prawem.
Z kolei w odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miejskiej powyższe rozbieżności nazwał "błędnym wskazaniem" na mapce stanowiącej załącznik do zaskarżonej uchwały, które to rozbieżności są możliwe do usunięcia w drodze interpretacji treści planu na podstawie dokumentacji powstałej na etapie jego tworzenia, w szczególności na podstawie Studium oraz wszelkich innych dostępnych informacji. Interpretacji takiej, zdaniem organu będzie mógł dokonać projektant, zaś dokonaną przez niego interpretację, co do przeznaczenia terenów, zweryfikuje dodatkowo organ administracji architektoniczno-budowlanej w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.
Tym samym w ocenie rady, wyrażonej w odpowiedzi na skargę, nie zachodzi w przedmiotowej sprawie potrzeba uchylenia zaskarżonej uchwały w całości. Na rozprawie w dniu 22 września 2010 r. pełnomocnik Rady Miejskiej przyznał natomiast, że zaskarżona uchwała jest niezgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jednakże niezgodność ta dotyczy tylko części, a mianowicie terenów określonych w załączniku symbolami od ML4 do ML8 i w tym jedynie zakresie wniósł o uwzględnienie skargi.
Odnosząc się do powyższych stanowisk i wywodów stron postępowania z uwzględnieniem wcześniejszych wywodów Sądu wskazać przyjdzie, iż zasadnym okazał się zarzut Wojewody co do sprzeczności zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, we wskazanej w skardze części, z ustaleniami obowiązującego na terenie gminy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W studium rada gminy jako ustawowo umocowany w tym zakresie organ dokonuje kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. I chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę.
Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z "innym" przeznaczeniem terenu w rozumieniu podobne, pokrewne, zbliżone do ustalonego w studium, co w określonych przypadkach mogłoby uzasadniać przyjęcie tezy o nieistotnym naruszeniu prawa, lecz z przeznaczeniem terenu w planie miejscowym całkowicie odmiennym od przyjętego w studium. Przeznaczenie w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową letniskową terenów oznaczonych w studium jako teren upraw polowych stanowi istotne naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W taki przypadku nie można mówić o zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 tej ustawy.
Całkowicie nieuzasadnione i błędne jest jednocześnie w tej sytuacji stanowisko Rady Miejskiej w zakresie możliwości dokonywania "interpretacji" w rozumieniu rozstrzygania o rzeczywistej treści aktu prawa miejscowego przez inne, nieuprawnione w takim zakresie, podmioty w trybie dalszych postępowań np. inwestycyjnych.
Na marginesie należy odnieść się do zgłoszonego w odpowiedzi na skargę wniosku dowodowego Rady Miejskiej o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka Z.G. na okoliczność omyłki w załączniku nr 1 do uchwały z dnia [...] października 2008 r. nr XXIX/202/08 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.). Zgodnie z przepisem art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym niedopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu wnioskowanego przez stronę, wobec czego na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2010 r. Sąd postanowieniem oddalił powyższy wniosek dowodowy.
Niezależnie od powyższego podkreślić należy, iż przeprowadzenie tego dowodu nie mogłoby również doprowadzić do wyjaśnienia istotnych dla przedmiotu sprawy wątpliwości, biorąc w szczególności pod uwagę fakt, iż to organy gminy czyli wójt, burmistrz (prezydent miasta) oraz rada gminy posiadają kompetencję w zakresie procedury planistycznej. Ustawodawca w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na te organy nałożył szereg obowiązków w tym doprowadzenia do zgodności najpierw projektu planu, a następnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium.
W konsekwencji nie może budzić wątpliwości, iż ewentualne omyłki, błędy zaniedbania lub celowe działania tych organów, jak również podmiotów, przy pomocy których organy gminy wykonują ustawowe obowiązki, pozostają bez wpływu dla dokonywanej przez sąd oceny legalności uchwalonego przez radę gminy aktu prawa miejscowego.
Dalszego rozważenia wymagało zatem, czy stwierdzona częściowa niezgodność pomiędzy ustaleniami studium i planu miejscowego, a zatem naruszenie zasad sporządzania planu, skutkować winno, zgodnie z żądaniem skarżącego, stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości, czy też jedynie w spornej części.
W tym zakresie kierować należało się z jednej strony kryterium sądowej kontroli oceny działalności organów administracji publicznej a więc zgodności kontrolowanego aktu z prawem, z drugiej natomiast strony Sąd miał na uwadze konstytucyjnie chronioną samodzielność jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności w zakresie stanowionego przez jej organy prawa miejscowego i wypływający z tej zasady nakaz stosowania środków nadzorczych proporcjonalnych do stwierdzonych uchybień.
Mając powyższe na uwadze Sąd zważył, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Sąd podziela utrwalony w orzecznictwie sadów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym nieważne są te części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które są sprzeczne z wiążącymi ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (wyrok NSA z 24 czerwca 2009 r., II OSK 226/09). Treść i systematyka zaskarżonej uchwały oraz wzajemne powiązanie części tekstowej i graficznej, wbrew stanowisku Wojewody, umożliwiła Sądowi wyodrębnienie spośród zapisów uchwały, w szczególności określonych w § 5 zasad zagospodarowania dla terenów o różnym przeznaczeniu jedynie tych, w stosunku do których stwierdzono ich niezgodność z ustaleniami studium.
Należy wskazać, iż na podstawie przedłożonej sądowi i uzupełnionej na wezwanie dokumentacji planistycznej oraz pozostałych dokumentów i oświadczeń nie było możliwe bardziej precyzyjne ustalenie przez Sąd które konkretnie spośród nieruchomości położonych na terenie spornych obszarów oznaczonych w planie symbolami ML4, ML5, ML6, ML7 i ML8 sprzeczne były z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Przedłożony rysunek studium, w zestawieniu z treścią załącznika graficznego nr 1 do planu miejscowego, nie pozwolił na dokonanie Sądowi jednoznacznej weryfikacji, natomiast organy Gminy pomimo wezwań Sądu nie przedłożyły innych dokumentów pozwalających na nie pozostawiające wątpliwości ustalenie przeznaczenia poszczególnych nieruchomości (działek ewidencyjnych) w Studium.
Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w pkt I wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 5 pkt 2, w zakresie dotyczącym terenów oznaczonych w załączniku graficznym nr 1 symbolami ML4, ML5, ML6, ML7 i ML8. W pozostałym natomiast zakresie skargę oddalono wobec braku podstaw do stwierdzenia niezgodności uchwały z obowiązującym porządkiem prawnym (art. 151 p.p.s.a.). Jednocześnie po myśli art. 152 ww. ustawy Sąd stwierdził, że uchwała ta nie może być wykonana, w części, w której stwierdzono jej nieważność.
Oznacza to, iż pozostają w mocy pozostałe przepisy zaskarżonego planu miejscowego, w tym ustalenia § 5 pkt 2 uchwały w zakresie dotyczącym terenów oznaczonych w załącznikach graficznych symbolami ML 1-3 oraz ML 9-11.
Zgodnie z przepisem art. 100 ustawy z dnia 9 marca 1990 r. o samorządzie gminnym postępowanie sądowe w niniejszej sprawie jest wolne od opłat sądowych. Nadto zgodnie z przepisami art. 199 i art. 200 p.p.s.a brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku pełnomocnika organu gminy w zakresie zwrotu kosztów postępowania.