Uzasadnienie
1. Dnia 14 maja 2014 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr XXIX.190.2014 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa [...]. Uchwała została podjęta na podstawie art. 35 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.; dalej u.s.g.).
2. Prokurator Rejonowy zaskarżył powyższą uchwałę do tutejszego sądu w części tj. § 6 pkt 4 oraz § 17 ust. 1 i 2., zarzucając wskazanym przepisom istotne naruszenie prawa - art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 2 u.s.g. przez wskazanie w § 6 pkt 4 oraz § 17 ust. 1, że do kompetencji Zebrania należy wybieranie i odwoływanie Sołtysa i Rady Sołeckiej, a dla ważnego wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej na Zebraniu wymagana jest osobista obecność co najmniej 1/20 uprawnionych mieszkańców sołectwa mimo tego, że ustawa nie nadaje organowi uchwałodawczemu jakim jest Zebranie Wiejskie kompetencji do powoływania i odwoływania Sołtysa oraz Rady Sołeckiej i nie przewiduje kworum dla ważnego wyboru wymienionych organów.
Na podstawie tych zarzutów wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 6 pkt 4 oraz § 17 ust. 1 i 2.
3. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy uznała skargę Prokuratora w zakresie zarzutu odnoszącego się do § 6 pkt 4 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej zapisu przyznającego Zebraniu Wiejskiemu kompetencję wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej oraz 17 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały. Organ wniósł o oddalenie skargi w zakresie zarzutu odnoszącego się do § 6 pkt 4 uchwały w części dotyczącej zapisu przyznającego Zebraniu Wiejskiemu kompetencję odwołania Sołtysa i Rady Sołeckiej.
4. W piśmie procesowym z dnia [...] października 2020 r. Prokurator cofnął zarzut dotyczący istotnego naruszenia prawa dotyczący § 6 pkt 4 uchwały w zakresie przyznania Zebraniu Wiejskiemu uprawnienia do odwoływania Sołtysa i Rady Sołeckiej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
5. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.).
Zgodnie z wnioskiem skarżącego, któremu nie sprzeciwił się organ, sprawę rozpatrzono w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).
6. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.).
W doktrynie utrwalone jest, że istotnym naruszeniem prawa jest naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały.
- 7. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 35 u.s.g. Zgodnie z ustępem 1 tego przepisu organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W świetle natomiast ustępu 3 tego artykułu statut określa w szczególności:
- 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;
- 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;
- 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;
- 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;
- 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.
Sąd podziela stanowisko Prokuratora, co do istotnego naruszenia prawa przez § 6 pkt 4 zaskarżonego Statutu w zakresie, w jakim przyznaje Zebraniu Wiejskiemu kompetencje do wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej. Prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych (art. 36 ust. 2 u.s.g.). Brak jest bowiem podstawy prawnej, z której wynika uprawnienie zebrania wiejskiego jako organu uchwałodawczego do dokonywania wyboru sołtysa czy też rady sołeckiej. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 17 października 2019 r., II SA/Go 349/19 i powołane tam orzecznictwo).
Ponadto przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. wskazuje, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów. Zgodnie powołanym przepisem wybór sołtysa oraz członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. jest regulacją kompletną i nie określa żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej. Za sprzeczny zatem z art. 36 ust. 2 u.s.g. uznać należało § 17 ust. 1 zaskarżonej uchwały, w którym określono, że dla dokonania wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej wymagana jest obecność, co najmniej 1/20 uprawnionych zgodnie z § 10 ust. 2 mieszkańców. W tych okolicznościach wprowadzenie w Statucie dodatkowych warunków ważności wyboru, uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują, mające charakter ius cogens, ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej.
W konsekwencji za istotnie naruszające prawo należało uznać również zapisy § 17 ust. 2 zaskarżonej uchwały, dotyczące dalszego przebiegu procesu wyboru Rady Sołeckiej i Sołtysa w sytuacji braku kworum ustanowionego w § 17 ust. 1 Statutu. Nie można również przyjąć, aby sporne zagadnienia stanowiły element zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej, które zostały przekazane, na podstawie art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., do uregulowania w statucie jednostki pomocniczej.
8. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 6 pkt 4 zaskarżonej uchwały w zakresie słów "wybieranie i" oraz § 17 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały (pkt I wyroku).
W pozostałym zakresie, tj. dotyczącym § 6 pkt 4 zaskarżonej uchwały w części określającej kompetencję Zebrania Wiejskiego do odwoływania Sołtysa i Rady Sołeckiej, Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 60 p.p.s.a., umorzył postępowanie z uwagi na cofnięcie skargi przez Prokuratora w tej części, uznając tą czynność procesową za dopuszczalną (pkt II wyroku).