Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Prokurator Rejonowy wniósł skargę na uchwałę nr III/16/06 Rady Gminy z dnia 28 grudnia 2006r. w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy przez Urząd Gminy.
Powyższą uchwałę Prokurator zaskarżył w części obejmującej: § 6, § 19 ust. 3 oraz § 35. Skarżący zarzucił, że uchwała została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego tj. art. 19 ust. 2 i art. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2001 r. Nr 72 poz. 747 ze zm.), poprzez:
- 1) nieuprawnione określenie w uchwale, że dostawca określa wzór wniosku o zawarcie umowy z dostawcą (§ 19 ust. 3 regulaminu),
- 2) nieuprawnione nałożenie na odbiorcę obowiązku powiadomienia dostawcy o zmianach własnościowych nieruchomości lub zmianach użytkownika lokalu (§ 35 regulaminu),
- 3) nieokreślenie w regulaminie minimalnego poziomu usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, takich jak ciśnienie wody, jakość wody, ilość dostarczanej wody i odesłanie w tym zakresie do umowy (§ 6 regulaminu).
Stawiając powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej przepisy: § 6, § 19 ust. 3 oraz § 35.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynić to mogą wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, co wynika wprost z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z tym przepisem organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów. Akty prawa miejscowego mają wiec charakter zależny od żródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą regulować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres materii ustawowej. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków nie jest zatem dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego.
Skarżący wskazał, że wbrew powyższej zasadzie w § 19 ust. 3 regulaminu przewidziano, iż wzór wniosku o zawarcie umowy z odbiorcą określa dostawca. Subdelegacja przez Radę Gminy na przedsiębiorstwo kompetencji do określenia wzoru wniosku, zdaniem skarżącego, przekracza delegację zawartą w art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej zwana w skrócie – ustawą), dlatego jest niedopuszczalna.
Zarzut o tej samej treści, tj. przekroczenie delegacji ustawowej, skarżący skierował wobec unormowania zawartego w § 35 regulaminu, w którym nałożono na odbiorcę obowiązek informowania dostawcy o zmianach własnościowych nieruchomości lub zmianach użytkownika lokalu.
Zdaniem skarżącego obie te kwestie powinny być rozstrzygane w umowie zawartej pomiędzy dostawcą, a odbiorcą.
Dalej skarżący wywodził, że wbrew treści art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy, w zaskarżonej uchwale nie określono minimalnego poziomu usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, stanowiąc że określi je umowa zawarta między przedsiębiorcą, a odbiorcą. W ocenie skarżącego taki zapis nie realizuje obowiązku Rady Gminy w sposób wymagany przez przepis ustawy, a brak ten stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż z uchwały nie wynika czego odbiorca może oczekiwać od przedsiębiorstwa wodno – kanalizacyjnego. Dalej skarżący podniósł, że odesłanie do niesprecyzowanych zapisów umowy jest równoznaczne z niezrealizowaniem delegacji ustawowej.
W piśmie procesowym z dnia [...] września 2016r. Prokurator Okręgowy oświadczył, że popiera skargę w całości, a ponadto wnosi o stwierdzenie nieważności § 41 zaskarżonej uchwały. W kwestionowanym przepisie Rada Gminy zawarła stwierdzenie, że w sprawach nie objętych regulaminem obowiązują przepisy prawa, w szczególności ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków (DZ.U. z 2006 r. Nr 123 poz. 858) wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na podstawie ustawy. Skarżący wskazał na treść art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w którym przedstawiono hierarchię aktów prawnych, są to kolejno: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego. Konsekwencją zasady hierarchiczności jest wymóg zgodności aktów prawnych niższego rzędu z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Zdaniem skarżącego kwestionowany przepis regulaminu wprowadza regułę, wedle której w sprawach w nim nieuregulowanych mają zastosowanie przepisy ustawy oraz rozporządzenia, co prowadzi do sytuacji, że przepisy uchwały mają prymat nad ustawą i rozporządzeniem.
W sytuacji niezgodności między tymi aktami prawnymi, koniecznym jest – zgodnie ze skarżoną regulacją – rozstrzyganie na korzyść regulaminu, co stanowi rażące naruszenie art. 87 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu zaskarżona uchwała nie narusza rażąco przepisów ustawy. Uchwała zawiera postanowienia analogiczne do uchwał innych jednostek samorządu terytorialnego regulujących tę samą materię. Przedmiotowa uchwała została poddana nadzorowi i ogłoszona w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym i przysługuje jej domniemanie legalności. W § 7 określono minimalny poziom usług. Szczegółowe parametry dotyczące jakości wody są dodatkowo uregulowane rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 listopada 2015 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi.
Dalej organ wskazał, że dla czytelności uchwały niekiedy celowym jest przytoczenie w uchwale zapisów ustawy, zabieg taki nie stanowi jednak "modyfikacji", rozszerzenia czy uzupełnienia zapisów ustawowych. Według twierdzeń organu każdy odbiorca ma zagwarantowany przez dostawcę odpowiedni poziom usług. Zdaniem organu kwestionowane przepisy regulaminu nie naruszają delegacji ustawowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga była zasadna.
Akty prawa miejscowego są żródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).
Przytoczona definicja określa akty prawa miejscowego jako przepisy prawne powszechnie obowiązujące na oznaczonej części terytorium państwa, a nie na całym jego obszarze, i tylko wtedy, gdy wydawane są przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej.
W doktrynie podkreśla się wymóg zgodności prawa miejscowego z upoważnieniem ustawowym. Zgodnie z takim zapatrywaniem "aktem prawa miejscowego posiadającym walor przepisu prawnego powszechnie obowiązującego może być tylko taki przepis, który zawarty jest w wydanym na podstawie ustawy i w celu jej wykonania oraz mieszczącym się w granicach upoważnienia ustawowego akcie wykonawczym, podjętym przez organ upoważniony do stanowienia prawa i należycie ogłoszonym".
W sposób wyczerpujący akty prawa miejscowego definiuje D. Dąbek, pisząc: "Treść Konstytucji pozwala wyodrębnić podstawowe elementy służące zdefiniowaniu współczesnego normatywnego pojęcia "akt prawa miejscowego":
- – jest to podstawowe źródło prawa powszechnie obowiązującego,
- – obowiązuje powszechnie na obszarze działania organów, które go ustanowiły (a więc lokalnie),
- – jest stanowiony na podstawie i w granicach ustaw,
- – jest stanowiony przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej,
- – został ogłoszony (ogłoszenie na zasadach i w trybie określonym w ustawie jest warunkiem jego wejścia w życie)".
Powyższa konstytucyjna definicja uzupełniona być musi o rozwiązania zawarte w ustawach ustrojowych regulujących podstawy działania samorządu terytorialnego i administracji rządowej w województwie. Na tej podstawie można uzupełnić definicję aktu prawa miejscowego o kolejne elementy:
- – musi istnieć wyraźne upoważnienie ustawowe do jego wydania (szczegółowe lub generalne);
- – adresatem kompetencji są w odniesieniu do aktów samorządowych wspólnoty samorządowe, w których imieniu działają organy jednostek samorządu terytorialnego, zaś w odniesieniu do aktów administracji rządowej - wojewoda i organy administracji niezespolonej;
- – warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego stosowne ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, niekiedy również dodatkowo przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie lub w środkach masowego przekazu (przepisy porządkowe);
- – samorządowy akt prawa miejscowego jest wydawany w formie uchwały lub wyjątkowo w formie zarządzenia, natomiast akt prawa miejscowego administracji rządowej ma co do zasady formę rozporządzenia;
- – prawo miejscowe podlega kontroli sprawowanej przez organy nadzoru i sąd administracyjny.
Ponadto szczegółowe umocowanie konkretnych organów do stanowienia przepisów prawa miejscowego w danym przedmiocie wynikać musi z przepisów prawa materialnego zawierających delegacje ustawowe.
Podsumowując, należy uznać, że z aktami prawa miejscowego mamy do czynienia wówczas, gdy spełniają dwa warunki łącznie: muszą być wydane przez organ, którego właściwość miejscowa rozciąga się tylko na część terytorium państwa, i organ ten musi posiadać kompetencje do wydawania przepisów powszechnie obowiązujących (por. komentarz do art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591).
Zgodnie z art. 19 ust.
1. ustawy rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego.
Mając na uwadze powyższe, zaskarżoną uchwałę Rady Gminy Nr III/16/06 z dnia 28 grudnia 2006r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy przez Urząd Gminy, należy zakwalifikować jako akt prawa miejscowego.
Stosownie do treści art. 8 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2012 r. po. 270 – dalej p.p.s.a.) prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony.
Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego wynikająca z przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 8 i 50 tej ustawy) nie zna żadnych ograniczeń przedmiotowych, gdy idzie o prawo wniesienia skargi przez prokuratora, jeżeli tylko skarga wnoszona jest w sprawie należącej do drogi postępowania sadowoadministracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2008 r. sygn.. akr II OSK 385/07, Lex nr 468747).
Jak wyżej podniesiono istotne znaczenie w procesie podejmowania oraz stosowania aktów prawa miejscowego ma zachowanie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ram delegacji zawartej w aktach prawnych wyższego rzędu. Przekroczenie przez organ delegacji przy stanowieniu aktu prawa miejscowego zawsze oceniane jest jako istotne naruszenie prawa. Rację ma skarżący, że akt prawny niższego rzędu, jakim jest uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, nie może regulować materii ustawowej, jak również nie może regulować tych zagadnień, które wyrażnie nie wynikają z ustawowej delegacji. W sytuacji naruszenia tych zasad, przyjąć należy, że uchwała została podjęta z przekroczeniem delegacji ustawowej. Ze względu na charakter aktu prawa miejscowego (akt zawierający przepisy o charakterze generalnym, powszechnie obowiązujący na danym terenie) tego rodzaju naruszenie prawa należy ocenić jako godzące w hierarchię żródeł prawa.
Równie istotne skutki w zakresie stosowania prawa ma uchybienie organu polegające na niedopełnieniu delegacji ustawowej przy stanowieniu aktu prawa miejscowego. W tej sytuacji organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, pomimo wynikającego z ustawy obowiązku uregulowania danego zagadnienia, podejmuje uchwałę, która nie reguluje go całościowo lub w ogóle danego zagadnienia nie reguluje, pomijając je. Wskazane uchybienie również godzi w hierarchię żródeł prawa.
Stosownie do treści art. 87 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej żródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.
Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmując akt prawa miejscowego winien zastosować się do treści aktów prawnych wyższego rzędu.
Badana uchwała, w zakresie jej zaskarżenia, naruszyła delegację zawartą w art. 19 ust. 2 ustawy.
W § 19 ust. 3 oraz w § 35 nałożono na podmioty obowiązki, które nie mają oparcia w treści art. 19 ust. 2 ustawy. O ile wynikający § 35 obowiązek informowania o zmianach własnościowych nieruchomości lub zmianach użytkownika, na podstawie art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy, może być zawarty w stosownej umowie, o tyle nałożony w § 19 ust. 3 na dostawcę obowiązek opracowania wniosku o określenie warunków przyłączenia, nie ma podstaw prawnych.
W art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawodawca zobowiązał organ do określenia w uchwale minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne. Natomiast w treści art. 6 ust. 3 pkt pkt 1 ustawy ustawodawca postanowił, że umowa o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia.
Wykładnia wskazanych przepisów ustawy (art. 6 ust. 3 pkt 1 i art. 19 ust. 2 pkt 1) prowadzi do wniosku, że to w uchwale winny znaleźć się zapisy, których przedmiotem będzie minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne, w umowie natomiast winny znaleźć się konkretne zapisy dotyczące ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia, których poziom będzie nie niższy niż przewiduje to uchwała. Tym samym zaskarżona uchwała w § 6, w którym - w zakresie minimalnego poziomu usług - odsyła do postanowień umowy, zawiera regulację sprzeczną z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy. Argumentacja organu, zawarta w odpowiedzi na skargę, nie ma wpływu na ocenę legalności zaskarżonej uchwały, bowiem wbrew jednoznacznie określonemu w ustawie obowiązkowi, uchwała przedmiotowej regulacji nie zawiera.
Zasadny okazał się również zarzut naruszenia prawa poprzez podjęcie postanowień zawartych w § 41 zaskarżonej uchwały. Uchwała jako akt prawa miejscowego jest aktem niższej rangi w hierarchii żródeł prawa, w stosunku do ustawy oraz aktów wykonawczych do ustawy, dlatego zawarte we wskazanym przepisie odesłanie należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Treść wskazanego przepisu regulaminu może bowiem oznaczać pierwszeństwo w stosowaniu przepisów uchwały, przed aktami prawnymi wyższej rangi, co pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną hierarchią żródeł prawa.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 6, § 19 ust. 3, § 35, § 41.