Uzasadnienie
1. Uchwałą z dnia 30 grudnia 2002 r. nr IV/14/2002 Rada Gminy ustaliła liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie tej gminy. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2003 r. Nr 1 pod poz. 7 i weszła w życie z dniem 22 stycznia 2003 r.
Stosownie do treści § 2 ust. 1 tej uchwały punkty sprzedaży oraz sprzedaży i podawania napojów alkoholowych mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 100m od:
- a) szkół,
- b) przedszkoli,
- c) obiektów sakralnych i cmentarzy.
- 2. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Prokurator Rejonowy wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części a mianowicie dotyczącej§ 2 ust. 1 zarzucając mu istotne naruszenia art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 1356) polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej i powieleniu materii ustawowej.
- 3. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej uwzględnienie przyznając zasadność zarzutów skargi.
Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. Prokurator Okręgowy zmodyfikował skargę w części dotyczącej zakresu zaskarżenia oraz wniosku w ten sposób, że zakresem zaskarżenia objął wyłącznie § 2 ust. 1 pkt c) (w ocenie sądu jest to lit. c) przedmiotowej uchwały, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności.
W uzasadnieniu tego stanowiska podniósł, że określone w § 2 ust. 1 lit. a) i b) zasady usytuowania punktów sprzedaży oraz sprzedaży i podawania napojów alkoholowych są zgodne z prawem. Natomiast przepis § 2 ust. 1 lit. c), dotyczący obiektów sakralnych nie znajduje umocowania w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Stanowisko to podtrzymano na rozprawie w dniu 19 lutego 2014 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
4. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.).
Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera ona normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo wskazany organ administracji. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy na podstawie i wyłącznie w granicach określonych przez upoważnienie ustawowe. Stosownie do treści art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości (w wersji obowiązującej na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały) rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
5. Kompetencja prokuratora do wniesienia skargi opiera się na art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r., Nr 270, poz. 1599 ze zm.), który stanowi, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego.
Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.
Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101 i n.).
6. Przechodząc do oceny zakwestionowanych w skardze przepisów należy wskazać, że sąd podzielił stanowisko skarżącego w zakresie zmodyfikowanym to jest dotyczącym § 2 ust. 1 lit. c) zaskarżonej uchwały. Trafnie Prokurator podnosi, że przepis ten nie został oparty na upoważnieniu wynikającym z art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Natomiast obiekty wymienione w zaskarżonym przepisie nie są wymienione w art. 14 ust. 1 pkt 1 do 6.
Nadto, ze względu na szczególny charakter przepisu art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, konieczne jest wyraźne określenie chronionego obiektu (miejsca), tak by przepis nie rodził wątpliwości interpretacyjnych oraz wskazanie celu (charakteru) takiej ochrony.
Z tych względów na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd w pkt I stwierdził nieważność § 2 ust. 1 lit. c) zaskarżonej uchwały. W tym też zakresie znajdował zastosowanie art. 152 p.p.s.a. (pkt II wyroku).