Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2023 r. Wójt Gminy, powołując się na dyspozycję art. 2 ust. 1-4, ust. 6, ust. 15b-15e i ust.16 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 1692 ze zm.) w zw. z art. 104 § 1 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku A.Z. z dnia [...] grudnia 2022 r. (data wpływu), odmówił przyznania wnioskodawcy świadczenia w formie dodatku węglowego, wyszczególniając wśród powodów odmowy: brak zamieszkiwania pod adresem [...] (pkt 4), brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu wskazywanym jako miejsce zamieszkania (pkt 3), brak udzielenia wyjaśnień w sprawie składu gospodarstwa domowego (pkt 2), jak również brak potwierdzenia wpisania lub zgłoszenia w centralnej ewidencji emisyjności budynków głównego źródła ogrzewania znajdującego się pod ww. adresem (pkt 1).
Uzasadniając swą decyzją Wójt przywołał w pierwszej kolejności dyspozycję art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku węglowym, na mocy którego dodatek ten przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.
Odnosząc się do formy prowadzenia gospodarstwa wykazanej przez A.Z. we wniosku, organ I instancji podniósł, że przez gospodarstwo domowe jednoosobowe, stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy o dodatku węglowym, rozumie się osobę fizycznie samotnie zamieszkującą i gospodarującą. Powołał się także na dyspozycję przepisu art. 2 ust. 15b ww. ustawy, umożliwiającego wójtowi, w przypadku wątpliwości dotyczących gospodarstwa domowego wnioskodawcy, przeprowadzenie wywiadu środowiskowego mającego na celu ustalenie faktycznego stanu gospodarstwa domowego zgodnie z art. 2 ust. 2, m.in. odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku gospodarstw jednoosobowych. Wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy (ust. 15c), ustalając w jego toku, czy stan faktyczny danego gospodarstwa jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku (ust. 15d). Niewyrażenie zgody na jego przeprowadzenie stanowi podstawę do odmowy przyznania dodatku (ust. 15e).
Organ I instancji wskazał dalej, iż z informacji zawartych w centralnej ewidencji emisyjności budynków wynika, że źródło ogrzewania znajdujące się we wskazanym miejscu zamieszkania nie zostało do tejże ewidencji wpisane.
Wójt podniósł także, iż w odpowiedzi na wezwanie organu z dnia [...] stycznia 2023 r. do złożenia wyjaśnień w kwestii deklaracji zgłoszenia źródła ogrzewania pod innym adresem, a także składu gospodarstwa wnioskodawcy oraz ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu jego zamieszkania, A.Z. w piśmie z dnia [...] stycznia 2023 r. oświadczył tylko, że gospodaruje sam. Organ wskazał, iż w poprzednio złożonym wniosku (z dnia [...] września 2022 r.) wnioskodawca wykazywał gospodarstwo domowe wieloosobowe, a z weryfikacji PESEL wynika, że jest on żonaty.
Z uwagi na brak możliwości uzgodnienia z wnioskodawcą terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu wskazanym we wniosku jako miejsce jego zamieszkania, przeprowadzone zostały oględziny zewnętrzne budynku znajdującego się pod wskazanym we wniosku adresem, w oparciu o które organ uznał, iż budynek ten nie nadaje się do zamieszkania.
Powyższe stanowić miało podstawę do odmowy przyznania A.Z. dodatku węglowego.
Pismem z dnia [...] marca 2023 r. wnioskodawca złożył odwołanie od ww. decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w którym podniósł, iż w sierpniu 2022 r. dokonał zgłoszenia do centralnej ewidencji emisyjności budynków pieca centralnego ogrzewania zainstalowanego pod adresem [...], ale na skutek omyłki organu piec ten błędnie został zarejestrowany pod adresem [...]. Pracownik urzędu miał poinformować A.Z., iż dla sprostowania powyższego nieodzowne jest "zwołanie odpowiedniej komisji" i że zostanie wezwany do złożenia wyjaśnień, do czego jednakże nie doszło.
A.Z. potwierdził nadto, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe.
Odnosząc się do podnoszonej przez organ okoliczności braku możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego odwołujący się podkreślił, że powodowana jest ona winą organu. Wyjaśnił, iż kilkukrotnie stawiał się w urzędzie celem udania się z pracownikiem organu do swojego miejsca zamieszkania i przeprowadzenia w nim wywiadu, jednakże za pierwszym razem organ powołać się miał na okoliczność stawienia się po terminie na jego przeprowadzenie, co miało zostać skutecznie zakwestionowane przez wnioskodawcę, innym zaś razem miał zbyć wnioskodawcę powołując się na brak odpowiedniej komisji celem jego przeprowadzenia.
A.Z. końcowo podkreślił, że mieszka pod adresem [...], przy czym od 15 tygodni - ze względu na stan zdrowia (stan pocovidowy) - przebywa tymczasowo w Ośrodku Rehabilitacji Kompleksowej.
Powołując się na powyższe wniósł o uchylenie decyzji Wójta Gminy i orzeczenie o przyznaniu mu dodatku węglowego.
Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2023 r., powołując się m.in. na art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 2 ust. 1, ust. 15b-15d, ust. 16 oraz art. 3 ust. 3 ustawy o dodatku węglowym, uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Kolegium uznało, że wydane przez Wójta Gminy rozstrzygnięcie obarczone jest wadą prawną mającą istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegającą na nieprzeprowadzeniu w znacznej części postępowania wyjaśniającego. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji winien określić źródło ciepła i rodzaj stosowanych w gospodarstwie domowym odwołującego paliw stałych, dokonując powyższych ustaleń w drodze wywiadu środowiskowego, którego termin przeprowadzenia winien zostać uzgodniony z wnioskodawcą. Z uwagi na podnoszony przez organ I instancji stan nieruchomości, za zasadne organ odwoławczy uznał także wezwanie wnioskodawcy do przedstawienia dowodów ponoszenia opłat związanych z jej użytkowaniem. Kolegium zwróciło uwagę na niezamknięty katalog źródeł informacji, które - stosownie do dyspozycji art. 2 ust. 15a omawianej ustawy - mogą zostać wykorzystane przy weryfikacji wniosków o wypłatę dodatku węglowego, przypominając jednocześnie, iż wyjaśnieniu wszelkich wątpliwości służy przede wszystkim wywiad środowiskowy. Z uwagi na zakres wymagającego uzupełnienia postępowania dowodowego Kolegium uznało, iż zasada dwuinstancyjności postępowania uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy.
Pismem z dnia [...] sierpnia 203 r. A.Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. sprzeciw od wydanej przez organ odwoławczy decyzji, w którym podniósł, iż w chwili składania wniosku o przyznanie dodatku, tj. dnia [...] listopada 2022 r. przebywał w Ośrodku Rehabilitacji Kompleksowej. Zapewnił, że mieszka pod adresem [...], gdzie zamontowany jest piec centralnego ogrzewania.
Odpowiadając na sprzeciw Kolegium, podtrzymując stanowisko wyrażone w swej decyzji, wniosło o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca w całości decyzję Wójta Gminy w przedmiocie odmowy przyznania A.Z. dodatku węglowego i przekazująca sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Ramy orzekania przy rozpoznawaniu sprzeciwu od tego rodzaju decyzji wyznacza ustawodawca w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.), upoważniającym sąd wyłącznie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Ocena sądu kontrolującego kwestię zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji opartej na omawianej podstawie nie może natomiast - co do zasady - obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy.
W rezultacie przeprowadzonej kontroli decyzji kasacyjnej Kolegium w kierunku wskazanym w art. 64e p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. i słusznie wskazał na istotne braki postępowania przed organem I instancji, skutkujące koniecznością jego ponowienia celem wyjaśnienia kwestii zamieszkiwania A.Z. pod wskazanym we wniosku adresem oraz określenia zainstalowanego w nim źródła ciepła, a także rodzaju stosowanego w nim paliwa. W następstwie dokonanej analizy akt administracyjnych Sąd podzielić musiał pogląd Kolegium o konieczności ponownej weryfikacji wniosku A.Z. o dodatek węglowy przez organ I instancji z uwzględnieniem dowodu w postaci wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w uzgodnieniu z wnioskodawcą w deklarowanym przez niego miejscu zamieszkania, a nadto - jeżeli zajdzie taka potrzeba - przy zastosowaniu także innych środków dowodowych.
Odnosząc się do stanowiącej istotę sporu pomiędzy wnioskodawcą, a organem I instancji kwestii miejsca zamieszkania wnioskodawcy, stwierdzić należało, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie zostało dowiedzione, że miejscem zamieszkania wnoszącego sprzeciw nie jest podawany we wniosku o dodatek węglowy adres, co nie pozwalało z kolei na usprawiedliwione negowanie przez Wójta Gminy istnienia w sprawie przesłanki do przyznania dodatku węglowego w postaci zamieszkiwania i prowadzenia gospodarstwa domowego pod adresem podanym we wniosku (art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o dodatku węglowym). Z akt sprawy wynika przede wszystkim, iż z uwagi na utrudnioną komunikację z wnioskodawcą, powodowaną jego pobytem w Ośrodku Rehabilitacji Kompleksowej, zaniechano przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, stanowiącego - w przypadku zaistnienia wątpliwości - podstawowy dowód dla rozpoznania wniosku o przyznanie dodatku węglowego (art. 2 ust. 15b ww. ustawy).
Uznając, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy dokonana w objętej odwołaniem decyzji ocena o "braku miejsca zamieszkania pod adresem: Janiszowice 18" była co najmniej przedwczesna, przypomnieć jeszcze należy, że w drodze wywiadu środowiskowego możliwe jest należyte ustalenie, gdzie znajduje się centrum interesów życiowych i majątkowych strony, prowadzące do właściwej oceny przesłanki miejsca zamieszkiwania, a w konsekwencji również zasadności wniosku A.Z.. Pamiętać trzeba, iż stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. to na organie administracji publicznej spoczywa każdorazowo obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym również przeprowadzenia - nieodzownego w tym przypadku -wywiadu środowiskowego. Za wysoce niewystarczające uznać przy tym należy dokonane w postępowaniu przed organem I instancji oględziny zewnętrzne budynku bez udziału wnoszącego sprzeciw, skutkujące wyprowadzeniem na ich podstawie niekorzystnych dla niego wniosków.
Ponadto, w ocenie Sądu, Kolegium słusznie zwróciło uwagę na możliwość wykorzystania w sprawie dodatkowych środków dowodowych, wskazując na zasadność objęcia wyjaśnieniami kwestii ponoszenia przez wnioskodawcę kosztów prowadzenia gospodarstwa domowego pod wskazanym we wniosku adresem, obejmujących chociażby opłaty eksploatacyjne związane z użytkowaniem nieruchomości. Dokonanie ustaleń w powyższym zakresie jest zasadne, z uwagi na to, że o zamieszkiwaniu i prowadzeniu gospodarstwa domowego świadczy również zużycie mediów. Nieodzowne będzie przy tym uwzględnienie, przy ewentualnej analizie tego rodzaju środków dowodowych, potencjalnego zmniejszenia opłat powodowanego nieobecnością wnioskodawcy na skutek jego pobytu w Ośrodku Rehabilitacji Kompleksowej.
Kwestią wymagającą nadto wyjaśnienia, w kontekście zapisu art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku węglowym, jest także ustalenie głównego źródła ogrzewania gospodarstwa domowego wnioskodawcy oraz rodzaju stosowanego w nim paliwa, co również prawidłowo dostrzeżone zostało w decyzji kasacyjnej Kolegium.
Z uwagi na stwierdzone braki w materiale dowodowym uznać należało, iż w postępowaniu przed organem I instancji nie zostało ustalone w sposób niebudzący wątpliwości, iż miejscem zamieszkania wnoszącego sprzeciw nie był - w okresie wnioskowania o przyznanie dodatku węglowego - wskazany przez niego adres, co skutkować musiało uznaniem bezpodstawności wyprowadzanych przez Wójta Gminy w decyzji z dnia [...] lutego 2023 r. wniosków ujętych jako powody nr 2-4 odmowy przyznania dodatku węglowego. Brak szczegółowych ustaleń w omawianym zakresie uzasadnia z kolei postawienie organowi I instancji zarzutu niewyjaśnienia wszystkich okoliczności mających istotny wpływ na wynik sprawy, co sprawia, że jedynym słusznym rozstrzygnięciem organu odwoławczego było właśnie uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Powyższe potwierdza, że kwestionowana w sprzeciwie decyzja organu odwoławczego nie jest wadliwa i że nie doszło - w rezultacie jej wydania - do naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Zakres zleconych do przeprowadzenia w ponownym postępowaniu przed organem I instancji czynności wyjaśniających wykracza poza dyspozycję art. 136 k.p.a., co sprawia, że stwierdzonych braków Kolegium nie mogło sanować we własnym zakresie. Przeprowadzenie przed organem II instancji postępowania wyjaśniającego w kierunku wskazanym w decyzji kasacyjnej stałoby w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przez którą rozumieć trzeba ustawowy nakaz dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego przez organy obu instancji.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.