Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2006 roku o numerze [...], podjętą na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591z póżn. zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001r., Nr 79, poz. 856z póz.zm.), art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071ze zm. – dalej jako: kpa) oraz art. 3 ust. 4. art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz.U. 2004, Nr 99 poz. 1001 ze zm.) organ II instancji - Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta) z dnia [...] sierpnia 2006 roku o numerze [...], wydaną na podstawie przepisu art. 7 ust. 5, art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 20004 o pomocy społecznej (Dz.U. 2004, Nr 99 poz. 1001 ze zm. - dalej jako: ustawa).
Decyzją tą organ I instancji odmówił skarżącej D.B. przyznania zasiłku celowego na deputat finansowy na pokrycie kosztów dojazdu na posiedzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. w dniu [...] września 2006 roku oraz na artykuły biurowe.
Organ II instancji oparł się na następujących ustaleniach:
Wnioskami z dnia [...] lipca oraz z [...] sierpnia 2006 roku skarżąca zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie zasiłków celowych na pokrycie kosztów dojazdu na posiedzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. w dniu [...] września 2006 roku, na pomoc finansową umożliwiającą stały kontakt z sądem poprzez zapewnienie dostępu do kserokopiarki, pokrycie kosztów rozmów telefonicznych oraz zakup materiałów biurowych w postaci kopert, znaczków. Po przeprowadzeniu w dniu [...] sierpnia 2006 roku aktualizacji wywiadu środowiskowego Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 roku odmówił skarżącej zasiłku celowego na deputat finansowy na pokrycie kosztów dojazdu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. w dniu [...] września 2006 roku oraz na artykuły biurowe. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wnioskodawczyni prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe.
Jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Jej dochód stanowi zasiłek stały w wysokości 317 zł i zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 144 zł. Objęta była dodatkową pomocą społeczną w formie zasiłku celowego za miesiące lipiec, sierpień i wrzesień 2006 roku oraz w postaci darmowych posiłków dwudaniowych. Organ I instancji wskazał, że przyznany w lipcu 2006 roku zasiłek celowy na dojazd do Sądu wnioskodawczyni przeznaczyła na inne cele. Wskazał też, że ośrodek pomocy społecznej dysponuje bardzo ograniczonymi środkami finansowymi. Na zasiłki celowe zabezpieczono w budżecie na 2006 rok 803 575 zł, z czego do 31 lipca 2006 roku wydatkowano 535 539 zł przyznając je 1 484 rodzinom.
W złożonym odwołaniu wnioskodawczyni zarzuciła, iż decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo i domagała się jej zmiany i przyznania zasiłku na wskazane potrzeby. Zarzucała, iż decyzja jest niesprawiedliwa i krzywdząca. Organ nie uwzględnia jej rzeczywistych i usprawiedliwionych potrzeb wynikających z ciężkiej sytuacji materialnej i stanu zdrowia. Wywodziła, że jego pracownicy i kierownictwo są do niej wrogo ustosunkowani, co przejawia się sporządzaniem wywiadów środowiskowych na jej niekorzyść, lekceważącym podejściem do składanych wniosków i stałymi odmowami zawierającymi rutynowe uzasadnienia. Nadto zarzucała, iż sposób działania organu polegający na obserwowaniu jej z ukrycia stanowi naruszenie prywatności i życia osobistego.
Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wywodziło, iż decyzja organu I instancji poprzedzona została wymaganym wywiadem środowiskowym. Wskazało, iż w myśl przepisu art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupy żywności, leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 461 zł. Wskazało, iż dochód strony jest równy kryterium dochodowemu. SKO stwierdziło, że organ I instancji uwzględniając potrzeby wnioskodawczyni, ale również skromne środki i możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej przyznał jej zasiłki celowe m.in. 40 zł na dojazd na rozprawę w dniu [...] lipca 2006 roku, na którą wnioskodawczyni nie pojechała.
Zasiłek celowy jest przyznawany w ramach kompetencji uznaniowych organu. Może zaspokoić potrzeby wnioskodawczyni w całości lub części, a zgodnie z art. 3 ust 4 ustawy potrzeby osób korzystających z pomocy społecznej powinny być uwzględniane jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. SKO uznało, iż organ I instancji dokonał wnikliwej analizy środków i potrzeb MOPS na pomoc społeczną. Zdaniem organu II instancji, organ administracji samorządowej w miarę swoich możliwości udzielił pomocy wnioskodawczyni mimo, iż w zaskarżonej decyzji odmówiono jej przyznania zasiłku celowego.
W skardze na tę decyzję D.B. zarzucała, iż wydana została ona z rażącym naruszeniem prawa. Domagając się jej zmiany i przyznania zasiłku celowego na wnioskowane potrzeby wywodziła, iż uzasadnienie decyzji odmawiającej wnioskowanych świadczeń jest nie do przyjęcia jako rutynowe i pozbawione merytorycznej zasadności. Zarzucała organom nieuwzględnianie jej rzeczywistych potrzeb spowodowanych długoletnią bardzo trudną sytuacją wywołaną brakiem pracy i stanem zdrowia. Wywodziła, iż dotychczas przyznawane świadczenia w żaden sposób nie są wystarczające zważywszy na jej sytuację życiową.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, iż zgłaszane we wnioskach o zasiłek celowy potrzeby nie mieszczą się w katalogu potrzeb niezbędnych o jakich mowa w art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 maca 2004 r. o pomocy społecznej celem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych oraz umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Jednak, według wskazań ustępu 4 powołanego przepisu, potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach i pomocy społecznej. Stosownie do art. 8 ust. 1 pkt. 1 ustawy prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty kryterium dochodowego tj. kwoty 461 zł. Artykuł 39 ust. 1 i 2 stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, remontu mieszkania, opału i odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów, napraw, a także kosztów pogrzebu.
Tym samym zasiłek celowy winien zaspakajać potrzeby o charakterze osobistym wnioskodawcy, bez których zaspokojenia nie można zachować warunków bytowania odpowiadających godności człowieka. Z brzmienia tego przepisu wynika, że decyzja podejmowana w tej kwestii przez organ administracji ma charakter uznaniowy. Zależy więc od tak zwanego uznania administracyjnego. Nie znaczy to jednak, że organ administracji może podejmować decyzję w sposób całkowicie dowolny, jest bowiem związany przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i 77 par. kpa, jak również przepisami ustawy o pomocy społecznej, w tym art. 3 tej ustawy. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 kpa, załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela.
Wniesienie odwołania od decyzji organu administracji publicznej I instancji powoduje, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć merytorycznie sprawę uprzednio rozstrzygniętą decyzją pierwszoinstancyjną. Oznacza to, że organ II instancji ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. W toku postępowania odwoławczego, organ je prowadzący powinien - jak nakazuje art. 77 par. 1 kpa - dokonać oceny całego materiału dowodowego zebranego w sprawie i mając na względzie wskazania wynikające z art. 7 kpa - rozstrzygnąć sprawę w sposób podany w art. 138 par. 1 lub 2 kpa.
W zaskarżonej decyzji organ II instancji ograniczył się do powielenia ustaleń organu I instancji oraz stwierdzenia, że zasiłek celowy przyznawany jest w ramach uznania administracyjnego. Wskazał też, że organ I instancji " wnikliwie dokonał analizy potrzeb i środków MOP na pomoc społeczną" przytaczając sumy z decyzji organu I instancji. Stwierdził, że w jego ocenie organ I instancji " w miarę swych możliwości udzielił pomocy wnioskodawczyni mimo, że w zaskarżonej decyzji jej tej pomocy odmówiono". W konsekwencji utrzymał decyzję w mocy, nie odnosząc się przy tym do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia działaniami organu I instancji dóbr osobistych skarżącej w postaci życia prywatnego. Tymczasem z decyzji organu I instancji, w ocenie Sądu, w istocie nie wynika dlaczego skarżąca nie otrzymała zasiłku celowego na wnioskowane cele. Są w niej ustalenia dotyczące stanu rodzinnego, zdrowotnego i dochodów oraz wskazanie z jakich form pomocy skarżąca dotychczas korzystała.
Przytoczone zostały też przepisy ustawy o pomocy społecznej oraz wskazano wysokość środków na pomoc społeczną jaką organ dysponował i jaką już wydatkował na zasiłki celowe. Natomiast uzasadnienie przyczyn odmowy w kontekście dokonanych ustaleń sprowadza się jedynie do stwierdzenia, że analiza danych z wywiadu środowiskowego w związku z przytoczonymi przepisami wskazuje, że brak przesłanek do przyznania zasiłku na wnioskowaną potrzebę (czyli jedną). Podkreślić w tym miejscu należy, że w części wstępnej decyzji organ I instancji wskazał, że wnioskodawczyni wystąpiła z trzema różnymi wnioskami wskazując w nich różne potrzeby. Z osnowy decyzji wynika zaś, iż odmowa dotyczyła kwestii sfinansowania dojazdu na posiedzenie sądu i artykułów biurowych. W rozstrzygnięciu organu brak odniesienia do potrzeby zgłoszonej wnioskiem z dnia [...] lipca 2006 roku, a sformułowanej jako udzielenie pomocy zabezpieczającej kontakty z sądem w postaci przyznania bezpłatnego dostępu do kserokopiarki, pokrycia kosztów rozmów telefonicznych i materiałów biurowych.
Organ I instancji powołuje się też w swym rozstrzygnięciu na znaną mu z urzędu okoliczność, iż skarżąca w odwołaniu od innej decyzji organu przyznała fakt wykorzystania na inne cele zasiłku celowego przyznanego na dojazd na rozprawę przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Nie dokonał jednak organ oceny tego faktu w świetle przepisów prawa i nie wskazał jakie skutki prawne fakt ten wywołuje. Zgodnie z art. 11 ustawy o pomocy społecznej (którego żaden z organów w podstawach prawnych swych decyzjach nie powołał) w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego. Z przepisu tego nie wynika zatem, iż fakt wykorzystania zasiłku celowego niezgodnie z celem jakiemu miał służyć automatycznie nie powoduje odmowy przyznania kolejnego zasiłku celowego).
Tym samym dokonanie odmowy przyznania zasiłku celowego ze względu na wykorzystanie poprzedniego na inne cele wymaga uzasadnienia dlaczego z możliwych środków wskazanych w art. 11 ustawy organ zdecydował się na odmowę przyznania świadczenia.
Z zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej nie wynika czy organy potrzeby zgłoszone w trzech wnioskach skarżącej uznały za uzasadnione potrzeby bytowe w rozumieniu przepisu art. 39 ust. 2 ustawy, czy też nie i czy odmowa nastąpiła z innych przyczyn, a jeżeli tak to z jakich konkretnie. Samo stwierdzenie organu II w odpowiedzi na odwołanie, zresztą bez uzasadnienia, iż zgłoszone przez skarżącą potrzeby nie mieszczą się w katalogu potrzeb niezbędnych o których mowa w art. 39 ust. 2 ustawy pozostaje bez znaczenia dla sprawy. W tym przedmiocie, dotyczącym przecież jednej z przesłanek nabycia prawa do zasiłku celowego, organ powinien jednoznacznie wypowiedzieć się w decyzji.
Jednocześnie samo przytoczenie w tejże decyzji danych o wielkości środków finansowych ośrodka na rok 2006 i skali ich wykorzystania do 31 lipca ub. nie może być uznane za wystarczające uzasadnienie stanowiska organu, iż zgłoszone we wnioskach skarżącej potrzeby nie mieszczą się w możliwościach ośrodka pomocy społecznej roku. Wymagane jest bowiem skonkretyzowanie dlaczego szczupłość środków uniemożliwia zaspokojenie tych konkretnie zgłoszonych potrzeb o ile uznane zostaną za uzasadnione bytowo.
W tym stanie rzeczy uznać należało, iż decyzje organów obu instancji zostały podjęte w sposób dowolny, bez wszechstronnego rozważania okoliczności sprawy. Tym samym naruszone zostały przepisy art. 7, 77 par. 1 i 107 par. 3 kpa oraz art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, a decyzja organu II instancji dodatkowo z obrazą przepisu art. 138 par 1 kpa. Wskazane uchybienia natury procesowej i w zakresie prawa materialnego, stosownie do przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2005 r., Nr 259, poz. 2118 ze zm.) prowadziły do uchylenia decyzji organów obu instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ odniesie się do wszystkich potrzeb skarżącej zgłoszonych wskazanymi wnioskami i rozstrzygnie o ich zasadności w ramach przysługującego mu uznania, z dochowaniem wymogów nałożonych przez przepisy kpa oraz w kontekście przesłanek warunkujących przyznanie zasiłku celowego zgodnie z ustawą o pomocy społecznej.
Odnosząc się natomiast do żądania skargi dotyczącego zmiany decyzji i przyznania wnioskowanych zasiłków celowych, to nie mogło być ono uwzględnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje bowiem kontrolę wykonywania administracji publicznej pod kątem zgodności decyzji z prawem. Oznacza to, że rozpoznając skargę na daną decyzję administracyjną, ocenia czy przy jej wydawaniu nie zostały naruszone przepisy prawa. Jeżeli takie naruszenie miało miejsce, to w określonych sytuacjach Sąd może taką decyzję wyeliminować z obrotu prawnego przez jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności. Natomiast Sąd nie posiada kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych i w związku z tym nie było podstawy prawnej do uwzględnienia żądania skarżącej.