Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Burmistrz Miasta orzekł o zwrocie przez M.M. opłaty w wysokości 5.531,10 zł za pobyt jej ojca – S.K. w Domu Pomocy Społecznej, zastępczo poniesionej przez gminę o statusie miejskim, w okresie od [...] sierpnia 2013 r. do [...] grudnia 2013 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Burmistrz ustalił wobec M.M. opłatę za pobyt jej ojca – S.K. w Domu Pomocy Społecznej. Wydanie tejże decyzji poprzedziły nieskuteczne próby nawiązania kontaktu z M.M. w celu zawarcia umowy w sprawie odpłatności za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej (DPS). Pomimo prawidłowo oznaczonego adresata decyzja z dnia [...] listopada 2013 r. powróciła do organu z powodu niepodjęcia jej w terminie. Organ przyjął, że decyzja ta została stronie doręczona skutecznie. Dalej organ wskazał, że do dnia 28 lutego 2014 r. M.M. nie wniosła określonej opłaty za pobyt ojca w DPS. W myśl art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej w przypadku niewywiązywania się osób z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba ta została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych wydatków na ten cel.
W dniu 24 sierpnia 2015 r. (data stempla pocztowego na kopercie) M.M. złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] marca 2014 r. oraz jednocześnie wniosła odwołanie od wskazanej decyzji pierwszej instancji.
We wniosku o przywrócenie terminu strona wskazała, że w dniu 16 lipca 2015 otrzymała decyzję Urzędu Skarbowego o zajęciu wynagrodzenia za pracę na rzecz Gminy w związku z decyzją nr [...], za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej zastępczo poniesionej przez Gminę. Wówczas zwróciła się do Burmistrza Miasta o nadesłanie przedmiotowej decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. Strona wskazała, że w okresie od stycznia do listopada 2013 r. była obciążona psychicznie i fizycznie w związku z chorobą nowotworowa jej męża, którym opiekowała się do jego śmierci ([...] listopada 2013 r.). W tym trudnym okresie życia strona ściśle współpracowała z opieką medyczną i jednocześnie pracowała zawodowo.
W piśmie z dnia [...] września 2015 r. strona opisała trudne relacje pomiędzy nią a jej ojcem, który traktował ją przedmiotowo, znęcał się fizycznie i moralnie również nad całą rodziną. Wskazała, że S.K. miał ograniczone prawa rodzicielskie. Przez 45 lat nie utrzymywała żadnych kontaktów ze swoim ojcem. Z uwagi na traumatyczne przeżycia z dzieciństwa, nawiązanie kontaktu z MOPS sprawiało jej trudność, gdyż przywoływało okres dzieciństwa. W ocenie strony przyczyny uchybienia terminu nie ustały i trwają nadal, gdyż wspomnień przemocy fizycznej i molestowania seksualnego przez ojca nie może wymazać z pamięci.
W odwołaniu od powyższej decyzji organu I inst. skarżąca wyjaśniła, że osiągnięty przez nią dochód w 2012 r. wynikał z faktu zbycia akcji, wobec czego była to transakcja jednorazowa. Wskazała, że z ojcem nie utrzymywała kontaktu przez ponad 45 lat, został on pozbawiony praw rodzicielskich. Ojciec znęcał się fizycznie i moralnie nad rodziną. Zdaniem skarżącej, na podstawie art. 144 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ze względu na naganne zachowanie ojca, może uchylić się od obowiązku alimentacyjnego wobec niego.
Postanowieniem z dnia [...] pażdziernika 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności SKO wskazało na normy prawne zawarte w art. 129 § 2 oraz 44 kpa. Organ wyjaśnił, że decyzja Burmistrza Miasta z dnia [...] marca 2014 r. została skarżącej doręczona w dniu 25 marca 2014 r. w trybie art. 44 kpa. Przesyłka zawierająca decyzję pierwszy raz awizowana była w dniu 10 marca 2014 r., a następnie po upływie 7 dni - w dniu 18 marca 2014 r., natomiast w dniu 25 marca 2014 r. kopertę opieczętowano z adnotacją – zwrot, nie podjęto w terminie. Przedmiotowa decyzja zawierała pouczenie o sposobie i terminie jej zaskarżenia. Strona nadała odwołanie w dniu 24 sierpnia 2015 r. (data stempla pocztowego na kopercie), które wpłynęło do organu I instancji w dniu 25 sierpnia 2015 r. Równocześnie z odwołaniem strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Postanowieniem z dnia [...] pażdziernika 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od w.w. decyzji.
Dalej organ wskazał, że czternastodniowy termin do wniesienia odwołania rozpoczął bieg w dniu 26 marca 2014 r. i upłynął z dniem 8 kwietnia 2014 r. Wobec faktu, że organ nie uwzględnił wniosku strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, należało stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I inst. z dnia [...] marca 2014 r.
Od powyższego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego M.M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła okoliczności przytoczone we wniosku z dnia [...] sierpnia 2015 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oraz w piśmie procesowym z dnia [...] września 2015 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647), art. 3 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.).
Kontrola legalności zaskarżonego aktu doprowadziła Sąd do wniosku, że zapadł on z obrazą przepisów prawa procesowego, przy czym stwierdzone uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem zaskarżenia w przedmiotowej sprawie było postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] marca 2014 r. o zwrocie przez M.M. opłaty za pobyt jej ojca – S.K. w Domu Pomocy Społecznej, zastępczo poniesionej przez gminę o statusie miejskim, w okresie od [...] sierpnia 2013 r. do [...] grudnia 2013 r.
W myśl art. 129 § 2 kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie.
Mając na uwadze przytoczony powyżej przepis art. 129 § 2 kpa, zasadniczą dla sprawy okolicznością, którą należało poddać ocenie w pierwszej kolejności, była kwestia doręczenia skarżącej decyzji organu I inst., gdyż od tego zdarzenia rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania.
Z akt administracyjnych kontrolowanej sprawy wynika, że wyżej wskazana decyzja Burmistrza Miasta z dnia [...] marca 2014 r. została doręczona skarżącej w trybie doręczenia zastępczego, które jest uregulowane w art. 44 kpa.
Stosownie do treści art. 44 § 1 kpa w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43:
- 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego;
- 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ.
W myśl art. 44 § 2 zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Zgodnie z art. 44 § 3 w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Stosownie do treści art. 44 § 4 doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.
Doręczenie przewidziane w przytoczonym powyżej przepisie określane jest jako doręczenie zastępcze stwarzające domniemanie doręczenia. Przesłanką zastosowania komentowanego przepisu jest "niemożność doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43". Niemożność ta obejmuje sytuacje, w których adresatowi będącemu osobą fizyczną nie doręczono pisma w żadnym z miejsc przewidzianych w art. 42 lub też nie doręczono pisma żadnej z osób wymienionych w art.
43. Warunkiem zastosowania tego przepisu jest to, aby adresat pisma istotnie mieszkał pod wskazanym adresem, a jedynie nie jest możliwe doręczenie mu pisma w sposób przewidziany w przepisach art. 42 i 43 (por. postanowienie SN z dnia 22 marca 1995 r., II CRN 4/95, LEX nr 50590, w odniesieniu do przepisu art. 139 k.p.c). Kolejną przesłanką skuteczności doręczenia przewidzianego w art. 44 jest przechowanie pisma przez okres czternastu dni w placówce pocztowej operatora pocztowego, gdy pismo jest doręczane przez operatora pocztowego, lub złożenie pisma na ten sam okres w urzędzie właściwej gminy (miasta), gdy pismo jest doręczane przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę czy organ. Następie dla skuteczności doręczenia przepis wymaga umieszczenia zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni w placówce pocztowej lub złożeniu w urzędzie gminy (miasta), w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Powyższy przepis ustanawia wiążącą doręczającego kolejność miejsc, w których należy umieścić zawiadomienie. Oznacza to, że podmiot doręczający powinien umieścić zawiadomienie w skrzynce na korespondencję, a gdy umieszczenie zawiadomienia w ten sposób nie jest możliwe, to może to uczynić w ten sposób, że umieści zawiadomienie albo w drzwiach mieszkania adresata, albo w drzwiach pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje obowiązki zawodowe (pracuje), lub w miejscu widocznym na tej nieruchomości, np. na bramie. Umieszczenie zawiadomienia w innym miejscu niż wymienione w tym przepisie jest prawnie bezskuteczne. Zgodnie z wyrokiem SN z dnia 22 lutego 2001 r., III RN 70/00, OSNAPiUS 2001, nr 19, poz. 574, dla skuteczności doręczenia pisma sądowego w trybie art. 44 niezbędne jest zawiadomienie adresata o złożeniu pisma na okres siedmiu dni we wskazanym urzędzie pocztowym; zob. także postanowienie SN z dnia 9 czerwca 1999 r., III RN 17/99, OSNAPiUS 2000, nr 10, poz. 379. Pozostawienie przesyłki w skrzynce pocztowej bez adnotacji na druku dowodu doręczenia o przyczynie nieoddania przesyłki adresatowi lub administratorowi domu nie może być uznane za skuteczne doręczenie w trybie art.
44. "Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma ustanowione w art. 44 k.p.a. Bezwarunkowo konieczna jest wyraźna adnotacja, że doręczyciel zawiadomił adresata o przesyłce w sposób określony w art. 44 k.p.a." - postanowienie NSA z dnia 14 czerwca 2011 r., I OSK 935/11 (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 44 kpa, Lex).
Z materiału dowodowego sprawy wynika, że na adres zamieszkania skarżącej skierowano przesyłkę zawierającą przedmiotową decyzję z dnia [...] marca 2014r., przesyłka ta była dwukrotnie awizowana (10 marca 2014 r. i 18 marca 2014 r.). Jednak na potwierdzeniu odbioru przesyłki brak jest adnotacji o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni w danej placówce pocztowej, jak również brak jest informacji o tym w jakim miejscu (w skrzynce pocztowej, w drzwiach mieszkania adresata, jego biura lun innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata) złożono zawiadomienie o możliwości jej odbioru. Tym samym zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcie, że doszło do skutecznego doręczenia decyzji w trybie art. 44 kpa. W analizowanej sprawie nie dowiedziono, że spełniony został wymóg z art. 44 § 2 kpa.
Jak wyżej podniesiono, przepis art. 44 kpa przyjmuje tzw. fikcję doręczenia. Jest to stan, w którym wprawdzie stronie nie doręczono pisma bezpośrednio, jednak organ podjął wszelkie możliwe środki prawne, aby pismo urzędowe stronie doręczyć. Warunkiem skuteczności doręczenia w trybie art. 44 kpa, jest aby wszystkie przesłanki wynikające z tego przepisu zostały spełnione łącznie. Skutkiem materialnoprawnym doręczenia w trybie art. 44 kpa jest rozpoczęcie biegu terminu do dokonania określonej czynności prawnej.
W wyroku z dnia 22 lutego 2001 r. sygn. III RN 70/00 Sąd Najwyższy stwierdził, że dla skuteczności doręczenia pisma sądowego w trybie art. 44 KPA niezbędne jest zawiadomienie adresata o złożeniu pisma na okres siedmiu dni we wskazanym urzędzie pocztowym. W postanowieniu z dnia 14 czerwca 2011 r. sygn. IOSK 935/11 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, zgodnie z którym samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma ustanowione w art. 44 k.p.a. Bezwarunkowo konieczna jest wyraźna adnotacja, że doręczyciel zawiadomił adresata o przesyłce w sposób określony w art. 44 k.p.a.
W analizowanej sprawie materiał dowodowy, w obecnym jego stanie, nie daje podstaw do przyjęcia, że w dniu 25 marca 2014 r., w trybie art. 44 kpa skarżącej skutecznie doręczono decyzję organu I instancji. Z uwagi na treść art. 129 § 2 kpa, okoliczność w jakiej dacie nastąpiło skutecznie doręczenie orzeczenia, ma zasadnicze znaczenie dla istoty rozpatrywanej sprawy.
W tym stanie sprawy, należało stwierdzić, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w oparciu o błędnie oceniony materiał dowodowy, albowiem ustalenia faktyczne i prawne stanowiące podstawę orzeczenia nie mają oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym (art. 44, art. 77 § 1, 80 kpa).
Należy w tym miejscu dodać, że wyrokiem z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Go 61/16 WSA w Gorzowie Wlkp. uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] pażdzernika 2015 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od wskazanej powyżej decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] marca 2014 r.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie.