Uzasadnienie
Uchwałą Nr XIII.109.2011 z dnia [...] czerwca 2011 r. Rada Miasta wyraziła zgodę na nabycie od Uniwersytetu nieruchomości niezabudowanych, położonych w [...] o łącznej powierzchni 64,3432 ha i wartości oszacowanej na kwotę 15.481.200 zł do której dolicza się podatek VAT, oraz o powierzchni 7,1800 ha i wartości oszacowanej na kwotę 61.190,00 zł.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Wojewoda na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stwierdził nieważność w całości powyższej uchwały w sprawie wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości.
W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, iż akt ten jest sprzeczny z art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem do właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących m.in. zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.
Rada Miasta skorzystała już z delegacji ustawowej przyznanej powyższym przepisem i uchwałą Nr XXXV/483/08 z dnia [...] listopada 2008 r. dokonała określenia zasad gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości. Zgodnie z § 5 tej uchwały nieruchomości mogą być nabywane do gminnego zasobu nieruchomości:
- 1) na potrzeby związane z realizacją zadań miasta lub innych celów publicznych;
- 2) w zamian za zaległości podatkowe z tytułu podatków stanowiących dochody budżetu miasta.
Zdaniem Wojewody skorzystanie przez Radę z możliwości wydania generalnego aktu regulującego zasady dokonywania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu w zakresie spraw majątkowych gminy pozbawia ją prawa do wyrażania indywidualnej zgody na dokonanie tego typu czynności. Podmiotem wyłącznie władnym do podjęcia decyzji w sprawie nabycia nieruchomości do gminnego zasobu nieruchomości jest zatem Prezydent Miasta, obowiązany do kierowania się w tym zakresie wytycznymi zawartymi w uchwale Nr XXXV/483/08 z dnia [...] listopada 2008 r. Tym samym wydając uchwałę Nr XIII.109.2011 z dnia [...] czerwca 2011 r. Rada Miasta przekroczyła zakres swoich kompetencji prawodawczych.
Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Miasta wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podnosząc w niej, że czynność objęta zgodą wyrażoną w uchwale Nr XIII. 109.2011 z dnia [...] czerwca 2011 r. przekracza zakres zasad gospodarowania nieruchomościami określonych w uchwale Nr XXXV/483/08 z dnia [...] listopada 2008 r. W zakresie innych celów nabycia nieruchomości, poza wymienionymi w § 5 uchwały z dnia [...] listopada 2008 r., zasady gospodarowania nieruchomościami nie zostały określone. Tym samym, stosownie do treści art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym Prezydent Miasta może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą Rady Miasta. Zdaniem strony skarżącej stosownie do treści tego przepisu Rada Miasta posiada kompetencje do wyrażania zgody na konkretną czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Zgodą rady zostało objęte nabycie nieruchomości wykraczającej poza przedmiot gospodarowania nieruchomościami miejskimi.
Przedmiotem nabycia pozostaje bowiem nieruchomość położona poza granicami Miasta czyli na terenie, który co do zasady nie jest objęty zadaniami Miasta, zakupiony grunt nie miał służyć realizacji celów publicznych przez Miasto, lecz dalszej odsprzedaży na rzecz inwestorów. Zaistnienie sytuacji wykraczającej poza ramy określone przez uchwałę określającą zasady gospodarowania nieruchomościami jest zatem równoznaczne z brakiem zasad gospodarowania w tym zakresie. W takim przypadku podjęcie przez Prezydenta Miasta czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu wymaga zgody Rady Miasta.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda podniósł, że § 5 uchwały Nr XXXV/483/08 z dnia [...] listopada 2008 r. przewiduje nabywanie nieruchomości "na inne cele publiczne", a to wyrażenie ma bardzo szeroki pas nieostrości, który daje bardzo dużą swobodę organowi wykonawczemu gminy w nabywaniu nieruchomości. Nabycie nieruchomości, o której mowa w uchwale Nr XIII.109.2011 z dnia [...] czerwca 2011 r. nastąpiło zaś w celu utworzenia strefy ekonomicznej, co należy uznać za cel publiczny.
Ponadto w treści odpowiedzi na skargę wskazano, że niezależnie od tego przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje tryb każdorazowej, indywidualnej zgody rady na czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu jedynie do czasu uchwalenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości, co w niniejszej sprawie nastąpiło z chwilą wejścia w życie uchwały Nr XXXV/483/08 z dnia [...] listopada 2008 r. Tym samym podejmując tę uchwałę Rada wyczerpała już swoją kompetencję i ustanowiona zasada wiąże tak radę jak i organ wykonawczy.
Obowiązywanie aktu prawnego regulującego zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości pozbawia Radę prawa do udzielania indywidualnej zgody w tej materii.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269, ze zmianami), sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Na podstawie zaś art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
Skarga nie może być uwzględniona, bowiem zaskarżonemu orzeczeniu nie można postawić zarzutu, iż zostało wydane z naruszeniem prawa mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Jak wynika z niespornych okoliczności sprawy, w uchwale z dnia [...] listopada 2008r., Nr XXXV/483/08 w sprawie zasad gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości, określone zostały przesłanki nabywania nieruchomości, poprzez ich sprecyzowanie w treści § 5 cytowanej uchwały.
Uchwała Rady Miasta, z dnia [...] czerwca 2011 r. będąca przedmiotem orzeczenia organu nadzoru, podjęta została w oparciu o przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, przekazującego do wyłącznej kompetencji rady gminy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących między innymi zasad nabywania nieruchomości, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; natomiast do tego czasu wójt może dokonywać czynności z zakresu nabycia nieruchomości jedynie za zgodą rady gminy.
W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała narusza treść upoważnienia zawartego w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, bowiem rada gminy jest uprawniona wyłącznie do wskazania zasad dotyczących szeroko pojętego gospodarowania mieniem gminy, obejmującego nabywanie, zbywanie, obciążanie, wydzierżawianie lub wynajmowanie nieruchomości na okres ponad 3 lat.
W przepisie § 1 zaskarżonej uchwały czytamy bowiem, że rada gminy "wyraża zgodę na nabycie przez Gminę o statusie miejskim od Uniwersytetu nieruchomości niezabudowanych, położonych w [...]...". Analizując cześć pierwszą art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym podnieść należy, że ustawodawca posługując się w niej terminem "zasad" w odniesieniu do nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania nie sformułował definicji tego pojęcia na użytek powyższej ustawy. Zatem rzeczą rady gminy jest opracowanie podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego w zakresie obrotu nieruchomościami. Oznacza to tym samym, że poza ramami uprawnienia do ustalania tak rozumianych zasad pozostaje podejmowanie przez radę na podstawie tego przepisu jednostkowych aktów przejęcia (nabycia) nieruchomości na rzecz gminy. Rada nie może zatem w uchwale wyrażać w sposób arbitralny woli nabycia na rzecz gminy nieruchomości, jeżeli ustawa takich uprawnień radzie nie przyznaje. Złamanie tej zasady prowadzi w istocie do zastępowania organu wykonawczego w zakresie spraw dotyczących nabywania nieruchomości i składania oświadczeń woli prowadzących do zawarcia umowy przez gminę.
Kwestionowana uchwała z całą pewnością nie wypełnia dyspozycji wynikającej z części pierwszej art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącym materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały, gdyż nie mieści się w zakresie przedmiotowym pojęcia "zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania", o jakim mowa w tym przepisie. Nie stanowi również, zdaniem Sądu, wyrazu przyzwolenia na dokonanie tych czynności przez Prezydenta Miasta określonego w części trzeciej, końcowej art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a.
Należy podzielić stanowisko prezentowane przez Wojewodę zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] lipca 2011 r., że zasady uchwalone na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, mają status aktu prawa miejscowego, natomiast uchwały wyrażające indywidualną zgodę na nabycie nieruchomości nie posiadają takiego waloru.
Rada upoważniona jest bowiem wyłącznie do opracowania zbioru podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego, z pominięciem szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w treści czynności prawnej dokonywanej przez gminę reprezentowana przez jej organ wykonawczy. Organ wykonawczy gminy powinien we własnym zakresie decydować, czy przeznaczenie nieruchomości do zbycia lub oddania w korzystanie uzależni od jakichkolwiek dodatkowych warunków... (wyrok WSA w Opolu, z dnia 25.9.2008 r., sygn. akt II SA/Op 225/08, wyrok WSA w Gdańsku, z dnia 14.1.2009 r., sygn. akt II SA/Gd 191/08, komentarz do art. 18ust. 2 pkt 9 lit.a ustawy samorządzie gminnym - Roman Hauser, Zygmunt Niewiadomski, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2011).
Ponadto jak wynika z akt administracyjnych w załączonym do uchwały uzasadnieniu do projektu, celem uchwały jest nabycie nieruchomości na potrzeby Strefy Aktywności Gospodarczej Trójmiasta, gdzie na przedmiotowym terenie planowana jest inwestycja w zakresie budowy dróg wraz z infrastrukturą, a zatem nie sposób uznać, iż omawiane nabycie nieruchomości nie służy celom jakie wskazane zostały w § 5 uchwały z [...] listopada 2008 r.
Sąd w pełni podzielił stanowisko prezentowane w wyroku WSA w Gdańsku, z dnia 14.1.2009 r., sygn. akt II SA/Gd 191/08, że zaskarżona uchwała nie ma charakteru przepisu prawa miejscowego, nie ustanawia norm generalnych i abstrakcyjnych, stanowi natomiast akt zawierający określone zalecenia dla organu zarządzającego gminy (Prezydenta), a więc jest aktem normatywnym kierownictwa wewnętrznego.
W tym stanie rzeczy skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zmianami) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.