Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Go 617/20

Uzasadnienie

1. Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Decyzja ta zapadła w następującym stanie sprawy. Wskazaną decyzją Wójt Gminy, działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2; art. 59 ust. 1; art. 60 ust. 1 i 4; art. 61 ust. 1; art. 63 ust. 2 i 4; art. 64 ust. 1 oraz art. 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w dacie wydania decyzji organu I instancji tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm., decyzji odwoławczej – tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej u.p.z.p.), po rozpatrzeniu wniosku K.W., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków inwentarskich (kurników), budynku gospodarczego, dwóch zbiorników bezodpływowych do gromadzenia nieczystości ciekłych oraz wewnętrznej instalacji gazowej, na dz.nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...].

1.1. Decyzja Wójta Gminy z dnia [...] marca 2020 r. była trzecią z kolei wydaną przez organ I instancji bowiem poprzednie z dnia [...] września 2018 r. oraz [...] maja 2019 r., również pozytywne dla inwestora zostały uchylona decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2018 r. oraz [...] sierpnia 2019 r., z powodu wielu uchybień dotyczących wyznaczenia obszaru analizowanego, dokumentacji (map) oraz wątpliwości co do uprawnień urbanisty (sprzeciw K.W. wniesiony na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2018 r. został oddalony prawomocnym wyrokiem tutejszego sądu Wojewódzkiego z dnia 14 lutego 2019 r. (sygn. akt II SA/Go 932/18).

W wydanej po ponownych rozpatrzeniu sprawy decyzji organ I instancji ustalając warunki budowy szczegółowo opisał:

1. 1) rodzaj inwestycji: budowa dwóch budynków inwentarskich (kurników) i budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą z możliwością etapowej realizacji inwestycji.
2. 2) warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy na podstawie wskazanych w tej decyzji przepisów odrębnych
3. 3) funkcje zabudowy i warunki zagospodarowania terenu: zagospodarowanie działki zgodne z funkcją zabudowy - zabudowa produkcyjna jako dział specjalny produkcji rolnej,
4. a) należy przewidzieć miejsce na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych,
5. b) należy zachować warunki wynikające z powołanych wcześniej przepisów,
6. 4) warunki i wymagania ochrony oraz kształtowania ładu przestrzennego:
7. a) ustala się lokalizację obiektów z zachowaniem nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 12 m od granicy działki z drogą dz. nr ewid. [...] czyli w odległości niemniejszej niż 25m od krawędzi jezdni drogi bajowej Nr [...], oraz z zachowaniem warunków Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065) oraz Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 7 października 1997r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U z 2014 r., poz. 81),
8. b) z uwagi na przebieg przez teren działki napowietrznej linii średniego napięcia należy zachować pas ochronny o szerokości min. 5m z każdej strony linii SN,
9. c) wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki pod inwestycję nie powinna przekroczyć 27%, powierzchnia biologicznie czynna powinna stanowić minimum 40% powierzchni działki,
10. d) liczba kondygnacji budynków - jedna nadziemna,
11. e) powierzchnia zabudowy budynków: jeden kurnik do 1900m2, drugi kurnik do 1500m2, budynek gospodarczy do 100m2,
12. f) szerokość elewacji frontowej budynków: każdy kurnik 16m z tolerancją do 10%, budynek gospodarczy 6m z tolerancją do 10%, przy czym w przypadku dobudowy budynku gospodarczego do kurnika szerokość elewacji frontowej obiektu 22m z tolerancją do 10%,
13. g) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych budynków - od 3 m do 7,5 m,
14. h) geometria dachów - dachy dwuspadowe, by te blachą o nachyleniu połaci do 25°;
15. 5) warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi:
16. a) planowaną inwestycję zaprojektować w sposób zapewniający spełnienie wymogów z zakresu warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, bezpieczeństwa pożarowego i użytkowania,
17. b) eksploatacja obiektów budowlanych nie powinna powodować przekroczenia standardów emisyjnych i jakości środowiska poza terenem, do którego inwestor posiada tytuł prawny, a oddziaływanie tych obiektów nie powinno powodować pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach łub zagrożenia życia łub zdrowia ludzi,
18. c) należy zachować warunki decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;
19. 6) warunki ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;
20. 7) warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji:
21. a) zaopatrzenie w wodę - ze studni własnej,
22. b) odprowadzenie ścieków bytowych - do zbiornika bezodpływowego do gromadzenia nieczystości ciekłych o pojemności do 10m3,
23. c) odprowadzenie ścieków technologicznych - do zbiornika bezodpływowego o pojemności do 10m3,
24. d) zaopatrzenie w energię - z istniejącego przyłącza elektroenergetycznego poprzez rozbudowę instalacji zalicznikowej,
25. e) zaopatrzenie w gaz - z istniejącego przyłącza z sieci gazowej poprzez rozbudowę instalacji zalicznikowej,
26. j) ogrzewanie - własne,
27. g) odprowadzenie wód opadowych na teren nieruchomości planowanej inwestycji,
28. h) unieszkodliwianie odpadów - zgodnie z umową zawartą na wywóz odpadów na wysypisko śmieci zgodnie z przepisami odrębnymi,
29. i) dojazd - istniejącym zjazdem z drogi krajowej nr [...] (dz.nr ewid. [...]) przez teren dz.nr ewid. [...] na zasadach ustanowionej służebności gruntowej,
30. j) w przypadku kolizji z istniejącą infrastrukturą techniczną dopuszcza się jej przebudowę na warunkach i w uzgodnieniu z właściwym zarządcą sieci,
31. 8) Warunki dotyczące wymagań ochrony interesów osób trzecich:
32. a) inwestycja powinna zapewnić ochronę przed pogorszeniem standardów zamieszkiwania w mieszkaniach i budynkach na działkach sąsiednich oraz wykorzystania terenów, na które wpływa w sposób bezpośredni,
33. b) projektowana inwestycja nie może wywoływać uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie oraz powodować zanieczyszczenie powietrza, wody i gleby a także pozbawić osoby trzecie:
34. - dostępu do drogi publicznej,
35. - możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności,
36. - dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi;
37. 9) warunki ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych, narażonych na niebezpieczeństwo powodzi i osuwania się mas ziemnych (nie występują w sprawie);
38. 10) linie rozgraniczające teren inwestycji - oznaczone na mapie w skali 1:1000, stanowiącej załącznik graficzny nr 1 do niniejszej decyzji.
39. 1.2. W jej uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wydana decyzja jest następstwem wniosku K.W. z dnia [...] kwietnia 2018 r. Wniosek, zdaniem organu zawierał wszystkie niezbędne elementy wymagane przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dla terenu objętego wnioskiem nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Organ podał, że za strony postępowania uznał również właścicieli dz.nr [...] i właścicieli działek sąsiednich przylegających do działki objętej ustaleniami niniejszej decyzji, w tym skarżącego w niniejszej sprawie K.W. oraz T.W., których powiadomił o wszczęciu postępowania oraz możliwości brania czynnego udziału w każdym jego stadium.

Powołując się na wyniki analizy stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji ustalono, że w obrębie analizowanego terenu istnieje zabudowa stanowiąca sąsiedztwo w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Projektowana inwestycja nie spowoduje przekroczenia wskaźników intensywności zabudowy dla terenu analizowanego, posiada możliwość obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i posiada dostęp do drogi publicznej. Inwestycja nie spowoduje powstania zagrożeń dla środowiska przy zagospodarowaniu zgodnie z obowiązującymi przepisami. Warunki o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione.

Wskazał również, że decyzja została uzgodniona ze Starostą Powiatowym, z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad w zakresie obszarów przyległych do pasa drogowego drogi krajowej nr [...]. Ze względu na fakt, iż właścicielem drogi gminnej nr ewid. [...] przyległej do terenu inwestycji jest organ wydający niniejszą decyzję, odstąpiono od uzgodnienia.

1.3. Odnosząc się do stanowiska T. i K.W. jako stron niniejszego postępowania, w którym wyrazili oni swój sprzeciw przeciwko budowie przedmiotowych w sprawie kurników z tego powodu, że toczy się postępowanie sądowe z powodu rażącej niewdzięczności i dewastacji gospodarstwa, tj. odwołanie darowizny ze strony rodziców T. i K.W. organ wskazał, że ta kwestia nie ma związku z ustaleniem warunków zabudowy na przedmiotowej nieruchomości.

2. W odwołaniu od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] marca 2020 r. K.W. podkreślił, że nie zgadza się z wydaną decyzją na budowę "kurników" ze względu na toczące się sprawy sądowe o odwołanie darowizny oraz ze względu na rażącą niewdzięczność syna A.W. i K.W.

Zaskarżonej decyzji odwołujący zarzucił "zupełne zignorowanie przez Wójta Gminy, w zaskarżonej decyzji interesu sąsiada tj. K.W., graniczącego bezpośrednio z wnioskodawczynią K.W., z jego działalnością agroturystyczną, w którą inwestuję i którą w najbliższym czasie zamierza reaktywować". Nadto pominięcie przez organ zasad ochrony środowiska w tym miejscu poprzez nadmierne skumulowanie kurników, a tym "samym wytwarzanie w stopniu ponad przeciętnym hałasu, fetoru, niewłaściwej utylizacji odchodów zwierzęcych tym bardziej, iż w toku tego postępowania nie zbadano nawet w sposób najbardziej ogólny obecnych natężeń hałasów, stanu stężenia fetoru oraz innych składników zatruwających środowisko (powietrze i grunt) i nie określono zasad przejazdu i przechodu przez jego działkę w tym osób fizycznych oraz pojazdów, wobec dużej ilości produkcji kur, jajek".

Zdaniem skarżącego w decyzji nie określono również "zasad wzmocnienia drogi wewnętrznej (taka nie istnieje) przez obszar działki o numerze [...]", gdyż "nadmierna eksploatacja związana z przejazdem i wyjazdem samochodów budzi poważne wątpliwości w zakresie uszkodzenia powierzchni".

W odwołaniu podniesiono również, że Wójt Gminy nie dokonał wymaganymi przepisami analizy funkcji oraz cech zabudowy. Dokonana ocena jest "nieobiektywna i nie zawiera ani jednej uwagi krytycznej, brak w analizie jakichkolwiek pomiarów stężeń powietrza zanieczyszczeń wody i innych skutków działalności K.W. w przyszłości, tym samym opinia jest nieprzydatna w sprawie. Nie odnosi się także do działalności agroturystycznej skarżącego. Skarżący wskazał też, że toczy się postępowanie sądowe o "wygaśnięcie bezpłatnego prawa przejazdu".

3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję opisało szczegółowo przebieg postępowania i wydawane w nim decyzje, stanowiska stron oraz ustalenia organu I instancji. Następnie przytoczyło treść przepisów art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Kolegium podkreśliło, że dla przedmiotowego terenu nie ma planu zagospodarowania przestrzennego stąd wymogiem, jaki musi zostać spełniony jest konieczność przestrzegania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa uregulowanej w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. w zw. z § 2, 3, 4,5,6,7 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Zgodnie z tymi wymogami wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe m.in., gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy zarówno w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy jak też zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Oznacza to, że powstająca w sąsiedztwie innych (zabudowanych) działek nowa zabudowa powinna być dostosowana do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy na działkach sąsiednich, czyli do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznym (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych).

Jak podkreślano organ I instancji stosując się do wcześniejszych wskazań Kolegium zawartych decyzjach kasacyjnych prawidłowo wyznaczył obszar analizowany (nadto w odniesieniu do analizy urbanistycznej - część graficzna - na właściwej mapie). W obszarze tym w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami przeprowadzono analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Dalej Kolegium wskazało, że wniosek spełnia wymogi ustawowe - zawiera informację o cechach urbanistycznych, technicznych i infrastrukturalnych planowanej inwestycji.

3.1. Kolegium uznało, że inwestycja spełnienia wymogi z art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 u.p.z.p., dotyczące tego dostępu do drogi publicznej oraz zabudowy sąsiednich działek a nowa zabudowy jest kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych znajdujących się w obszarze analizowanym. Znajduje to oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, w szczególności wynikach analizy urbanistycznej. Wynika z nich m.in., że w obrębie analizowanego terenu istnieje zabudowa stanowiąca sąsiedztwo w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Projektowana inwestycja nie spowoduje przekroczenia wskaźników intensywności zabudowy dla terenu analizowanego, posiada możliwość obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i posiada dostęp do drogi publicznej. Inwestycja nie spowoduje powstania zagrożeń dla środowiska przy zagospodarowaniu zgodnie z obowiązującymi przepisami. Nowa zabudowa pełnić ma funkcję produkcyjną dla rolnictwa (dział specjalny produkcji rolnej), a na działce sąsiedniej nr [...] istnieje już taka zabudowa produkcyjna dla rolnictwa (kurniki z budynkami gospodarczymi i biurowo - socjalnymi). Projektowane budynki nawiązują parametrami do istniejących budynków inwentarskich i gospodarczych na działkach nr [...].

3.2. Dalej Kolegium podało, że linie rozgraniczające teren inwestycji oraz obszar analizowany (część graficzna analizy urbanistycznej) zostały wyznaczone na właściwej mapie tj. na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. tj. na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000 (załącznik graficzny do decyzji). Dodatkowo części graficzna analizy urbanistycznej umożliwia jej powiązanie z częścią opisową, co oznacza, że w części graficznej zostały wprowadzone oznaczenia (legenda) umożliwiające zweryfikowanie ustaleń organu w odniesieniu do funkcji występującej w obszarze analizowanym na po szczególnych działkach zabudowanych, które się w nim znajdują, jak i innych parametrów.

W zaskarżonej decyzji organ I instancji ustalił ponadto w sposób przewidziany przepisami rozporządzenia wykonawczego wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Kolegium stwierdziło również, że projekt decyzji został pozytywnie uzgodniony z organami współdziałającymi tj. ze Starostą Powiatowym w zakresie ochrony gruntów rolnych oraz z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad w zakresie obszarów przyległych do pasa drogowego drogi krajowej nr [...]. Oba organy dokonały pozytywnych uzgodnień.

Planowana do realizacji inwestycja, jak wynika z analizy akt sprawy, jest zgodna z przepisami odrębnymi, a jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, to nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy. Oznacza to, że łączne spełnienie powyższych przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p, przy jednoczesnym braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej do realizacji inwestycji. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., powierzono osobie posiadającej uprawnienia urbanistyczne, co wykazano.

3.3. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, że przedmiotem postępowania jest ustalenie warunków zabudowy dla planowanej do realizacji inwestycji. Ewentualny wpływ istniejącej już na terenie inwestycyjnym lub przyległym działalności produkcyjnej związanej z hodowlą drobiu (kur) był już oceniany w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej dla planowanej do realizacji inwestycji, które to, odrębne postępowanie, poprzedzało przedmiotowe i jak wynika z akt sprawy, zostało zakończone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] marca 2018 r., nr [...].

Stan techniczny drogi wewnętrzne i spór dotyczący odwołania darowizny, który może wpływać na stosunki prawne nie jest przedmiotem badania w postępowaniu w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, tym bardziej, że jest niezakończony i stan prawny (również w odniesieniu do służebności drogowej) nie uległ zmianie. Dostęp ten musi być zagwarantowany prawnie, co oznacza, że musi wynikać z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sadowego, czy administracyjnego. W przedmiotowej sprawie inwestor wskazał, że dostęp planowanej inwestycji do drogi publicznej będzie zapewniony przez drogę wewnętrzną, na której została i jest na chwilę obecną ustanowiona służebność. Podobnie bezprzedmiotowe są w tym postępowaniu zarzuty dotyczące składowania przez K.W. odpadów, jak i to, że zamierzenie inwestycyjnej jest sprzeczne z ewentualną planowaną przez skarżącego w przyszłości działalnością agroturystyczną.

Podkreślono, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie wstępnym etapem procesu inwestycyjnego. Ustalenia w zakresie konkretnych warunków jej wykonania, szczegółowego posadowienia i uszczegółowienie ochrony interesów osób trzecich, następuje dopiero na kolejnym etapie tego procesu tj. zatwierdzania pozwolenia na budowę.

1. 3.4. Podsumowując Kolegium uznało, że organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę prawidłowo dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Wyniki analizy znalazły swoje odzwierciedlenie w treści rozstrzygnięcia i w uzasadnieniu decyzji. Treść decyzji spełnia nadto wymogi art. 54 w zw. z art. 64 u.p.z.p. art. 107 § 3 k.p.a., tak w zakresie uzasadnienie faktycznego, jaki prawnego decyzji.
2. 4. W skardze wniesionej przeciwko całości decyzji K.W. zarzucił jej (oraz decyzji ją poprzedzającej) naruszenie przepisów prawa materialnego to jest art. 61 u.p.z.p. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że wydana decyzja Wójta Gminy i decyzja SKO, spełniają łącznie warunki zabudowy wymaganych tymi przepisami podczas, gdy zdaniem skarżącego zostały naruszone w sposób rażący:
3. - "warunki ochrony środowiska (szeroko opisane w odwołaniu do SKO, które zupełnie zostały pominięte w rozważaniach w zaskarżonej decyzji)",
4. - "teren nie ma dostępu do drogi publicznej, a obecna droga umożliwiająca dostęp do drogi publicznej [...], która była w nieodpłatnym użyczeniu - użyczenie zostało wygaszone, mimo to K.W-K. i jej mąż A.W. dalej użytkują",
5. - "istniejące uzbrojenie terenu jest nie wystarczające dla zamierzenia budowlanego, nie zbadane przez SKO i pominięte w decyzji Wójta Gminy ",
6. - "SKO nie zbadało, czy decyzja wydana przez Wójta Gminy jest zgodna z innym przepisami, które zostały wymienione w decyzji, a które zupełnie pominięte w dalszych rozważaniach",
7. - "nie określono wymagań dotyczących pkt. 7 art. 61 u.p.z.p. (linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrii dachu - kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W decyzji Wójta Gminy - w uzasadnieniu wymienia się dyspozycję przepisu jednak nie zbadano możliwości jej wykonania".

Nadto skarżący wskazał, że w decyzjach naruszone zostały "zasady ochrony interesu osób trzecich" i pominięte działania skarżącego mające na celu stworzenie gospodarstwa agroturystycznego i podkreślił, że organ I instancji działa w sposób dyskryminujący skarżącego. Podał, również, że pozbawiono go dostępu do działki i znajdujących się zabudowań a wydana decyzja o warunkach zabudowy narusza moje prawo własności i moje uprawnienie do dysponowania moją własnością. Z tych względów ponawia wniosek o przeprowadzenie wizji lokalnej, którego nie uwzględniły organy.

W oparciu o te zarzuty wniósł o zmianę zaskarżonych decyzji przez ich uchylenie w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Stanowisko to powielił skarżący w pismach procesowych z dnia [...] listopada 2020 r. i zostało ono w całości poparte przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie w dniu [...] stycznia 2021 r.

1. 5. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

6. Zgodnie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

7. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy powoływanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do art. 4 ust. 1 i art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższe koresponduje z art. 59 ust. 1 cytowanej ustawy, w świetle którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3)istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

1. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc;
2. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
3. 8. Przepis art. 6 ust. 2 u.p.z.p. uprawnia każdego dysponującego tytułem prawnym do terenu objętego zamiarem inwestycyjnym do jego zagospodarowania, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesów osób trzecich. Przepis powyższy wyraża zasadę swobody inwestowania na własnym gruncie. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o dopuszczalnym w świetle państwowego porządku planistycznego, sposobie zagospodarowania terenu, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. nie ustanowiono lokalnego porządku planistycznego.

Decyzja o warunkach zabudowy ma zatem charakter ogólny i wstępny i nie upoważnia do podjęcia i realizacji inwestycji, lecz stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w następnym etapie procesu inwestycyjnego organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i wydanych do niego przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji.

9. Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa przepis art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Zasadniczo sprowadzają się do konieczności kontynuacji zabudowy istniejącej w sąsiedztwie terenu inwestycji w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego dla inwestycji uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), odpowiadającej ochronie gruntów rolnych i leśnych zgodności charakteru zabudowy z charakterem gruntów (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz zgodności planowanej zabudowy z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5)

W kontrolowanej sprawie organy nie ma wątpliwości co do tego, że inwestycja spełnia warunek "dobrego sąsiedztwa". Ustalenia takie wynikają z przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej w wersji opisowej i graficznej oraz w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji sporządzonej przez uprawnionego urbanistę. Granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały zgodnie z § 3 rozporządzenia wykonawczego. Z analizy tej wynika, że projektowana zabudowa wpisuje się ten typ zabudowy, który dominuje w obszarze analizowanym, w zaś szczególności zaś na sąsiedniej nieruchomości skarżącego (projektowana zabudowa pełnić ma funkcję produkcyjną dla rolnictwa - kurniki z budynkami gospodarczymi, a taka właśnie zabudowa znajduje się na działce [...]). Z tego też względu dla nowej zabudowy organ wyznaczył podobne parametry i wskaźniki, jakie mają istniejące budynki inwentarskie i gospodarcze na działkach nr [...].

Parametry te i wskaźniki zostały w decyzji organu I instancji zawarte i precyzyjnie podane. Dlatego zarzuty skarżącego w zakresie niezachowania wskaźników zabudowy w odniesieniu do istniejącej już zabudowy oraz co do ich pominięcia są niezasadne, gdyż nie znajdują żadnego oparcia ani w treści decyzji, ani też materiale dowodowym sprawy.

Projekt decyzji został również pozytywnie uzgodniony z właściwymi organami - Starostą Powiatowym w zakresie ochrony gruntów rolnych oraz z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad w zakresie obszarów przyległych do pasa drogowego drogi krajowej nr [...].

10. Odnosząc się do kwestii "dostępu do drogi publicznej", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wskazać należy, że wymóg ten służy tylko "ustalaniu dostępności komunikacyjnej". Zatem podmiot dysponujący nie musi (choć może) dysponować tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie określonej lokalizacji (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2019 r., II OSK 844/17, CBOSA). Inwestor w sprawie nie dość, że dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości to jeszcze ma ustanowiony prawnie dostęp do drogi publiczej w postaci służebności, co z nawiązką wypełnia warunek ustawy (służebność ustanowioną na działce skarżącego). Ten stan prawny obowiązywał w dacie wydania decyzji, a spór (spory) cywilny, który może mieć wpływ na zmianę tego stanu nie został prawomocnie zakończony. W takiej sytuacji organy prawidłowo uznały, że ten dostęp jest zagwarantowanym. Rozstrzyganie zaś sporów prywatnych dotyczących służebności, posiadania, darowizn, korzystania i użytkowania nieruchomości wykorzystywanej jako dojazd do drogi publicznej nie należy do zakresu postepowania o wydanie warunków zabudowy, ani też kompetencji organów administracyjnych.

11. Jeśli chodzi o zarzuty dotyczące tego, że planowana inwestycja zwiększy hałas oraz różnego typu zanieczyszczenia, to należy wskazać, że ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym realizacji inwestycji, służącym uzyskaniu odpowiedzi na pytanie, czy zamierzenie to może być w ogóle podjęte na danym obszarze jako zgodne z przepisami szczegółowymi, określającymi porządek urbanistyczny i sposób zagospodarowania terenu, w które nowa zabudowa ma się wkomponować. Ma ono więc charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym, opracowanym zresztą z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy.

Kwestie środowiskowe, o czym wyraźnie wypowiedziano się w decyzji Kolegium, zostały już rozstrzygnięte w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] marca 2018 r. i nie mogą być one ponownie badane i oceniane w niniejszej sprawie (por. art. 16 § 1 k.p.a.). Na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie są również badane okoliczności i zarzuty wykonawczego etapu procesu inwestycyjnego czyli postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, takie jak, zwiększenie hałasu i zanieczyszczeń oraz natężenia ruchu czy też naruszenie warunków gruntowych (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017 r., II OSK 1048/15). W postepowaniu w sprawie warunków zabudowy nie bada się również "gospodarczego" czy ekonomicznego wpływu planowanej inwestycji na sąsiedztwo bo celem tego postępowania jest zgodność planowanej zabudowy z ładem przestrzenno-urbanistycznym, a nie ocena "gospodarczego" zamiaru inwestora i jego wpływu na działalności i aktywności sąsiadów.

12. Zupełnie poza zakresem niniejszej sprawy administracyjnej znajdują się również spory sąsiedzkie i zarzuty dotyczące relacji rodzinnych, które dominują w skardze i w gruncie rzeczy stanową jej główną oś i zarazem kwintesencję stanowiska skarżącego. Powtórzyć tu należy, że postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy stanowi konkretyzację obywatelskiej, podmiotowej zasady swobody inwestowania. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest zatem wypowiedzenie się z punktu widzenia porządku planistycznego o sposobie zagospodarowania terenu, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taki zakres postępowania w ogóle nie jest związany z oceną tego, kto, z jakich powodów chce inwestować i czy w ogóle zdolny jest zrealizować projekt. Nie ma też znaczenia to w jakich relacjach osobistych pozostaje z właścicielami nieruchomości sąsiednich. W odpowiedzi na zarzut skarżącego, powielany przez profesjonalnego prawnika, stwierdzać należy, że to badanie przez organy tych właśnie prywatnych i osobistych okoliczności i kwestii stanowiłoby rażące przekroczenie granic i przedmiotu niniejszej sprawy prowadzące do ograniczenia zasady swobody inwestowania, zasady równości inwestorów i ich dyskryminacji.

13. Podsumowując należy uznać, że postępowanie było prowadzone zgodnie z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Stan faktyczny jest jasny i nie było potrzeby przeprowadzania wizji lokalnej, tym bardziej, że okoliczności, które podnosił w związku z tym wnioskiem skarżący nie miały znaczenia dla przedmiotu sprawy i rozstrzygnięcia. Decyzja jest zgodna z przepisami prawa materialnego – przepisami u.p.z.p. oraz przepisami odrębnymi. Tym samym wobec spełnienia wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. organ był zobowiązany do wydania decyzji ustalającej dla przedstawionego we wniosku zamierzenia inwestycyjnego warunki o warunkach zabudowy, która zawiera wszystkie elementy określone w art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.