Uzasadnienie
Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] maja 2022 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A.H. o ustalenie prawa do przyznania na jego rzecz świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką – J.H., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, odmówił wnioskodawcy przyznania tego świadczenia. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał art. 3 pkt 11, art. 17 ust. 1-5, art. 24 ust. 1-4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej jako: u.ś.r.), § 10 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: k.p.a.)
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, iż A.H. nie spełnił warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na treść art. 17 ust. 1b u.ś.r., bowiem niepełnosprawność J.H. powstała w wieku 57 lat.
A.H. pismem z dnia [...] maja 2022 r. wniósł odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 uznał za niekonstytucyjną część art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną, ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, co stanowi naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Na podstawie tak sformułowanego zarzutu strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie prawa do przedmiotowego świadczenia z wyrównaniem od dnia złożenia wniosku (tj. za okres od 30 marca 2022 r.), względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2022 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy przedstawił treść art. 17 ust. 1 i ust. 1b u.ś.r. i podał, że bezspornym w sprawie jest, iż A.H. sprawuje opiekę nad swoją matką posiadającą orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Następnie Kolegium zaznaczyło, iż wbrew twierdzeniom organu I instancji na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 organ rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, złożony przez opiekuna osoby niepełnosprawnej w obecnym stanie prawnym ma obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ww. ustawy, z wyłączeniem tej części przepisu, która została uznana za niekonstytucyjną. Organ odwoławczy powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych zaznaczył, że odmienne stanowisko organów zakładające, iż stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na kształtowanie nowego stanu prawnego jest sprzeczne z zasadami państwa prawa.
Stosowanie normy prawnej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim przepis ten został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego stanowi rażące naruszenie prawa.
Następnie Kolegium wskazało, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powinien dokonać oceny zaistnienia wszystkich przesłanek do przyznania świadczenia, przy uwzględnieniu wykładni prawa dokonanej przez organ odwoławczy. W ocenie SKO organ I instancji nie poczynił takich ustaleń, co w konsekwencji stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto organ odwoławczy podniósł, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. Organ wyjaśnił, że postępowanie odwoławcze nie może zastępować postępowania przed organem I instancji, który zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 oraz ugruntowanym orzecznictwem zobowiązany jest do oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, z pominięciem kryterium wieku, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki.
A.H. pismem z dnia [...] września 2022 r. wniósł od powyższej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, ponieważ zdaniem skarżącego uchylenie przez Kolegium decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia spowodowało tzw. "błędne koło". Strona wskazała, że Prezydent Miasta stosuje stale normę wyrażoną w art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie uwzględniając wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez przyznanie na jego rzecz prawa do świadczenia wraz z wyrównaniem od dnia złożenia wniosku (tj. od 30 marca 2022 r.), a także o przyznanie od Skarbu Państwa kwoty 100.000 zł tytułem zadośćuczynienia za doznaną krzywdę po śmierci mamy.
Skarżący wyjaśnił, że na skutek odmownej i niezgodnej z prawem decyzji pozbawiony został jakichkolwiek pieniędzy, co przełożyło się na nieludzkie warunki, w jakich egzystowała do końca życia jego niepełnosprawna mama.
Następnie skarżący wskazał, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 odnosi się wprost do jego sytuacji, a organy rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego powinny procedować w oparciu o odpowiadające gwarancjom konstytucyjnym przepisy tej ustawy, tj. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., który na podstawie ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego został uznany za niekonstytucyjny. Podkreślił przy tym, iż zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych zakresowe wyeliminowanie ograniczenia o charakterze podmiotowym, tj. wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych, nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 ww. ustawy wszystkich elementów koniecznych do zrekonstruowania normy prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
W dalszej treści uzasadnienia sprzeciwu skarżący zaznaczył, że sytuacja, w której wymaga się od opiekuna niepełnosprawnej osoby dorosłej (w wieku 86 lat) i paliatywnie chorej bezterminowego oczekiwania na uporządkowanie przez prawodawcę systemu świadczeń dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych jest niemożliwa do zaakceptowania. Wskazał, że bezzasadne i niezgodne z prawem nieprzyznanie świadczenia uniemożliwiło mu podjęcie działań mogących przedłużyć życie zmarłej mamy, by stworzyć jej godne warunki życia.
Na podstawie art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - dalej: p.p.s.a.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2022 r. uchylająca decyzję Prezydenta z dnia [...] maja 2022 r. o odmowie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Rozstrzygnięcie Sądu wydane w niniejszej sprawie wymaga na wstępie poczynienia kilka uwag odnoszących się do instytucji sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej.
W myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Z przytoczonego powyżej przepisu wynika, że w wypadku wniesienia do sądu administracyjnego sprzeciwu przedmiotem sądowej kontroli jest jedynie wystąpienie w sprawie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., która warunkuje uchylenie decyzji I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ. A contrario rozpatrywanie przez sąd administracyjny sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej wyłącza możliwość sądowej oceny prawidłowości stosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie w art. 138 § 2a k.p.a. Z rozwiązaniem tym koresponduje zasada, że w przypadku uwzględnienia sprzeciwu przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w według w.w. kryteriów Sąd stwierdził, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ II instancji nie wykazał ziszczenia się w kontrolowanej sprawie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a.
Treść art. 138 § 2 kpa wskazuje, że wydanie decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy może nastąpić w wypadku ziszczenia się dwóch warunków. Pierwszym z nich jest stwierdzenie, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które polega na niewystarczającym wyjaśnieniu sprawy, drugim warunkiem jest stwierdzenie, że uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Użycie w powołanym przepisie spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".
Wyjaśnić trzeba, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" na gruncie art. 138 § 2 k.p.a. jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art.15 k.p.a.). Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Powyższe koreluje z treścią art. 136 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Jeżeli więc organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód, w ramach swoich uprawnień wynikających z art. 136 k.p.a. Innymi słowy, kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art.136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16).
Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że organ odwoławczy wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., wbrew wymogom wynikającym z tego przepisu, nie określił w jakim zakresie stan sprawy wymaga dalszego wyjaśnienia i uzupełnienia materiału dowodowego, nie wskazał w jakim kierunku ma być prowadzone uzupełniające postępowanie dowodowe oraz przeprowadzenie jakich czynności procesowych w ramach postępowania uzupełniającego jest konieczne dla wyjaśnienia stanu sprawy. Wydając decyzję kasatoryjną organ odwoławczy nie wykazał również wpływu naruszenia prawa procesowego na końcowy wynik sprawy. W kontrolowanej decyzji zabrakło ponadto analizy pod kątem możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego na podstawie art. 136 kpa. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że przywołany przez organ przepis art. 138 § 2 kpa może znaleźć zastosowanie jedynie w przypadku stwierdzenia konieczności uzupełnienia materiału dowodowego w znacznym zakresie.
Odmienna, aniżeli organu I instancji, merytoryczna ocena prawna sprawy dokonana przez organ odwoławczy, przy stwierdzeniu kompletności materiału dowodowego, nie daje podstaw do uchylenia decyzji I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2kpa, w takiej sytuacji organ odwoławczy ma obowiązek orzekać merytorycznie. W ocenie Sądu konieczność przeprowadzenia analizy sprawy pod kątem spełnienia przez skarżącego wszystkich przesłanek warunkujących przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uregulowanych w u.ś.r., z pominięciem w sprawie art. 17 ust. 1b uśr., nie mogła stanowić podstawy do uchylenia decyzji I instancji. W takiej sytuacji organ odwoławczy, kierując się treścią art. 15 kpa, winien dokonać samodzielnej merytorycznej oceny sprawy.
Podsumowując podnieść należy, że wydając zaskarżoną decyzję Kolegium nie przeprowadziło właściwej oceny możliwości zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. (pkt I wyroku).
W pozostałym zakresie, czyli dotyczącym wniosku o przyznanie przez sąd prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wraz z wyrównaniem od dnia [...] marca 2022 r. oraz wniosku o przyznanie od Skarbu Państwa kwoty 100.000 zł tytułem zadośćuczynienia za doznaną krzywdę, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a,. sprzeciw podlegał odrzuceniu jako niedopuszczalny (pkt II wyroku). Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej, ich bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ale tylko w przypadkach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a.
Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę sądu administracyjnego w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Sądy administracyjne wykonują zatem wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę legalności aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz orzekanie w sprawach na bezczynność i przewlekłość w wydaniu tych aktów. Właściwość rzeczowa sądu administracyjnego nie obejmuje orzekania w sprawach dotyczących odszkodowań, zadośćuczynienia za doznaną krzywdę oraz merytorycznego orzekania w sprawach administracyjnych.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (DZ. U z 2019 r. poz.
- 68) (pkt III wyroku).