Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.z 7 października 2010 r., sygn. akt II SA/Go 637/10

Uzasadnienie

1. 1. Postanowieniem z [...] marca 2010 r. nr [...] Starosta Powiatu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a, zawiesił z urzędu postępowanie wszczęte postanowieniem z [...] lutego 2009 r. nr [...] zawiad w sprawie cofnięcia R.K. nadanych [...] grudnia 2004 r. uprawnień diagnosty Nr [...] do wykonywania badań technicznych pojazdów.
2. 2. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że przeciwko stronie Prokuratura Rejonowa [...] listopada 2008 r. skierowała do Sądu Rejonowego akt oskarżenia w związku z podejrzeniem o przestępstwo z art. 271 § 1 k.k.. Wyjaśniono, że do dnia dzisiejszego nie wyznaczono jeszcze terminu rozprawy. Wskazano także, że zgodnie ze wskazaniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego część z ustaleń dokonanych w sprawie karnej może być przydatna i wykorzystana do prowadzonego postępowania administracyjnego. W związku z powyższym do czasu rozstrzygnięcia sprawy karnej przeciwko stronie, zawieszenie postępowania jest zasadne.
3. 3. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył Prokurator Rejonowy, wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 91 § 1 pkt 4 k.p.a – poprzez jego zastosowanie i zawieszenie przedmiotowego postępowania. Prokurator stwierdził, że okoliczność na którą powoływał się organ I instancji nie stanowi "zagadnienia wstępnego" usytuowanego jako obligatoryjną przesłankę przez ustawodawcę do zawieszenia postępowania w tym trybie. Podkreślił, że formuła art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a nakazuje podkreślić cztery istotne elementy składające się na konstrukcję zagadnienia wstępnego:
4. - zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego,
5. - jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu,
6. - wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji,
7. - istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.

Ewentualne zatem rozstrzygnięcia Sądu Rejowego nie stanowią zagadnienia prejudycjalnego. Organ administrujący powinien prowadzić postępowanie zgodnie z zasadą obiektywizmu, wyrażoną w art. 7 k.p.a oraz zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu (art. 12 § 1 k.p.a). Wyjaśnienie sprawy administracyjnej powinno opierać się o dowody. Zgodnie zaś z art. 75 § 1 k.p.a – mogą to być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Tym samym organ administrujący w przedmiotowej sprawie nie powinien uzależniać kontynuowania postępowania od ewentualnych rozstrzygnięć sądu karnego odnośnie winy R.K.. Organ może w uzasadnionym przypadku skorzystać z ustaleń już dokonanych w trakcie postępowania karnego, przygotowawczego. Tym bardziej brak prawomocnego orzeczenia w tym przedmiocie nie może stanowić przeszkody do kontynuowania postępowania i nie stanowi "zagadnienia wstępnego" określonego w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

1. 4. Postanowieniem z [...] maja 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
2. 5. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zasada szybkości postępowania, na którą powołał się skarżący jest współzależna z zasadą prawdy obiektywnej. Biorąc natomiast pod uwagę obie zasady należy dojść do wniosku, że szybkość postępowania nie może pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz dokładnego wyjaśnienia sprzecznych okoliczności, jakie zaistniały w toku prowadzonego postępowania, mając na względzie interes społeczny i przede wszystkim słuszny interes strony, w szczególności obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż w przedmiotowej sprawie z uwagi na rozbieżności wynikające z zeznań świadków co do przebiegu zdarzeń związanych z rejestracją pojazdu, a w szczególności związanych z wystawieniem zaświadczenia z [...] kwietnia 2008 r. o badaniu technicznym pojazdu [...], stan faktyczny sprawy nie został jednoznacznie ustalony. Za kluczowe w sprawie należy uznać zeznania W.M., który miał dostarczyć zaświadczenie o przeprowadzonym badaniu technicznym auta. Tymczasem w chwili obecnej nie ma możliwości uzyskania zeznań tego świadka, albowiem aktualne miejsce jego pobytu jest nieznane.

W ocenie Kolegium istotne dla niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie sądu w prowadzonej przeciwko stronie przedmiotowego postępowania administracyjnego sprawie karnej, bowiem może mieć ono zasadnicze znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Dominujący jest tutaj fakt, iż okoliczności toczącej się sprawy karnej mają odzwierciedlenie w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Ustalenia faktyczne i dowody zebrane przez organy prowadzące postępowanie karne mają znaczenie dla obu postępowań i dotyczą tych samych okoliczności, co potwierdza chociażby treść aktu oskarżenia z [...] listopada 2008 r., złożonego w Sądzie Rejonowy.

Organ II instancji podkreślił, iż niewątpliwie sąd karny ma większe możliwości ustalenia miejsca pobytu i przesłuchania W.M., niż organ administracji.

Zebrany materiał dowodowy przez organ I instancji nie pozwala na jednoznaczną ocenę sprawy i zdecydowanie pomocne będzie tutaj stanowisko, jakie zajmie w sprawie sąd karny w swoim rozstrzygnięciu, w oparciu o dokonane ustalenia w postępowaniu karnym, jak i zebrane w nim dowody. W związku z powyższym uznać należało, że zagadnie wstępne tj. rozstrzygnięcie sądu karnego jest zagadnieniem warunkującym jej rozstrzygnięcie.

Nadto Kolegium wskazało, że stoi na stanowisku, że kwestia odpowiedzialności karnej strony, która zostanie rozstrzygnięta w postępowaniu karnym, pozostaje w ścisłym związku z odpowiedzialnością strony za obowiązki diagnosty, wynikające z przepisów materialnego prawa administracyjnego, bowiem w przypadku ostatecznego rozstrzygnięcia o winie strony, będzie ono determinowało rozstrzygnięcie organu administracyjnego o właściwym wykonywaniu przyznanych uprawnień.

6. W skardze Prokurator Rejonowy wniósł o uchylenie w/w postanowienia oraz postanowienia Starosty Powiatowego o zawieszeniu postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił obrazę art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał argumentację przedstawioną w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2008 r., II OSK 1559/07.

7. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i wskazało, że w określonych, szczególnych sytuacjach rozstrzygnięcie sprawy karnej przez sąd może być uznane za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2008 r., II OSK 555/07 – Lex nr 484901, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 listopada 2007 r., VI SA/Wa 824/07).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

1. 8. Skarga okazała się uzasadniona.
2. 9. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z jego treścią organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Istotę zagadnienia wstępnego stanowi to, że musi mieć ono charakter prawny oraz wykazywać bezpośredni związek przyczynowy ze sprawą rozpatrywaną (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2008 r., II OSK 1698/07; wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: z 20 marca 2008 r., II SA/Lu 309/07, z 5 marca 2008 r., VI SA/Wa 2164/07, z 18 lipca 2007 r., VI SA/Wa 766/07 – wyroki dostępne na: orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a nie jest dopuszczalne.

Stanowiący materialnoprawną podstawę orzekania w sprawie cofnięcia uprawnień diagnosty przepis art. 84 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), dalej: p.r.d, stanowi, iż starosta cofa diagnoście uprawnienie do wykonywania badań technicznych, jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli, o której mowa w art. 83 ust. 6 ustawy, stwierdzono przeprowadzenie przez diagnostę badania technicznego niezgodnie z określonym zakresem i sposobem wykonania lub wydanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami. Uprawnienie starosty do wydania takiej decyzji wynika wprost z treści powołanego przepisu. Przepis ten w sposób kategoryczny nakłada na starostę obowiązek orzeczenia o cofnięciu uprawnień, jeżeli na podstawie wyników przeprowadzonej kontroli ustali, że zachodzą przesłanki wskazane w jego treści.

Oznacza to, że wyniki kontroli przeprowadzonej w trybie ustawowo określonym, które wykażą, że diagnosta dopuścił się przeprowadzenia badania technicznego w sposób niezgodny z określonym zakresem i sposobem wykonania lub też by dopuścił się on wydania zaświadczenia albo dokonania wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu w sposób niezgodny ze stanem faktycznym lub przepisami, stanowią podstawę do odebrania diagnoście uprawnień w trybie określonym w art. 84 ust. 3 p.r.d.

Podkreślenia wymaga, iż p.r.d nie uzależnia cofnięcia uprawnień od stwierdzenia przestępstwa poświadczenia nieprawdy w zaświadczeniu lub dowodzie rejestracyjnym, a wymaga jedynie ustalenia, że diagnosta wydał zaświadczenie albo dokonał wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami. Regulacje zawarte w kodeksie karnym oraz w p.r.d są przy tym od siebie niezależne, a sankcje określone tymi przepisami mają odmienny charakter. Środek karny w postaci zakazu wykonywania zawodu diagnosty na określony czas nie powoduje utraty uprawnień, a jedynie zawieszenie prawa do wykonywania zawodu.

Natomiast z mocy art. 84 ust. 3 p.r.d diagnosta traci dotychczasowe uprawnienia, a ponowne ich nabycie może nastąpić w wyniku poddania się postępowaniu kwalifikacyjnemu, po upływie pięciu lat od daty wydania decyzji (art. 84 ust. 4 p.r.d). Sankcja administracyjna w postaci cofnięcia uprawnień diagnosty nie jest więc tożsama z sankcją karną w postaci zakazu wykonywania zawodu diagnosty przez określony czas. Ukaranie diagnosty dopuszczającego się naruszeń określonych w przepisie art. 271 § 1 kk, bądź też zakończenie takiego postępowania w jakikolwiek inny sposób, nie prowadzi do sytuacji, w której strona zostaje zwolniona z odpowiedzialności prawnoadministracyjnej na gruncie przepisów p.r.d.

Komentatorzy p.r.d podkreślają przy tym także, że w wypadku wszczęcia postępowania karnego starosta nie musi oczekiwać na wydanie prawomocnego wyroku w tej sprawie, a wystarczające jest, że w ramach prowadzonego w tej sprawie postępowania administracyjnego, np. na podstawie akt śledztwa lub dochodzenia ustali ten fakt, a niekoniecznie - jak przyjmuje się w piśmiennictwie - w toku kontroli, wykonywanej z racji nadzoru nad stacjami kontroli pojazdów (Cz.P. Kłak, Cofnięcie diagnoście uprawnień do kontroli pojazdów a postępowanie karne prowadzone przeciwko takiemu diagnoście, PnD 2006, nr 4, s. 11-14) - R.A Stefański, Prawo o ruchu drogowym. Komentarz, Lex, 2008, wyd. III. Stanowisko to sąd rozpatrujący niniejszą sprawę w całości podziela.

Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie organy obu instancji nie wykazały, aby wydanie decyzji merytorycznej orzekającej o cofnięciu R.K. uprawnień diagnosty było niemożliwe do czasu rozpoznania przez sąd karny aktu oskarżenia, w którym postawiono stronie zarzut poświadczenia nieprawdy w zaświadczeniu nr [...] o przeprowadzanym badaniu technicznym pojazdu marki [...]. W rozpatrywanej sprawie nie chodzi bowiem o zagadnienie prawne, a jedynie o ustalenia faktyczne, które poczynione zostaną w postępowaniu karnym. Poczynienie takich ustaleń, zgodnie z art. 84 ust. 3 p.r.d mieści się w granicach uprawnień organu administracji, a nawet obowiązku wynikającego wprost z przepisu art. 83 tej ustawy oraz z art. 7, 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Tym samym wydanie decyzji merytorycznej przez organ I instancji jest niezależne od ustaleń, które zostaną poczynione przez sąd karny.

9. Chybione okazało się zatem stanowisko organu odwoławczego, że kwestia odpowiedzialności karnej strony, która zostanie rozstrzygnięta w postępowaniu karnym przez sąd, pozostaje w ścisłym związku z odpowiedzialnością strony za obowiązki diagnosty, wynikające z przepisów materialnego prawa administracyjnego, bowiem w przypadku ostatecznego rozstrzygnięcia o winie strony, będzie ono determinowało rozstrzygnięcie organu administracyjnego o właściwym wykonywaniu przyznanych uprawnień.

10. Z tych względów uznając, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji naruszają art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, sąd na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające. O tym, że postanowienia te nie podlegają wykonaniu sąd orzekł na podstawie art. 152 cytowanej ustawy.