Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2023 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: k.p.a.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) umorzył w całości postępowanie w sprawie zabudowy tarasu w lokalu mieszkalnym przy ul. [...].
W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, że w dniu [...] września 2022 r. wydał na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., dalej: Prawo budowlane) postanowienie nr [...] o wstrzymaniu robót budowlanych polegających na zabudowie tarasu naziemnego w lokalu mieszkalnym przy ul. [...]. Postanowienie to zostało doręczone adresatowi – Z.Z. w dniu 5 października 2022 r., która przedłożyła w dniu 28 października 2022 r. inwentaryzację i ocenę techniczną wykonanych robót. Przy czym zdaniem PINB ze względu na treść art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, postanowienie nr [...] wygasło z dniem [...] grudnia 2022 r. Zgodnie bowiem z tym przepisem postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego.
Z tej przyczyny, w ocenie PINB, w sprawie zastosowanie znalazł zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a., co z kolei oznacza, że umorzenie postępowania jest równoznaczne z legalizacją dotychczas wykonanego zakresu robót budowlanych.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2023 r. odwołanie od ww. decyzji PINB wnieśli M.B. – M. i A.M.. W odwołaniu zarzucono między innymi, że PINB nieprawidłowo ocenił, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją, pomimo jego istnienia wynikającego z ochrony praw własności skarżących (art. 140 k.c. i nast., 199 k.c., 206 k.c., art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W związku z tym w odwołaniu zarzucono naruszenie przepisów art. 10 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, a także art. 78 k.p.a. ze względu na pomięcie dowodów i wniosków składanych przez skarżących w toku postępowania. W odwołaniu zarzucono również naruszenie przepisów art. 50 i następnych Prawa budowlanego ze względu na jego nieprawidłowe zastosowanie i jednoczesny brak zastosowania przepisów art. 48 Prawa budowlanego, a także naruszenie wymienionych w odwołaniu przepisów k.p.a. z uwagi na naruszenie zasady prawdy obiektywnej, zaniechanie dążenia do załatwienia sprawy zgodnie z interesem stron postępowania i niepodjęcie z urzędu pełnej analizy okoliczności faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy.
Decyzją z dnia [...] września 2023 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego (dalej: WINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze.
Uzasadniając decyzję WINB wskazał, że przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem przez PINB zaskarżonej decyzji była ocena zgodności z prawem robót budowlanych polegających na zabudowie tarasu przynależnego do lokalu mieszkalnego przy ul. [...]. Przedmiotowy lokal mieszkalny znajduje się w budynku apartamentowym, położonym na działce nr [...]. Jak wynika z akt sprawy budynek podzielony jest na segmenty od B1 do B6, zaś w każdym segmencie znajdują się dwa apartamenty - jeden na parterze i jeden na piętrze, przy czym segmenty oddzielone są ścianami zgodnie z wymaganiem § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Natomiast w trakcie prac wykonano demontaż okna balkonowego stanowiącego pierwotne wyjście na taras, oraz ściany osłonowe. Roboty stanowiły przedmiot zgłoszenia Staroście, zaś postępowanie w tej sprawie prowadzone było w oparciu o hipotezę z art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (wykonywanie robót w oparciu wadliwe zgłoszenie). Z treści art. 52 Prawa budowlanego wynika, że obowiązek zlikwidowania stanu niezgodnego z prawem, poprzez wykonanie czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 Prawa budowlanego, ciąży na inwestorze, właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego. Ww. podmiotom przysługuje zatem przymiot strony w postępowaniu dotyczącym samowolnych robót budowlanych.
Ponadto za strony takiego postępowania należy uznać podmioty, które posiadają w tej sprawie interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Na podstawie zgromadzonych dowodów wnioskować można, że roboty budowlane stanowiące przedmiot postępowania zostały zrealizowane przez aktualnego właściciela lokalu mieszkalnego nr 2/10 w przedmiotowym budynku. Z kolei skarżący są właścicielami lokalu nr 6 w przedmiotowym budynku. Oba ww. lokale mieszkalne, podobnie jak pozostałe lokale mieszkalne, stanowią przedmiot odrębnej własności, co wynika z treści księgi wieczystej nr [...] według stanu z dnia [...] września 2023 r., przy czym z treści ww. księgi wieczystej wynika, że znajdujący się na działce nr [...] budynek mieszkalny nie stanowi odrębnej od tej działki nieruchomości.
Jednocześnie WINB wskazał, że z treści aktu notarialnego z dnia [...] października 2019 r. Repertorium A numer [...] dotyczącego sprzedaży lokalu nr 10 Z. i A.Z. (§ 6 aktu notarialnego) określono, że zarząd nieruchomością wspólną sprawowany będzie zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali.
W ocenie WINB zakres przedmiotowych robót budowlanych nie powoduje sytuacji, że skarżący, występujący jako właściciele lokalu mieszkalnego, posiadają interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie dotyczącej doprowadzenia do zgodności z prawem tych robót. Na poparcie stwierdzenia o wystąpieniu takiego interesu skarżący w odwołaniu od decyzji PINB, a także w skierowanym do organu powiatowego piśmie z dnia [...] listopada 2023 r. wskazali określone okoliczności. I tak, w piśmie z dnia [...] listopada 2022 r. skarżący wskazali na ograniczenie widoku na pobliskie pole golfowe, pozbawienie "prywatności" nieruchomości lokalowej skarżących poprzez immisję (hałas dzieci), a także niebezpieczeństwo dla użytkowników pola golfowego (dzieci bawią się w pobliżu dołków więc może dojść do tragicznego wypadku), jak również spadek wartości ich nieruchomości, a także szkody powstałe na skutek zmian w elementach stropowych o charakterze termicznym, to jest szkody w postaci pęknięć i odpadania płytek na tarasie ich lokalu, zawilgocenia tynku i jego miejscowym odwarstwienia od ściany wewnątrz lokalu.
W szczególności zaś zabudowa tarasu doprowadziła zdaniem skarżących do ograniczenia w nasłonecznieniu ich apartamentu, zaś samo tylko wyjaśnienie tej kwestii powoduje konieczność uznania ich za stronę w postępowaniu. Z kolei w odwołaniu powtórzono powyższą argumentację precyzując, że interes prawny skarżących w omawianym przypadku wynika z ochrony ich praw jako właścicieli lokalu mieszkalnego wynikającej z wymienionych w odwołaniu przepisów Kodeksu cywilnego: art. 140 i następnych, art. 199 i art. 206, a także z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W związku z powyższym WINB wskazał, że przepisy prawa cywilnego, w tym w szczególności przepisy art. 140, art. i art. 154 Kodeksu cywilnego, dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego z tytułu prawa własności tylko o tyle, o ile przepisy administracyjnego prawa materialnego dają do tego podstawę. W przypadku braku podstaw w przepisach administracyjnego prawa materialnego do rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej żądania jednostki, z przepisów prawa cywilnego nie ma podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2879/17 - orzeczenia.nsa.gov.pl).
Natomiast kwestie podniesione przez skarżących w zakresie uciążliwości o charakterze immisyjnym w ocenie organu odwoławczego nie uzasadniają interesu prawnego w omawianej sprawie. Skarżący w żadnym razie nie wskazali aby w związku z robotami przekroczone zostały normy z zakresu ochrony budynku przed drganiami i hałasem, czy też normy i wymagania z zakresu odporności ogniowej czy też ochrony cieplnej. Z dowodów znajdujących się w aktach sprawy, a w szczególności z protokołów oględzin i kontroli przeprowadzonych w omawianej sprawie przez PINB nie wynika, aby przeznaczeniem pomieszczenia utworzonego poprzez zabudowę tarasu była inna funkcja niż mieszkalna. Przy czym z dotychczasowych ustaleń nie wynika, aby w pomieszczeniach tych zamontowano, albo planowano zamontować określone urządzenia (budowlane lub inne) mogące powodować hałas, drgania lub inne uciążliwości.
Ponadto skarżący nie wykazali aby przedmiotowe roboty budowlane dotyczyły swoim zakresem bezpośrednio ich lokalu, w szczególności poprzez naruszenie jego struktury wynikającej na przykład ze zmiany powierzchni lokalu, czy też uniemożliwieniu korzystania z jakiejkolwiek części swojego lokalu, albo też przeszkód z korzystania z mediów (woda, energia elektryczna i inne). WINB stwierdził zatem, że zarzuty skarżących o uciążliwości zabudowy tarasu nie zostały poparte żadną okolicznością mającą odzwierciedlenie w ewentualnym naruszeniu przepisu prawa materialnego.
Ponadto zdaniem WINB brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu o ograniczeniu w nasłonecznieniu ich apartamentu w sposób naruszający wymagania określone w § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżący w powyższym zakresie nie przedstawili żadnych konkretnych dowodów zawierających na przykład obliczenia wykonane zgodnie z zasadami określonymi w § 13 ww. rozporządzenia. Dowodów w tym zakresie nie zawiera również przedstawiona przez skarżących opinia techniczna dołączona do pisma z dnia [...] listopada 202 r. Przy czym nawet pobieżna analiza dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (m.in. fotografii elewacji budynku po wykonaniu zabudowy tarasu w lokalu nr 10 ale także lokalu nr 4 dołączone do pisma skarżących z dnia [...] lipca 2021 r.) wskazuje, że w żadnym razie nie powstała sytuacja, w której wykonane elementy zabudowy umiejscowione są na wprost otworów okiennych segmentu nr 6 należącego do skarżących.
Nie może więc być mowy o przesłanianiu tych okien. Niemniej na potrzeby niniejszego postępowania WINB dokonał we własnym zakresie analizę zacieniania pomieszczeń lokalu nr 6 w związku z zabudową tarasu w lokalu nr 10 (oraz w lokalu nr 4) mając na względzie treść przepisu § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z tym przepisem odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli:
- 1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż:
- a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m,
- b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m.
Analizę dokonano w formie rysunkowej na kopiach mapki sytuacyjno-wysokościowej terenu inwestycji, znajdującej się w aktach PINB (dokument nr 20/4 - kopia zgłoszenia). Z analizy wynika, że między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczeń w lokalu nr 6 nie znajduje się żadna przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający. Zatem zabudowa tarasu w lokalu nr 4 z całą pewnością nie powoduje przesłaniania pomieszczeń w lokalu nr 6. Powyższe ustalenia spisano w notatce służbowej z dnia [...] września 2023 r., którą włączono do akt postępowania.
Ponadto w ocenie WINB brak jest podstaw do uznania, że przedmiotowe roboty powodują określone wady w lokalu skarżących z uwagi na zmiany w elementach stropowo-balkonowych o właściwości tych elementów o charakterze termicznym, a także z uwagi na pogorszenie stanu technicznego tych elementów. Zważyć bowiem należy, że co do zasady stropy oraz konstrukcja płyt balkonowych należy do części wspólnych budynku, zatem ewentualna ingerencja w te elementy budynku narusza prawa wspólnoty mieszkaniowej jako właściciela części wspólnych zobowiązanego w świetle art. 61 Prawa budowlanego do utrzymania obiektu w należytym stanie techniczno-użytkowym.
W związku z tym WINB wyjaśnił, że elementy wewnętrzne balkonu czy tarasu, takie jak podłoga, balustrada, ściany boczne i sufit stanowią część składową lokalu. Z kolei elementy architektoniczne konstrukcji balkonu (tarasu) trwale połączone z bryłą budynku i usytuowane na zewnątrz w stosunku do przestrzeni wykorzystywanej do wyłącznego zaspokajania potrzeb mieszkaniowych przez osoby zamieszkałe w lokalu uznaje się za stanowiące nieruchomość wspólną. Zatem balkony i tarasy są traktowane jako tak zwana przestrzeń wewnętrzna właściciela lokalu, za utrzymanie której nie powinna odpowiadać wspólnota mieszkaniowa. Jednak są one równocześnie elementami konstrukcyjnymi budynku, zatem do przeprowadzania ich remontów, a więc utrzymania w należytym stanie techniczno-użytkowym jest zobligowana wspólnota mieszkaniowa.
Natomiast ewentualne skutki naruszeń w tym zakresie jakie występują, lub mogą wystąpić w lokalu skarżących w postaci zawilgoceń i odprysków tynku wewnętrznego na ścianach oraz ubytków w okładzinie ceramicznej podłogowej należy rozpatrywać w kategorii napraw bieżących, które co do zasady jako bieżąca konserwacja obiektu budowlanego nie są objęte reglamentacją ustawy Prawo budowlane.
Zatem skarżący nie wykazali, aby przedmiotowa inwestycja polegająca na zabudowie tarasu lokalu oddziaływała bezpośrednio na ich lokal. Nie posiadają oni interesu prawnego w sprawie dotyczącej robót budowlanych polegających na zabudowie tarasu w lokalu mieszkalnym przy ul. [...], zakończonej decyzją PINB z dnia [...] lipca 2023 r., nr [...]. Skarżący wywodzili swój interes prawny wyłącznie z faktu, że są właścicielami lokalu mieszkalnego w budynku, w którym znajduje się więcej takich lokali i w żadnym razie nie wskazywali, iż działają jako uprawnieni przedstawiciele wspólnoty mieszkaniowej tego budynku. Powoduje to, że wskazane przez nich okoliczności dowodzą interesu faktycznego w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją organu powiatowego nie zaś interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.
W konsekwencji WINB stwierdził, że wniesione przez skarżących odwołanie od decyzji PINB pochodzi od podmiotu nieuprawnionego. Natomiast stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący środek zaskarżenia nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M.B. – M. i A.M. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili:
- 1. rażące naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 28 k.p.a. poprzez jego nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że dla wykazania istnienia interesu prawnego przez podmiot ubiegający się o status strony postępowania niezbędne jest wykazanie konkretnego, zaistniałego naruszenia przepisu prawa materialnego, podczas gdy w kontekście badania legitymacji wystarczające jest ustalenie jedynie "potencjalnej" i "hipotetycznej" możliwości wystąpienia naruszenia (negatywnego wpływu na sytuację prawną podmiotu);
- b) art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżący nie posiadają przymiotu strony, pomimo istnienia interesu prawnego wynikającego z możliwego naruszenia przysługujących im praw własności (art. 140 k.c. i nast., 199 k.c., 206 k.c., art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym);
- c) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i niezwrócenie się do Wspólnoty Mieszkaniowej [...] o zajęcie stanowiska w sprawie przed wydaniem zaskarżonej decyzji, mimo że WINB powziął wiedzę o tym, że podmiot ten powinien być uznany za stronę;
- d) art. 78 k.p.a. poprzez pominięcie dowodów i wniosków składanych przez skarżących w toku postępowania oraz w odwołaniu, przy jednoczesnym formułowaniu zarzutów względem skarżących, że danych okoliczności nie wykazali;
- e) art. 79 § 1 k.p.a., art. 84 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia skarżących o czynności w postaci analizy zacienienia pomieszczeń lokalu nr 6 w związku z zabudową tarasu w lokalu nr 4 (oraz w lokalu nr 10) zgodnie z treścią § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także zastąpienie czynności wymagającej oględzin w terenie i wiadomości specjalnych pochodzących od biegłego czynnością wykonaną przez sam organ, a ostatecznie zaniechanie umożliwienia skarżącym wypowiedzenia się co do tego dowodu;
- f) art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, zaniechanie dążenia do załatwienia sprawy zgodnie z interesem stron postępowania i niepodjęcie z urzędu pełnej analizy okoliczności faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności:
- - zaniechanie obiektywnej i rzetelnej analizy stopnia naruszenia praw innych osób (poszczególnych współwłaścicieli lokali i współwłaścicieli gruntu) przez zaistniałą samowolę, przemilczenie szeregu okoliczności przeczących tezie o możliwości legalizacji samowoli w trybie art. 50 Prawa budowlanego, tj. tego, że: samowola polegała m.in, na wyburzeniu jednej z pierwotnych ścian frontowych, przedłużenie posadzki wykroczyło poza dotychczasowy obrys budynku, samowola doprowadziła do zmiany kubatury budynku i powierzchni lokalu, zauważalne są już wady robót w postaci uszkodzeń wywołanych przez samowolę, zakwestionowana samowola nie kwalifikuje się na tzw. "inne roboty" z uwagi na jej rozmach i sposób wykonania - wybudowanie nowych, murowanych ścian, wyburzenie ściany pierwotnej, założenie okien i rolet antywłamaniowych (które de facto doprowadziły do uzyskania nowego, większego pomieszczenia w lokalu mieszkalnym).
- - brak skorzystania z wiedzy specjalnej w zakresie ustaleń faktycznych co do skutków i oddziaływania samowoli na lokale sąsiednie w kontekście zmian dotychczasowych dróg przepływu powietrza, ciągów wentylacyjnych i wód opadowych w istniejącym budynku, mimo że organ posiadał wiedzę o degradacji wykonanej samowoli (powstawanie zacieków i wybrzuszeń w substracie lokalu z uwagi na nieodpowiednią izolację).
- 2. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- a) art, 50 i nast. Prawa budowlanego poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, mimo że samowola budowlana dotyczyła robót polegających na rozbudowie i przebudowie już istniejącego budynku, swoim zakresem i rozmiarem dalece wykraczała poza prace, które można zakwalifikować jako "inne roboty budowlane", a nadto doprowadziła do powiększenia pomieszczenia w istniejącym lokalu mieszkalnym, a tym samym zastosowanie do niej powinny mieć art. 48 i nast. Prawa budowlanego:
- b) art, 3 pkt 6, 7 i 7a Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie do oceny przedmiotu i zakresu samowoli w niniejszej sprawie, podczas gdy wszystkie parametry samowoli wskazują, że wypełniała przesłanki uznania za "budowę" ("rozbudowę/przebudowę") w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, albowiem w jej wyniku doszło do: zmiany kubatury budynku, zmiany powierzchni zabudowy i powierzchni użytkowej lokalu, wyburzenia jednej z pierwotnych ścian zewnętrznych budynku.
- c) art. 48 i nast. Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy stan faktyczny sprawy (rodzaj i rozmiar robót wykonanych przy tarasie oraz wewnątrz lokalu mieszkalnego) świadczy o tym, że w sprawie powinien mieć zastosowanie możliwe najszerszy i najsurowszy tryb legalizacyjny.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji PINB oraz wskazanie sposobu załatwienia sprawy poprzez uznanie skarżących za stronę oraz nakazanie organom zmiany trybu postępowania na tryb z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
Odpowiadając na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W oparciu o przepis art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w § 2 tego przepisu sprawowana jest według kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.
Przedmiot skargi stanowi decyzja WINB, umarzająca postępowanie odwoławcze, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Decyzja ta zapadła na skutek odwołania skarżących od decyzji PINB z dnia [...] lipca 2023 r. którą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, umorzono postępowanie w sprawie zabudowy tarasu w lokalu mieszkalnym przy ul. [...].
Niewątpliwie rację ma WINB, przyjmując, że w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego określono podmioty, które mogą posiadać przymiot strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W przypadku natomiast oceny zgodności z prawem robót budowlanych i legalizacji ewentualnej samowoli budowlanej, a z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie, określenie kręgu stron postępowania następuje na podstawie art. 28 k.p.a. Tym samym nie znajduje tu bezpośrednio zastosowania art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.
Z art. 28 k.p.a. wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją konkretnego podmiotu, polegające na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.
W odniesieniu do art. 28 k.p.a. akcentuje się w orzecznictwie, że źródłem interesu prawnego może być prawo cywilne, w tym przepis art. 140 k.c. gwarantujący właścicielowi korzystanie z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa oraz art. 144 k.c., zgodnie z którym właściciel rzeczy powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2013 r., II OSK 1450/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej: CBOSA).
Przepis art. 28 k.p.a. nie wymaga dla przyznania przymiotu strony postępowania administracyjnego wykazania naruszenia interesu prawnego przez wnioskodawcę, lecz tylko jego istnienia, przy czym dla ustalenia kręgu stron znaczenie ma fakt, że istnienie i funkcjonowanie danego obiektu będzie potencjalnie negatywne oddziaływać na nieruchomość sąsiednią, prowadząc do ograniczenia sposobu jego użytkowania i zagospodarowania, np. przez hałas, wibracje, czy zanieczyszczenie powietrza (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2020 r., II OSK 1283/18, CBOSA). Warto również w tym miejscu przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2019 r., II OSK 514/17, w którym wskazano, że celem art. 28 k.p.a. jest umożliwienie udziału w postępowaniu administracyjnym tym wszystkim, których interesu prawnego lub obowiązku to postępowania dotyczy, po to, aby mieli oni możliwość obrony swoich praw przed ewentualnym ich naruszeniem przez wydanie decyzji niezgodnej z prawem.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należało dostrzec, że przedmiotem postępowania przed PINB były roboty budowlane polegające na zabudowie tarasu naziemnego w apartamencie przy ul. [...] w budynku mieszkalnym w zabudowie zwartej, należącym do Z.Z. i A.Z.. Zabudowy tarasu naziemnego dokonano wydzielając pomieszczenie z przegrodami budowlanymi. W trakcie prac dokonano demontażu okna balkonowego stanowiącego pierwotne wyjście na taras, a obecnie przejście do pomieszczenia stanowiącego zabudowę tarasu naziemnego.
Analiza powyższych robót budowlanych w kontekście położenia lokalu mieszkalnego skarżących wskazuje, że nieprawidłowo WINB nie uznał skarżących za strony tego postępowania administracyjnego, w konsekwencji nieprawidłowo umorzył postępowanie wywołane ich odwołaniem, stosownie do art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Podkreślić należy bowiem, że lokal mieszkalny skarżących, którzy jako właściciele lokalu wchodzącego w skład wspólnoty mieszkaniowej mogą wykazywać własny, odrębny od wspólnoty interes prawny (por. wyroki NSA: z dnia 13 kwietnia 2016 r., II OSK 1325/15 i II OSK 892/15, z dnia 25 listopada 2011 r., II OSK 1693/10), sąsiaduje bezpośrednio z lokalem w którym dokonano ww. robót budowlanych. Z wykonania opisanych powyżej robót budowlanych może zatem dla skarżących wynikać ograniczenie ich praw - zakłócenie korzystania z ich nieruchomości, chociażby potencjalnie. Wystarczy bowiem potencjalność oddziaływania inwestycji, aby uznać sąsiada za stronę postępowania administracyjnego.
Skarżący nie byli zatem, jak uznał WINB, zobligowani do wykazywania, że wszystkie wspomniane przez nich prawa, których źródłem są przepisy prawa materialnego, zostały w sposób definitywny naruszone i wywołały szkodę, skoro, jak już wyżej wskazano, nie jest konieczne (dla przyjęcia przymiotu strony) wykazanie naruszenia interesu prawnego lecz tylko jego istnienie, co z kolei jest związane z potencjalnym negatywnym oddziaływaniem na lokal sąsiedni.
Mając na względzie powyższe za wystarczające Sąd uznał uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę, organ, stosownie do art.153 p.p.s.a., uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. Swoje stanowisko w sprawie organ uzasadni zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a., odnosząc się do oceny i wskazań zawartych w tym wyroku. Aktualny pozostaje też obowiązek odniesienia się przez WINB do podnoszonej w odwołaniu kwestii zastosowania przez PINB trybu naprawczego.
O kosztach postępowania sądowego należnych stronie skarżącej orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., art. 200 § 2 p.p.s.a. i art. 209 p.p.s.a. Na koszty te składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi (500 zł), opłata od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony będącego adwokatem (480 zł), ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).