Uzasadnienie
Informacją z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r., poz. 310, dalej: ustawa Prawo wodne), Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni, w związku z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym przez Starostę decyzją z [...] stycznia 2014 r., znak [...], ustaliło Rodzinnemu Ogrodowi Działkowemu [...] (dalej jako ROD) za okres II kwartału 2020 r. opłatę zmienną w wysokości 6.120 zł za pobór wód podziemnych.
Opłata zmienna została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 1 ustawy Prawo wodne, jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych do innych celów niż wymienione w lit. 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności: do celu działalności pozostałych organizacji członkowskich, gdzie indziej niesklasyfikowane (0,115 zł za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący (2,0) i ilości pobranych wód podziemnych (26609 m3). Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona w § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502, dalej: rozporządzenie).
21 listopada 2019 r. ROD złożył reklamację, w której wniósł o skorygowanie informacji w sposób zgodny ze stanem faktycznym i prawnym, podnosząc że pobór wód służy dla celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Odwołując się do przepisów ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych podkreślił, że wykorzystanie gruntów na potrzeby ROD z definicji jest tożsame z wykorzystaniem na cele rolnicze.
Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni nie uznał reklamacji ROD i na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2, art. 272 ust. 1 i 17 ustawy Prawo wodne, decyzją z [...] września 2020 r., nr [...], określił ponownie za okres II kwartału 2020 r. opłatę zmienną za usługę wodną w wysokości 6120 zł.
W uzasadnieniu decyzji organ powołując się na art. 4 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2176, dalej: ustawa o ROD), wskazał, że rodzinne ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do ROD oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia. Podkreślił, że zarówno definicja ROD, jak i cel poboru wód na potrzeby ROD (podlewanie działek) wyklucza przyjęcia, że dokonywany pobór wód odpowiada celowi określonemu w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, tj. do celów rolniczych lub leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw.
W związku z tym, że przepisy ustawy Prawo wodne nie definiują pojęcia cele rolnicze, zasadne było w ocenie organu, odwołanie się do pojęcia działalności rolniczej, które zostało zdefiniowane w krajowym porządku prawnym, uznając je za pojęcie równoważne/bliskoznaczne w stosunku do pojęcia cele rolnicze. Z przepisu zaś art. 4 i art. 2 pkt 2 ustawy ROD wynika, że działki są wykorzystywane przez osoby fizyczne uprawnione do korzystania z działki w ROD do prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a nie do produkcji roślinnej lub innej objętej definicją działalności rolniczej co wyklucza przyjęcie, że celem przedstawionego w reklamacji poboru wód jest cel rolniczy.
Wobec powyższego należało uznać, że pobór wód na potrzeby ROD należy przypisać do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia, tj. do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD).
Na powyższą decyzję ROD złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. (dalej: WSA), wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewyjaśnieniu w sposób należyty istotnych dla sprawy okoliczności i w konsekwencji, zaniechanie ustalenia, że PZD ROD dokonuje poboru wód dla celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, a przez to przyjęcie, że w celu ustalenia opłaty zmiennej stawki zasadne jest zastosowanie art. 274 pkt 2 lit. zj) ustawy Prawo wodne zamiast ustalenia opłaty w całości przy zastosowaniu art. 274 pkt 3 lit. c ustawy Prawo wodne względnie w części, a w pozostałym zakresie w oparciu o art. 274 pkt 3 lit. b ustawy Prawo wodne,
- 2) prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
- – art. 4 ustawy o ROD przez pominięcie, względnie błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,
- – art. 5 ustawy o ROD w zw. z art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 6, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 6, art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przez ich niezastosowanie, pomimo że przedmiotowe przepisy uzasadniają wniosek, iż pobór wód na potrzeby nawadniania gruntów i upraw na działkach w ROD mieści się w zakresie pojęcia "pobór wód na cele rolnicze",
- – art. 274 pkt 2 lit. zj ustawy Prawo wodne przez bezzasadne zastosowanie,
- – § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne przez bezzasadne zastosowanie,
- – art. 274 pkt 3 lit. c, względnie także art. 274 pkt 3 lit. b ustawy Prawo wodne przez ich niezastosowanie,
- – § 5 ust. 1 pkt 39, względnie także § 5 ust. 1 pkt 38 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne przez niezastosowanie,
- – art. 2 pkt 15 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług przez błędną wykładnię.
W uzasadnieniu skargi ROD zarzucił, że organ nie ustalił, pomimo stanu faktycznego przemawiającego za takim wnioskiem, że do ma czynienia z poborem wód z ujęcia podziemnego do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, ewentualnie w jakim zakresie pobór ten służy również innemu celowi. Dla wyjaśnienia natomiast zarzutu naruszenia prawa materialnego, istotną okolicznością jest fakt, że przepisy ustawy Prawo wodne nie definiują pojęcia "celów rolniczych". Powyższe czyniło zasadnym odwołanie się do znaczenia, jakie temu pojęciu można nadać na gruncie innych aktów funkcjonujących w krajowym porządku prawnym.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W pierwszej kolejności WSA podaje, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs ⁴ pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374).
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: P.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).
Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczył tego, czy pobór wód podziemnych przez ROD, na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Starostę decyzją z [...] stycznia 2014 r., znak [...], następuje do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. W przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej za pobór wód powinna wynosić 0,05 zł za 1 m3 pobranych wód podziemnych, stosownie do treści § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia. Oznaczałoby to, że Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w zaskarżonej decyzji błędnie określił wysokość opłaty zmiennej w oparciu o stawkę jednostkową określoną w § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia. Byłoby to równoznaczne z uznaniem zasadności zarzutów skargi, poprzez które ROD zmierza do wykazania, że organ naruszył powołane w podstawie skargi przepisy prawa materialnego, że w okolicznościach rozpoznanej sprawy pobór wód następuje "poza hipotezą" normy prawnej zawartej w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia.
Rozstrzygając ten spór należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1949/20 (wyrok dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej: CBOSA) wskazał, że "Wysokość opłaty zmiennej za pobór wód ustalana jest, zgodnie z art. 272 ust. 1 Prawa wodnego, w oparciu o cel poboru określony w pozwoleniu wodnoprawnym (lub w pozwoleniu zintegrowanym) i w granicach ilości wody dopuszczonej do poboru w tym pozwoleniu. Dla ustalenia wysokości stawki jednostkowej przesądzające znaczenie ma więc cel poboru wód, określony w pozwoleniu wodnoprawnym, a nie cel działalności prowadzonej przez podmiot, który dokonuje poboru wód w ramach udzielonego pozwolenia.
Ponadto, cel poboru wód przez podmiot, który prowadzi działalność rolniczą nie zawsze musi być celem rolniczym na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Ustawodawca posługuje się w przepisach Prawa wodnego dwoma różnymi pojęciami: "do celów rolniczych" oraz "na potrzeby działalności rolniczej". Zgodnie z art. 34 pkt 12 Prawa wodnego szczególnym korzystaniem z wód jest korzystanie z wód wykraczające poza powszechne korzystanie z wód oraz zwykłe korzystanie z wód, obejmujące korzystanie z wód "do nawadniania gruntów lub upraw", a także "na potrzeby działalności rolniczej" w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 1256 i 1309), w ilości większej niż średniorocznie 5 m3 na dobę. W powołanym przepisie ustawodawca posługuje się sformułowaniem "na potrzeby nawadniania gruntów lub upraw" bez poprzedzenia go sformułowaniem "do celów rolniczych (lub leśnych)", a następnie używa sformułowania "a także na potrzeby działalności rolniczej".
Przyjąć należy, że racjonalny ustawodawca nie nadaje temu samu terminowi, występującemu wielokrotnie w obrębie danego aktu normatywnego, różnych znaczeń. Nie można więc przyjąć, że "pobór wód do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw" jest równoznaczny z "korzystaniem (w tym poborem) wód na potrzeby działalności rolniczej". W art. 34 pkt 12 Prawa wodnego ustawodawca przyjął założenie, że pobór wód może następować "do nawadniania gruntów lub upraw", a także "na potrzeby działalności rolniczej w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym". Oznacza to, że "pobór wód do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów lub upraw" nie zawsze musi być "poborem wód na potrzeby działalności rolniczej". Pierwszemu z tych terminów należy więc przypisać szerszy zakres znaczeniowy". Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, że "uchylony z dniem wejścia w życie Prawa wodnego, przepis art. 294 pkt 5a p.o.ś., stanowił, że zwolniony z opłat był pobór wody na potrzeby nawadniania gruntów rodzinnych ogrodów działkowych.
Przepis art. 294 pkt 6 p.o.ś. stanowił z kolei, że zwolniony z opłat był pobór wody na potrzeby "nawadniania wodami powierzchniowymi użytków rolnych" i gruntów leśnych. Przepis art. 294 pkt 5a p.o.ś. został dodany z dniem 19 stycznia 2014 r., na podstawie art. 60 ustawy ROD, równocześnie ze zmianą art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, którą tereny rodzinnych ogrodów działkowych zaliczono do gruntów rolnych w rozumieniu tej ustawy, obok m.in. użytków rolnych. Wejście w życie Prawa wodnego skutkowało uchyleniem art. 294 pkt 5a p.o.ś., jednak w Prawie wodnym wprowadzono nowe pojęcie "do celów rolniczych (lub leśnych) na potrzeby nawadniania gruntów i upraw", którym to pojęciem nie posługiwała się ustawa p.o.ś. Nadal obowiązuje natomiast pojęcie "nawadniania użytków rolnych" (w odniesieniu do rolniczego wykorzystania ścieków - art. 84 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego).
Aktualna pozostała także ochrona przed ustaleniem innego niż rolniczy użytkowania ogrodów działkowych (art. 2 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pojęciu "do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw" należy więc także przypisać szerszy zakres znaczeniowy niż pojęciu "nawadniania użytków rolnych". Oznacza to, że uchylenie art. 294 pkt 5a p.o.ś. nie wyklucza stwierdzenia, że pobór wód na potrzeby nawadniania terenów rodzinnych ogrodów działkowych następuje w celu rolniczym.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, taki kierunek wykładni potwierdza także art. 274 pkt 3 lit. b) Prawa wodnego i § 5 pkt 38 rozporządzenia, które określają wysokość (maksymalną i konkretną) stawki jednostkowej opłaty za pobór wód do celów rolniczych na potrzeby zaopatrzenia w wodę ludzi i zwierząt gospodarskich, w zakresie niebędącym zwykłym korzystaniem z wód. Zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego, zwykłe korzystanie z wód obejmuje pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ilości średniorocznie nieprzekraczającej 5 m3 na dobę.
Z kolei zgodnie z art. 33 ust. 3 Prawa wodnego zwykłe korzystanie z wód służy zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego lub własnego gospodarstwa rolnego. Z uwagi na taki cel zwykłego korzystania z wód, w art. 274 pkt 3 lit. b) Prawa wodnego i § 5 pkt 38 rozporządzenia, które dotyczą poboru wód do celów rolniczych na potrzeby zaopatrzenia w wodę ludzi i zwierząt gospodarskich, konieczne było zastrzeżenie, że przepisy te określają maksymalną i konkretną wysokość za pobór niestanowiący zwykłego korzystania z wód. Takie zastrzeżenie nie wynika z art. 274 pkt 3 lit. c) Prawa wodnego i § 5 pkt 39 rozporządzenia. Zgodnie z powołanym art. 34 pkt 12 Prawa wodnego, do szczególnego korzystania z wód, które podobnie, jak usługi wodne (art. 389 pkt 1 i pkt 2 Prawa wodnego) wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, zaliczono korzystanie z wód do nawadniania gruntów lub upraw, a także na potrzeby działalności rolniczej, w ilości większej niż średniorocznie 5 m3 na dobę.
Powszechne korzystanie z wód nie jest reglamentowane koniecznością uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. W konsekwencji porównanie art. 274 pkt 3 lit. c) Prawa wodnego i § 5 pkt 39 rozporządzenia z art. 274 pkt 3 lit. b) Prawa wodnego i § 5 pkt 38 rozporządzenia w związku z art. 34 pkt 12 Prawa wodnego, prowadzi do wniosku, że z punktu widzenia ustalenia stawki jednostkowej opłaty za usługę wodną (pobór wód) istotny jest wyłącznie cel poboru określony w pozwoleniu wodnoprawnym, a nie cel działalności podmiotu, któremu udzielono tego pozwolenia. Treść decyzji, którą udzielono pozwolenia wodnoprawnego ma znaczenie rozstrzygające.
Pobór wód przez skarżącego odbywa się w granicach pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty z [...] stycznia 2014 r. Zgodnie z art. 5 ustawy o ROD, rodzinne ogrody działkowe stanowią tereny zielone i podlegają ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntami rolnymi, w rozumieniu tej ustawy, są m.in. grunty rodzinnych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych. Ochrona przewidziana w tej ustawie, do której odwołuje się art. 5 ustawy o ROD polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oznacza natomiast ustalenie innego niż rolniczy sposobu użytkowania gruntów rolnych (art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).
Tereny rodzinnych ogrodów działkowych to tereny zielone, stanowiące grunty rolne, których ochrona polega na ograniczeniu innego niż rolnicze ich wykorzystania. Wynika z tego, że pobór wód w celu nawadniania tych terenów i znajdujących się na nich upraw trzeba uznać za pobór do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Nie można bowiem przyjąć, że nawadnianie gruntów rolnych i upraw odbywa się w innym celu niż rolniczy". Takie samo stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1789/20 (CBOSA).
WSA podziela przedstawione wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Powyższe oznacza, że w zaskarżonej decyzji błędnie określono wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych w oparciu o jednostkową stawkę tej opłaty określoną § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a) rozporządzenia, zamiast w oparciu o stawkę określoną w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia. W tych okolicznościach należało uznać, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, dlatego też WSA, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.
Rozpoznając ponownie sprawę organ związany będzie wskazaną wyżej oceną prawną.
Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193).