Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] Prezydent (dalej: organ pierwszej instancji) - działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: K.p.a.) oraz art. 2 pkt 10 i art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2020 r., poz. 808, dalej: u.p.o.u.a.) - odmówił uwzględnienia wniosku L.H. i umorzenia obciążających go jako dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w wysokości 49.022,29 zł, w tym należność główna w kwocie 37.930,42 zł oraz ustawowe odsetki liczone od pierwszego dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego do dnia spłaty należności w kwocie 11.091,87 zł.
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że L.H. składając wniosek o umorzenie obciążających go jako dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wskazał, że znajduje się w trudnej sytuacji finansowej. Oświadczył, że tworzy samodzielne gospodarstwo domowe – zamieszkuje w użyczonym mieszkaniu. Miesięczne zobowiązania wnioskodawcy to opłaty za: gaz – 150 zł, energię eklektyczną – 70 zł, wodę – 30 zł, wywóz nieczystości – 26 zł, telefon – 80 zł, alimenty – 400 zł – 500 zł, leki – 130 zł. Łącznie daje to kwotę 886 – 986 zł miesięcznie. Wnioskodawca utrzymuje się z prowadzenia działalności gospodarczej, zajmuje się szewstwem i dorabianiem kluczy. Oświadczył, że uzyskuje dochód w wysokości 2.100 zł. Choruje na cukrzycę, nadciśnienie i chorobę wysokiego cholesterolu. Wnioskodawca nie posiada nieruchomości, papierów wartościowych czy lokat pieniężnych.
Odmawiając uwzględnienia wniosku organ pierwszej instancji powołał się na treść art. 30 ust. 1 u.p.o.u.a. wskazując, że organ właściwy dłużnika może umorzyć w określonej wysokości kwoty zobowiązań dłużnika wobec Skarbu Państwa z tytułu łożenia, w jego zastępstwie, na utrzymanie osoby uprawnionej do alimentów, jedynie pod warunkiem skutecznie prowadzonej, bieżącej egzekucji alimentów przez okresy wskazane w tym przepisie. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 2 organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną.
Organ pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do umorzenia należności z tytułu wypłaconych osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Z okoliczności sprawy wynika, że wnioskodawca jest osobą uzyskującą dochód, prowadzi działalność gospodarczą, nie posiada również orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, z którego wynikałoby że nie może podejmować zatrudnienia. Jakkolwiek sytuacja wnioskodawcy jest trudna, to nie można nadać jej cech wyjątkowości na tle innych tego typu przypadków.
Od powyższej decyzji odwołał się L.H., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz jej zmianę przez uwzględnienie wniosku w przedmiocie umorzenia zaległości alimentacyjnych. W uzasadnieniu odwołania L.H. wskazał, że od dnia [...] lipca 2015 r. prowadzi działalność gospodarczą pod firmą S L.H.. Podał, że osiąga dochody wyłącznie z pozarolniczej działalności gospodarczej (usługi dorabiania kluczy). Nie posiada jakichkolwiek innych źródeł dochodu. Wnioskodawca nie posiada jakiegokolwiek majątku, który mógłby być przedmiotem egzekucji. Miejscem zamieszkania jest dom, którego pierwotnym właścicielem jest osoba pozostająca z wnioskodawcą w gospodarstwie domowym, ale nie pozostająca z wnioskodawcą w związku małżeńskim. Dom, w którym zamieszkuje wnioskodawca jest wyłączną własnością tej osoby (wnioskodawca nie jest współwłaścicielem oraz nie posiada jakichkolwiek ograniczonych praw rzeczowych na tej nieruchomości, tj. służebność osobista, itd.).
Wnioskodawca nie jest właścicielem samochodu osobowego, nie posiada jakichkolwiek ruchomości, przedstawiających większą wartość ekonomiczną. Wnioskodawca nie posiada oszczędności, papierów wartościowych. Całość bieżącego dochodu przeznaczana jest na utrzymanie siebie oraz zaspokojenie bieżących podstawowych, uzasadnionych potrzeb. Za cały 2018 r., wnioskodawca osiągnął dochód w kwocie 1.882,92 zł, co daje miesięczny dochód w kwocie 156,91 zł. Za cały 2019 r. wnioskodawca osiągnął dochód w kwocie 8.926,20 zł, co daje miesięczny dochód w kwocie 743,85 zł. Tymczasem regularnie ponoszone przez wnioskodawcę, comiesięczne koszty wnioskodawcy są następujące (łączna kwota 750 zł): leki w kwocie 100 zł, wyżywienie w kwocie 250 zł, bieżące rachunki w kwocie 300 zł, ubiór w kwocie 100 zł.
Zdaniem odwołującego na tle niniejszego stanu faktycznego nie powinno budzić wątpliwości, iż zachodzi sytuacja wyjątkowa o której mowa w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a ze względu na trudną sytuację majątkową, odwołujący nie ma realnej szansy na dokonanie spłaty zobowiązań wobec ZUS w postaci wygospodarowania jakichkolwiek środków z budżetu rodzinnego.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO) utrzymało w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję organu pierwszej instancji z [...] czerwca 2020 r. Po sprawozdaniu z dotychczasowego przebiegu postępowania oraz treści ustaleń i rozważań organu pierwszej instancji SKO wskazało, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 30 ust. 1 u.p.o.u.a. Z tych względów rozważenia wymagało czy w sprawie zaistniały warunki do zastosowania instytucji, o której mowa w art. 30 ust. 2 ustawy, tj. czy na skutek obiektywnych okoliczności sytuacja dłużnika uniemożliwia mu wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku zwrotu świadczeń wypłaconych osobom uprawnionym i czy sytuacja nosi znamiona wyjątkowej.
SKO wskazało, że zastosowanie przepisu art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. oparte jest na uznaniu administracyjnym i podkreśliło, że umorzenie należności, jako wyjątek od zasady, nie powinno być nadużywane, nawet w sytuacji, gdy dłużnik nie jest w stanie spłacić zaległości, bowiem w razie umorzenia należności całości albo w części, dług w tym zakresie wygasa, a więc organ nie będzie mógł już żądać zwrotu świadczenia nawet wtedy, gdy sytuacja finansowa dłużnika ulegnie znaczącej poprawie. Wskazało, że uzyskiwanie niskich dochodów bądź też nieuzyskiwanie dochodów wcale nie jest okolicznością ani wyjątkową, ani szczególną. Nawet bardzo trudna sytuacja materialna, czy zdrowotna nie uzasadnia sama z siebie umorzenia należności. Zawsze bowiem podstawą do przejęcia (czasowego) przez Państwo obowiązku alimentacyjnego rodzica jest bezskuteczność egzekucji należnych alimentów, spowodowana z reguły bardzo trudną sytuacją materialną, rodzinną zobowiązanego. Dla zwolnienia się z tego obowiązku dłużnik winien wskazać zatem na okoliczności szczególne, wykraczające poza przyczyny przejęcia obowiązku alimentacyjnego przez państwo.
Podając, za organem pierwszej instancji, ustalony stan faktyczny wskazano, że w sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności dające podstawę prawną do umorzenia dłużnikowi zaległości powstałych z tytułu wypłaconego świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Podkreślono, że co do zasady każdy dłużnik alimentacyjny wobec którego okazała się bezskuteczna egzekucja nie uzyskuje dochodów wystarczających na wywiązywanie się z obowiązku alimentacyjnego. Samo uzyskiwanie niskich dochodów nie może być postrzegane jako okoliczność wyjątkowa i szczególna na tle innych dłużników alimentacyjnych. Sytuacja dochodowa dłużnika w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego powinna być analizowana przy uwzględnieniu faktu, że dłużnik alimentacyjny co do zasady jest osobą borykającą się z trudnościami finansowymi. Sytuacja rodzinna i dochodowa dłużnika ubiegającego się o umorzenie należności musi go więc wyróżniać spośród innych dłużników alimentacyjnych.
Analiza zgromadzonego materiału dowodowego oraz motywów zaskarżonego rozstrzygnięcia daje podstawę do przyjęcia, że odpowiada ono prawu, przede wszystkim, iż zapadło ono w granicach przyznanego organowi uznania administracyjnego i nie nosi znamion dowolności.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: WSA) L.H. ponowił zarzuty zawarte w odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W pierwszej kolejności WSA podaje, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs ⁴ pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374).
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Zakres kontroli sądu wyznacza też art. 134 § 1 p.p.s.a., według którego sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zgodnie z art. 27 ust. 1 u.p.o.u.a. dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami. W myśl art. 30 ust. 1 u.p.o.u.a., organ właściwy dłużnika może umorzyć należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy, w łącznej wysokości przy spełnieniu warunków wskazanych w powołanych w decyzjach punktach od 1 do 3 tego przepisu. Z ustaleń dokonanych przez organy - i nie jest to kwestia sporna - wynika, że te warunki nie są w sprawie spełnione. Dlatego rozważeniu podlegało, i to jest istota niniejszego sporu, zastosowanie przepisu art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a., zgodnie z którym organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną.
Trafnie stwierdziło SKO, że decyzja wydawana na podstawie art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a., jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ ma możliwość, ale nie obowiązek umorzenia należności. Kwestia ta ma istotne znaczenia dla zakresu kontroli sądowej bowiem sądowa kontrola uznania administracyjnego ograniczona jest wyłącznie do oceny tego, czy w sprawie zachodzą warunki materialnoprawne, uzasadniające skorzystanie przez organ administracji z przysługujących mu uprawnień oraz, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej.
Odnosząc się do tej kwestii wskazać należy, że w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym instytucja umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na podstawie art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. jest wyjątkowa. Oznacza to, że w sytuacji osoby występującej o podjęcie takiej decyzji muszą wystąpić szczególne okoliczności. Wynika to z tej racji, że obowiązek alimentacyjny rodziców w stosunku do ich dzieci ma charakter obligatoryjny. System zabezpieczenia społecznego oparty na zasadzie pomocniczości nie ma na celu zwolnienia rodziców z ponoszenia kosztów utrzymania dzieci, bowiem państwo ma wspierać, a nie zastępować w alimentacji osoby do tego zobowiązane. Stąd też wypłata osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego w miejsce przyznanych mu od rodzica alimentów nie stanowi zwolnienia tego rodzica z jego obowiązku. Z tych względów przyjmuje się, że nie ma podstaw to tego, by obowiązek zwrotu zapłaconych za dłużnika alimentacyjnego kwot podlegał łagodniejszemu reżimowi niż obowiązek alimentacyjny.
Nawet wyjątkowo trudna sytuacja finansowa, która jest przecież efektem nieaktywności zobowiązanego do utrzymania dziecka, nie powinna stanowić przyczyny jego zwolnienia z obowiązku zwrotu wypłaconych za niego alimentów. W przeciwnym bowiem wypadku działania dłużnika, mające charakter uchylania się od podjęcia pracy, byłyby premiowane umarzaniem zaległości z tytułu wypłacanych na koszt podatnika zaliczek alimentacyjnych (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 5 czerwca 2018 r., sygn. akt. II SA/Lu 83/18, dostępny w CBOSA). Przepis art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. powinien być interpretowany w sposób ścisły, a nie rozszerzający, gdyż obowiązek alimentacyjny ciąży bezwzględnie na każdym z rodziców, a alimenty służą realizacji ochrony dobra dziecka poprzez zapewnienie środków na jego godziwe utrzymanie, wychowywanie czy edukację.
Dobro dziecka jest wartością najwyższą i podlega konstytucyjnej ochronie ze strony państwa (art. 72 Konstytucji RP). Fakt wypłaty przez Państwo świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz osoby małoletniej z tytułu zasądzonych alimentów, nie zwalnia zobowiązanego z obowiązku alimentacji wobec własnego dziecka. Co więcej każde umorzenie zadłużenia alimentacyjnego powoduje przerzucenie na wszystkich członków społeczeństwa kosztów utrzymania dzieci dłużników alimentacyjnych. W takiej sytuacji, gdzie brak jest szczególnie uzasadnionej okoliczności uzasadniającej umorzenie, byłoby to sprzeczne z założeniami ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i prowadziłoby do niedozwolonej, bowiem rozszerzającej interpretacji przesłanek z art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. (zob. wyroki NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 611/16 i z dnia 4 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2604/16, CBOSA). W kontekście możliwości zastosowania art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów strona nie wywiązywała się z zobowiązań względem swoich dzieci.
Umorzenie należności na podstawie ww. unormowania powinno mieć miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa i rodzinna zobowiązanego nie pozwala mu na wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego.
Dalej wskazać należy, że dokonując wykładni użytego przez ustawodawcę sformułowania "uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną" dłużnika alimentacyjnego należy mieć na względzie definicję dłużnika alimentacyjnego zawartą art. 2 pkt 3 u.p.o.u.a. Według tego przepisu dłużnik alimentacyjny to osoba zobowiązana do alimentów na podstawie tytułu wykonawczego, przeciwko której egzekucja okazała się bezskuteczna. A to oznacza, że co do zasady każdy dłużnik alimentacyjny wobec którego okazała się bezskuteczna egzekucja nie uzyskuje dochodów wystarczających na pokrycie zasądzonych przez sąd alimentów. Przyjmuje się wobec tego, że samo uzyskiwanie niskich dochodów, bądź też nieuzyskiwanie dochodów, nie jest okolicznością wyjątkową i szczególną na tle innych dłużników alimentacyjnych. Sytuacja dochodowa dłużnika w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego powinna być analizowana przy uwzględnieniu faktu, że dłużnik alimentacyjny co do zasady jest osobą borykającą się z trudnościami finansowymi.
Sytuacja rodzinna i dochodowa dłużnika ubiegającego się o umorzenie należności musi go więc wyróżniać spośród innych dłużników alimentacyjnych. Umorzenie należności alimentacyjnych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa lub rodzinna w ogóle nie pozwala dłużnikowi na wywiązanie się z obowiązku alimentacyjnego. Podkreślenia jednak wymaga, że taki stan powinien być efektem wpływu czynników obiektywnych, na które dłużnik alimentacyjny nie ma wpływu.
Dokonując wykładni art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. i tym samym sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnika, o której mowa w tym przepisie nie można pominąć również tego, że przy ocenie tej sytuacji należy mieć na uwadze nie tylko aktualną sytuację dłużnika, lecz także należy ocenić, czy istnieją widoki na poprawę jego sytuacji w przyszłości (por. wyroki NSA z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 53/14; z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 273/14; z dnia 27 września 2016, sygn. akt I OSK 355/15; z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1446/15; z dnia 1 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 278/18; CBOSA).
Z akt sprawy i ustaleń organów wynika, że sytuacja wnioskodawcy jest trudna. Jego dochód jest niski i jest osobą schorowaną (nie jest jednak osobą niezdolną do pracy). Nie są to jednak okoliczności tak wyjątkowe i szczególne, na tle innych dłużników alimentacyjnych i kwestii tego, z czego powstał dług alimentacyjny. Nie kwestionując trudnego położenia skarżącego, zarówno pod względem materialnym jak i zdrowotnym, wskazać trzeba, że ocena organów mieści się w zakresie uznania administracyjnego. W sprawie brak jest szczególnych i zarazem obiektywnych okoliczności, które wskazują, że dłużnik nie ma możliwości wywiązania się choćby z części ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego.
Zdaniem WSA organy administracji zebrały w sposób prawidłowy materiał dowodowy, a wyprowadzone wnioski nie naruszają granic swobodnej oceny dowodów. Tym samym nie doszło w postępowaniu administracyjnym do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. To nie fakty są w sprawie sporne lub budzą jakiekolwiek wątpliwości, ale ich kwalifikacja materialnoprawna w ramach uznania administracyjnego. Uzasadnienia obu decyzji zawierają wszystkie wymagane elementy faktyczne i prawne powołane w sposób prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Istota sprawy i to co jest w niej najważniejsze została omówiona w sposób pozwalający na sądową kontrolę granic uznania administracyjnego.
Organy nie dopuściły się zatem naruszeń prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani uchybień prawa procesowego w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze powyższe WSA na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.