Uzasadnienie
V sp. z o. o. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie do 32 odrębnych farm fotowoltaicznych o łącznej mocy do 32 MW, zlokalizowanych w miejscowości [...] wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą dla każdej z farm na terenie części działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w [...].
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2023 r. znak [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1 i art. 101 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej k.p.a.), Burmistrz skich zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji, wskazując na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest ustalenie spadkobierców po zmarłych S.Ś. i H.Ś., współwłaścicielach działki sąsiedniej w stosunku do terenu inwestycji, jako stron postępowania.
Wnioskiem z dnia [...] lipca 2023 r. V sp. z o. o. zwróciła się o podjęcie zawieszonego postępowania, dołączając do wniosku oświadczenie K.K. – syna S.Ś. i H.Ś., które zawierało wskazanie spadkobierców ustawowych po S.Ś. i H.Ś. i zapewnienie, że spadkodawcy nie pozostawili testamentu.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2023 r. znak [...] Burmistrz odmówił podjęcia zawieszonego postępowania.
Po rozpoznaniu zażalenia na to postanowienie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] września 2023 r. znak [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie występuje zagadnienie wstępne, jakim jest konieczność ustalenia spadkobierców po zmarłych właścicielach działki bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. Udział spadkobierców po zmarłych współwłaścicielach działki sąsiedniej jest konieczny dla zachowania elementarnych gwarancji procesowych stron w prowadzonym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Wobec braku przedłożenia dokumentów pozwalających stwierdzić następstwo prawne po zmarłych w postaci prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku albo aktu poświadczenia dziedziczenia, jak również wobec braku prawnej możliwości samodzielnego dokonania tych ustaleń przez organ administracji, nie było możliwości podjęcia zawieszonego postępowania.
W skardze na powyższe postanowienie wniesionej do tut. Sądu przez V sp. z o. o. zarzucono naruszenie:
- I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 28 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 80 k.p.a. - poprzez brak zgromadzenia i wszechstronnego rozpatrzenia niezbędnego materiału, co doprowadziło, do uznania, że spadkobiercom zmarłych współwłaścicielach działki [...] przysługiwałby status strony postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, bez uprzedniego określenia zakresu oddziaływania planowanej inwestycji na działkę sąsiednią oznaczoną numerem ewidencyjnym [...],
- b) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 100 § 1 k.p.a. - poprzez uznanie, że ustalenie spadkobierców po zmarłych właścicielach nieruchomości przed wszczęciem postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest zagadnieniem wstępnym, które uzasadnia zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., w tym także poprzez przyjęcie związku pomiędzy koniecznością ustalenia następców prawnych właścicielki sąsiedniej nieruchomości do nieruchomości pod inwestycję, a możliwością merytorycznego rozpatrzenia żądania skarżącej o ustalenie warunków zabudowy,
- c) art. 92 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., art. 12 k.p.a. - poprzez błędne uznanie, iż wykazanie następstwa prawnego po zmarłych współwłaścicielach ww. nieruchomości na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia jest warunkiem podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego oraz jego prowadzenia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, gdyż konieczne jest to dla zachowania elementarnych gwarancji procesowych stron w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, w sytuacji gdy taka sytuacja w przytoczonych okolicznościach w ogóle nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy gdyż w zakresie zmarłych współwłaścicieli działki sąsiadującej z terenem inwestycji chodzi jedynie o ustalenie kręgu podmiotów, które mogą być uczestnikami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji i to nie tym podmiotom ma być przyznane określone uprawnienie,
- d) art. 92 § 2 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - poprzez brak jego zastosowania i odmowę podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy z przepisu wynika taki obowiązek nie tylko, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, ale także gdy w rzeczywistości nie było powodów do zawieszenia i błędnie zawieszono postępowanie uznając, iż konieczne jest rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego,
- e) art. 92 § 2 k.p.a. z zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., 12 k.p.a. - poprzez brak przeanalizowania zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego czy pozyskania danych z dostępnych rejestrów w celu ustalenia kręgu spadkobierców po zmarłych S.Ś. i H.Ś.,
- II. naruszenie przepisów prawa materialnego:
- a) art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy tworzy stosunek prawny, rodzi uprawnienia i obowiązki po stronie właściciela terenu objętego wnioskiem, w sytuacji gdy decyzja ta kształtuje wyłącznie sytuację prawną osoby, która wniosek o jej wydanie złożyła,
- b) 1027 Kodeksu cywilnego - poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wyłączność stwierdzenia nabycia spadku albo zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia dotyczy sytuacji śmierci uczestnika postępowania o wydanie warunków zabudowy, która nastąpiła przed złożeniem stosownego wniosku, podczas gdy wyłączność o jakiej mowa w przedmiotowym przepisie dotyczy jedynie sytuacji, w której danej osobie mają być przyznane uprawnienia lub nałożone obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego, wywodzone z faktu dziedziczenia tych uprawnień lub obowiązków po zmarłym poprzedniku prawnym.
Mając powyższe na uwadze w skardze wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2023 r. znak [...] oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Kwestionowane w sprawie orzeczenie poprzedzone zostało postanowieniem Burmistrza wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. o zawieszeniu postępowania, gdyż organ uznał, że ustalenie spadkobierców właścicieli nieruchomości sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu tego przepisu. Z uzasadnienia rozstrzygnięć organów wynika, że wyłącznie przedłożenie prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, albo aktu poświadczenia dziedziczenia może pozwolić na podjęcie zawieszonego postępowania.
W ocenie Sądu to stanowisko organów jest błędne.
Wyłączność stwierdzenia nabycia spadku, albo zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia, o której mowa w art. 1027 k.c., dotyczy jedynie sytuacji, w której danej osobie mają być przyznane uprawnienia lub nałożone obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego, a wywodzone z faktu dziedziczenia tych uprawnień lub obowiązków po zmarłym poprzedniku prawnym. W przypadku postępowania o ustalenie warunków zabudowy, w razie śmierci właściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, nie chodzi o nałożenie na spadkobierców tej osoby określonych obowiązków administracyjnych lub przyznanie im uprawnień wynikających z materialnego prawa administracyjnego. Przeciwnie, w odniesieniu do właścicieli nieruchomości sąsiednich chodzi jedynie o kwestię zapewnienia tym osobom prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Realizując to prawo organ nie ustala spadkobierców w rozumieniu, o jakim jest mowa w przepisach Kodeksu cywilnego oraz ze skutkami określonymi w art. 1025 § 2 k.c. Podkreślić przy tym należy, że art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ani żaden inny przepis nie wymaga, aby uznać, że dopiero stwierdzenie nabycia spadku lub poświadczenie dziedziczenia jest warunkiem, od którego zależy możliwość wezwania spadkobierców zmarłej strony.
Powyższy pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. w wyrokach: WSA w Lublinie z 9 września 2021 r., II SA/Lu 261/21, WSA w Warszawie z 28 stycznia 2021 r., IV SA/Wa 1800/20 i z 12 marca 2021 r., IV SA/Wa 2680/20, WSA w Łodzi z 28 maja 2020 r., II SA/Łd 90/20 i 6 kwietnia 2022 r., II SA/Łd 1017/21, WSA w Poznaniu z 25 czerwca 2021 r., II SA/Po 724/20) Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela.
Jak wskazano w wyroku NSA z 1 czerwca 2010 r., II OSK 861/09, skoro interes prawny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy mają właściciele nieruchomości, na której ma być prowadzona inwestycja oraz właściciele nieruchomości sąsiednich to obowiązkiem organów jest tylko i wyłącznie ustalenie w odpowiednich urządzeniach ewidencyjnych (księgach wieczystych, rejestrze gruntów) tych właścicieli. Nie ma natomiast jakichkolwiek podstaw do oczekiwania od inwestora doprowadzenia do uzgodnienia zapisów ewidencyjnych z rzeczywistym stanem prawnym w drodze przeprowadzenia postępowania spadkowego po tych zmarłych osobach oraz do wpisania tych osób do urządzeń ewidencyjnych. Względy należytej dbałości o własne interesy wymagają, by osoby będące spadkobiercami osób zmarłych, w przypadku gdy w skład spadku wchodzą nieruchomości, same doprowadziły w odpowiednim czasie do uwzględnienia aktualnego i rzeczywistego stanu prawnego w księgach wieczystych, które prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece) oraz do aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków (art. 22 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne).
Przypomnieć należy, że organ administracji publicznej powinien w każdym przypadku podejmować działania posługując się możliwie najprostszymi środkami, które zgodnie z zasadą szybkości postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. powinny zmierzać do końcowego załatwienia sprawy, nawet w sytuacji gdy postępowanie zostało zawieszone z uwagi na śmierć uczestnika postępowania (por. wyrok NSA z 7 lipca 2017 r., II OSK 2702/15). Organy powinny więc podjąć wszystkie możliwe czynności, które doprowadziłyby do ustalenia następców prawnych zmarłych zainteresowanych, w celu zapewnienia im prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Ustalenie tych okoliczności możliwe jest w dowolny sposób przewidziany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 75 § 1 k.p.a.). Nie jest zaś konieczne w celu wykazania kręgu spadkobierców dysponowanie przez organ administracji publicznej postanowieniem stwierdzającym nabycie spadku, czy aktem poświadczenia dziedziczenia, zwłaszcza w sytuacji, gdy jak w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, organ dysponuje informacją o osobach spadkobierców ustawowych, a jednocześnie brak jest wiarygodnych informacji o sporze o dziedziczenie.
Z treści art. 97 § 2 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji podjęcia zawieszonego postępowania, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania lub gdy w rzeczywistości nie było powodów do zawieszenia i błędnie je zawieszono uznając, iż konieczne jest rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Organ rozpoznając wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania powinien ponownie dokonać analizy całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, także po dacie zawieszenia postępowania, aby ocenić czy istnieje nadal podstawa zawieszenia postępowania lub czy w ogóle istniała. Zwraca się przy tym uwagę, że skoro organ administracji ma obowiązek podjąć zawieszone postępowanie, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania to tym bardziej ma taki obowiązek, gdy w rzeczywistości nie było powodów do zawieszenia (wyrok NSA z 18 grudnia 2020 r., I OSK 1485/20).
Zdaniem Sądu stwierdzić należy, że organy wadliwie zastosowały w okolicznościach przedmiotowej sprawy art. 97 § 2 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie ustalenie następców prawnych właściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji służy wyłącznie ustaleniu kręgu podmiotów, które powinny być uczestnikami postępowania administracyjnego, w celu zapewnienia im prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Dla realizacji takiego celu nie jest zaś konieczne uprzednie stwierdzenie nabycia spadku. W przypadku ustalenia, że nieruchomość, której właściciele zmarli objęta jest zakresem oddziaływania inwestycji planowanej przez skarżącą spółkę, organ powinien podjąć próbę ustalenia osób będących spadkobiercami w oparciu o informację o spadkobiercach ustawowych, którymi dysponował i kontynuować postępowania przy ich udziale.
Z powyższych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 i art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.), uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając koszt uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi oraz wynagrodzenie należne zawodowemu pełnomocnikowi, ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), a także koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.