Uzasadnienie
- 1. Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] o odmowie umorzenia V.B. należności z tytułu składek w łącznej kwocie 76.997,18 zł (od dnia [...] grudnia 2019 r. – skarżąca nosi nazwisko B. – W.).
- 1.1. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że strona wnioskiem z dnia [...] maja 2019 r. zwróciła się o umorzenie całości zadłużenia z tytułu zaległych składek podnosząc, że jako płatniczka KRUS nie była świadoma obowiązku opłacania składek do ZUS. We wniosku wskazano, że strona ma na utrzymaniu uczącego się syna, nie posiada oszczędności ani majątku. Nadto, zajmuje się mamą, która wymaga stałej opieki, gdyż jest osobą po operacji kolan, słabo chodzącą, z chorobą Parkinsona, na dodatek słabo widzącą. Strona podała, że jej 83-letni ojciec w tym roku miał zawał, choruje na miażdżycę, również ma problemy z chodzeniem, a jej syn od 2015 r. również choruje, co wiąże się z wizytami lekarskimi i w szpitalach, gdyż cierpi z powodu częstego bólu głowy. Z tego względu złożyła wniosek do Powiatowego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności i oczekuje na komisję lekarską. Dalej strona podała, że "na stare lata przygarnęła ojca dzieci" – B.W., który jest po udarze i potrzebuje pomocy. Dlatego ze względu na sytuację rodzinną i stan majątkowy nie jest w stanie opłacić należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla strony i jej i rodziny.
- 1.2. Po rozpatrzeniu wniosku organ decyzją z [...] sierpnia 2019 r., nr [...] odmówił stronie umorzenia należności z tytułu składek stwierdzając, że w sprawie nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne (art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, teks jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 300 ze zm.; dalej u.s.u.s.), a strona nie wykazała, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych jej gospodarstwa domowego (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.).
- 1.3. Od tej decyzji strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który decyzją wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia został załatwiony odmownie. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że dokonał analizy sytuacji rodzinnej i materialnej, rodzaju, okresu i wysokości należności oraz przyczyn ich powstania na podstawie wszystkich uzyskanych i przedłożonych do sprawy dokumentów:
- - kopii karty informacyjnej SOR z Wielospecjalistycznego Szpitala Samodzielnego Publicznego ZOZ z [...] czerwca 2019 r., dot. B.P.;
- - kopii karty informacyjnej z leczenia szpitalnego Oddziału Chorób Wewnętrznych Wielospecjalistycznego Szpitala Samodzielnego Publicznego ZOZ z [...] maja 2019 r., dot. B.P.;
- - kopii karty medycznych czynności ratunkowych z Wielospecjalistycznego Szpitala Samodzielnego Publicznego ZOZ z [...] czerwca 2019 r., dot. B.P.;
- - kopii kart informacyjnych leczenia szpitalnego Oddziału Ortopedii: z [...] grudnia 2014 r. i [...] listopada 2015 r., dot. B.P.;
- - kopii orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z [...] września 2012 r., dot. B.P.;
- - kopii kart informacyjnych leczenia szpitalnego Oddziału Rehabilitacji: z [...] listopada 2014 r., [...] lutego 2015 r. i [...] marca 2016 r., dot. B.P.;
- - kopii karty informacyjnej z leczenia szpitalnego Oddział Intensywnego Nadzoru Kardiologicznego Wielospecjalistycznego Szpitala Samodzielnego Publicznego ZOZ z [...] maja 2019 r., dot. M.B.;
- - kopii wyniku badania z [...] maja 2019 r. koronarografii selektywnej, dot. M.B.;
- - kopii zawiadomień z [...] sierpnia 2019 r. z Powiatowego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, dot. D.W.;
- - kopii skierowania do Poradni Neurologicznej z [...] lipca 2019 r., dot. D.W.;
- - kopii karty informacyjnej z leczenia szpitalnego z [...] Iipca 2019 r. ze Szpitala Klinicznego [...], dot. D.W.;
- - kopii karty informacyjnej z leczenia szpitalnego Oddziału Neurologicznego Wielospecjalistycznego Szpitala Samodzielnego Publicznego ZOZ z [...] maja 2017 r., dot. D.W.;
- - kopii wyników badań D.W. z [...] grudnia 2018 r. i [...] marca 2019 r.;
- - kopii zawiadomień z [...] sierpnia 2019 r. z Powiatowego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, dot. B.W.;
- - kopii Orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z [...] Iipca 2019 r., dot. B.W.;
- - kopii orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z [...] stycznia 2015 r., dot. B.W.;
- - kopii karty informacyjnej z leczenia szpitalnego Oddział Udarowy Wielospecjalistycznego Szpitala Samodzielnego Publicznego ZOZ z [...] marca 2019 r., dot. B.W.;
- - kopii skierowania strony do Poradni Neurologicznej;
- - pism B.P. z [...] czerwca 2019 r. skierowanych do [...] S.A. i ZUS Inspektorat;
- - kopii zawiadomień z B S.A. z [...] Iipca 2019 r. i [...] Iipca 2019 r.;
- - kopii ugody z B S.A. z [...] września 2015 r.;
- - kopii informacji o zadłużeniu z K S.A. z [...] lutego 2019 r.;
- - kopii zajęcia nieruchomości przez Naczelnika Urzędu Skarbowego z [...] grudnia 2015 r,;
- - kopii upomnień z Przedsiębiorstwa "U" sp. z o.o. z [...] kwietnia 2019 r., [...] kwietnia 2019 r. i [...] maja 2019 r.;
- - kopii wezwania do zapłaty z Przedsiębiorstwa "U" sp. z o.o. z [...] czerwca 2019 r.;
- - kopii upomnienia z [...] grudnia 2016 r. od Burmistrza;
- - kopii upomnienia z [...] maja 2016 r. z Zarządu Związku Międzygminnego [...];
- - kopii zestawienia operacji za okres od [...] maja 2019 r. do [...] maja 2019 r. z [...] S.A.;
- - kopii powtórnego wydruku potwierdzenia wykonania przelewu z [...] maja 2019 r. na kwotę 1.312,95 zł z [...] S.A.;
- - kopii polecenia przelewu i pokwitowania zapłaty na rzecz E S.A.;
- - pisma z [...] października 2019 r. (wpływ do ZUS 15 października 2019 r.);
- - oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi działalności gospodarczej z [...] października 2019 r.;
- - pisma z Ośrodka Pomocy Społecznej z [...] czerwca 2019 r.
- 1.4. Dalej organ wskazał, że z przedłożonego przez stronę oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym wynika, że:
- - posiada dochód z produkcji rolnej w kwocie 1.000,00 zł miesięcznie;
- - nie osiąga dochodów z innych źródeł;
- - nie pobiera zasiłków z pomocy społecznej, ani nie korzysta z innych form pomocy;
- - ponosi stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem z tytułu czynszu w kwocie 34,00 zł oraz opłat eksploatacyjnych w kwocie 300,00 zł;
- - gospodarstwo domowe prowadzi wraz z synem – D.W., który nie uzyskuje dochodu (jest studentem);
- - posiada zobowiązania pieniężne z tytułu zaciągniętych kredytów w wysokości 10.000,00 zł, które spłacane są w ramach układu ratalnego po 200,00 zł miesięcznie;
- - jest właścicielką domu o powierzchni 98 m2, położonego w miejscowości [...] oraz położonego pod tym samym adresem gospodarstwa rolnego;
- - posiada składniki mienia ruchomego (sprzęt RTV/AGD) o łącznej wartości 450,00 zł;
- - nie posiada innych ruchomości, innych praw majątkowych ani wierzytelności.
Nadto organ wskazał, że strona okresie od [...] kwietnia 2007 r. do [...] listopada 2018 r. prowadziła działalność w zakresie sprzedaży detalicznej prowadzonej w niewyspecjalizowanych sklepach z przewagą żywności, napojów i wyrobów tytoniowych. Zgodnie z decyzją z [...] września 2018 r. Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego stwierdzono ustanie ubezpieczenia społecznego rolników oraz obowiązku opłacania składek od 6 kwietnia 2007 r., czyli od dnia rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej. Obecnie strona nie jest zgłoszona do ubezpieczeń ZUS z żadnego tytułu.
W toku postępowania organ ustalił również, że strona nie posiada ruchomości, których wartość pozwoliłaby na dokonanie zastawu. Posiada natomiast nieruchomości, na których ZUS dokonał zabezpieczenia wierzytelności z tytułu składek, poprzez wpis hipoteki przymusowej, odpowiednio: na jednej z nich na kwotę 38.007,21 zł; na drugiej na kwotę 78.111,66 zł. Wobec strony prowadzone jest przymusowe dochodzenie należności przez Dyrektora Oddziału ZUS mające na celu wyegzekwowanie zadłużenia z tytułu składek.
1.5. Podając motywy prawne rozstrzygnięcia organ powołał się na art. 28 ust. 2 u.s.u.s., zgodnie z którym należności z tytułu składek (w tym także odsetki za zwłokę, koszty upomnienia, opłata dodatkowa) mogą być umarzane tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności. Przedstawiwszy przesłanki wystąpienia całkowitej nieściągalności (określone w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s.) organ wskazał, że nie zachodzą one w sprawie wskazując w szczególności, że nie wystąpiła przesłanka braku majątku niepodlegającego egzekucji, bowiem strona jest właścicielką nieruchomości rolnej niezabudowanej położonej w [...] o powierzchni 0,2100 ha, dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą o nr [...], obciążonej hipoteką przymusową na rzecz Naczelnika Urzędu Skarbowego na kwotę 41.111,63 zł oraz na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział na kwotę 38.007,21 zł oraz nieruchomości rolnej niezabudowanej położonej w [...] o powierzchni 1,1372 ha, dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą o nr [...].
Na przedmiotowej nieruchomości Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział dokonał zabezpieczenia hipotecznego składek na kwotę 78.111,66 zł. Nie został ustalony brak możliwości dochodzenia egzekucyjnego przez uprawnione w tym zakresie organy egzekucyjne. Wdrożone przez Dyrektora Oddziału ZUS środki egzekucyjne w postaci zajęcia wierzytelności pieniężnej z rachunków bankowych w [...] S.A. i [...] S.A. doprowadziły do wyegzekwowania w okresie od 15 maja 2019 r. do 12 czerwca 2019 r. łącznie kwoty 2.078,70 zł.
Wskazano też, że dopóki istnieją niewykorzystane dotychczas możliwości wyegzekwowania zaległości, dopóty jej umorzenie przed ich wyczerpaniem byłoby sprzeczne z interesem publicznym.
- 1.6. Następnie organ rozważył zastosowanie w sprawie przepisu art. 28 ust. 3a w związku z art. 32 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 Iipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek (Dz. U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365; dalej rozporządzenie), pozwalającym na umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności w sytuacji, gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie ich opłacić, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:
- 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
- 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
- 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
Odnosząc się do tych okoliczności organ wskazał, że dla zastosowania instytucji umorzenia zaległości nie mają znaczenia okoliczności związane z jej powstaniem. Podkreślono tu też, że ryzyko związane z prowadzoną na własny rachunek działalnością gospodarczą ponosi zawsze podatnik, który winien poszukiwać możliwości rozwiązania swojej sytuacji finansowej i płatniczej bez udziału państwa. Trudności związane z uzyskiwaniem dochodów z prowadzonej działalności gospodarczej nie usprawiedliwiają nieopłacenia zobowiązań publicznoprawnych, gdyż ustawodawca nie uzależnił obowiązku opłacania składek od dochodów uzyskiwanych z tej działalności i nie mogą stanowić automatycznie podstawy do umorzenia należności.
1.7. Dalej podkreślono, że wystąpienie przesłanki dotyczącej stanu zdrowia uwarunkowane jest nie tylko istnieniem przewlekłej choroby osoby zobowiązanej lub członka jej rodziny, ale także skutkiem choroby w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości uzyskania dochodu uniemożliwiającego opłacenie należności. Odnosząc się do podanych we wniosku okoliczności - konieczności opieki nad chorymi członkami rodziny organ uznał, że sprawowana przez stronę opieka nie pozbawia jej możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego spłatę zaległości. Taki stan rzeczy utrudnia uzyskiwanie dochodów, ale w żaden sposób, zdaniem organu nie udokumentowano, że strona sprawuje wyłączną opiekę nad rodzicami. Wskazano, że ojciec strony oprócz pobieranego świadczenia emerytalnego, od [...] grudnia 2018 r. zgłoszony jest do ubezpieczenia zdrowotnego jako osoba prowadząca jednoosobową działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego towarów. Brat strony – P.B. od [...] października 2018 r. zawiesił wykonywanie prowadzenia działalności gospodarczej prowadzonej w tym samym zakresie.
Jeśli chodzi o syna D.W. z dołączonej do akt sprawy dokumentacji medycznej wynika, że rozpoznano u niego napięciowe bóle głowy, dzwonienie w uszach oraz inne zaburzenia percepcji słuchowej, a także zespół przeciążeniowy stawów i nadciśnienie tętnicze. Brak jest natomiast dokumentów, z których wynikałoby, że wymaga stałej opieki lub pomocy osób trzecich. W kwestii pomocy udzielonej B.W. organ podkreślił, że orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z [...] Iipca 2019 r. został on uznany niezdolny do samodzielnej egzystencji do [...] Iipca 2020 r. Rozpoznano u niego zaburzenia mowy i osłabienie kończyny górnej lewej, stan po udarze niedokrwiennym w lewej półkuli mózgu, liczne przebyte ogniska naczyniopochodne, miażdżycę tętnic, utrwalone migotanie przedsionków, chorobę niedokrwienną serca, nadciśnienie tętnicze, przewlekłą chorobę nerek i cukrzycę. Niewątpliwie w takim stanie zdrowia wymaga pomocy, jednak, zdaniem organu strona nie udowodniła, że sprawuje nad nim wyłączną opiekę.
1.8. W ocenie organu nie istnieją zatem żadne przeszkody zdrowotne uniemożliwiające lub ograniczające możliwość uzyskania dochodów stronie, bowiem na potwierdzenie swojej sytuacji zdrowotnej strona przedstawiła jedynie skierowanie do poradni neurologicznej z powodu rozpoznania zaburzenia korzeni rdzeniowych i splotów nerwowych. Opisana sytuacja zdrowotna w ocenie organu nie pozbawia strony możliwości uzyskiwania dochodu, bowiem od lat prowadzi gospodarstwo rolne, miesięcznie osiągając z tego tytułu kwotę 1.000,00 zł. Również bardzo ograniczone możliwości płatnicze, podnoszone jako jeden z głównych argumentów, nie mogą być uznane, w ocenie organu, za przesłankę wystarczającą do całkowitego umorzenia zaległości. Przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nie odnosi się do subiektywnego odczucia dłużnika o dolegliwości z powodu konieczności zapłacenia zaległych składek, lecz oznacza obiektywną, wyjątkową sytuację, która zagraża podstawowemu bytowi zobowiązanego lub jego rodziny. Nie odnosi się więc ona do kłopotów finansowych z uwagi na to, że każdy człowiek indywidualnie w ramach przysługującej mu samodzielności podejmowania decyzji, organizuje swoje sprawy zawodowe i osobiste.
Organ stwierdził, że trudna sytuacja materialna uniemożliwiająca spłatę długów, musi zostać udowodniona i mieć charakter trwały, a więc występować w dłuższym okresie czasu. Odstąpienie od powszechnego obowiązku regulowania należności publicznoprawnych jakim jest umorzenie należności z tytułu składek, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoznacznego stwierdzenia, że osoba zobowiązana nie będzie miała możliwości spłaty zaległości. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, że aktualna sytuacja ma charakter trwały i to w tym organ upatruje szansę na wyegzekwowanie należności w przyszłości. Wskazano, że rodzina nie korzysta ze wsparcia finansowego w formie zasiłków stałych, okresowych czy celowych dedykowanych rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji bytowej, co pozwala stwierdzić, że rodzina jest w stanie zaspokajać swoje potrzeby materialne bez pomocy państwa, nawet mimo tego, że aktualny łączny dochód w gospodarstwie domowym (ok. 1.204,00 zł) kształtuje się na poziomie znacznie niższym od ustalonego wg Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych z 24 października 2019 r. w II kwartale 2019 r. minimum socjalnego dla dwuosobowego gospodarstwa pracowniczego (2.012,89 zł). Dochody rodziny wystarczają na zaspokajanie podstawowych potrzeb życiowych, które zostały określone na kwotę 334,00 zł (czynsz i opłaty eksploatacyjne).
- 1.9. Podsumowując przyczyny odmowy wskazano, że zasada sprawiedliwości społecznej i równości obywateli wobec prawa nie pozwala Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych na wydanie decyzji o umorzeniu należności. Podkreślono, że zadłużenie z tytułu składek jest wynikiem prowadzonej działalności gospodarczej, której celem z pewnością jest osiągnięcie zysku finansowego, a w sprawach o umorzenie należności z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s. interes publiczny musi być szczególnie mocno akcentowany, bowiem akceptowanie stanu, w którym dopuszcza się niewywiązywanie się z obowiązku opłacania składek godzi w prawa innych opłacających składki osób i narusza nakreśloną art. 2a ust. 1 i 2 pkt 2 u.s.u.s. zasadę równego traktowania ubezpieczonych.
- 2. W skardze wniesionej z zachowaniem terminu do tutejszego sądu V.B.-W. wniosła o uchylenie decyzji podkreślając, że przyczyną wniosku jest niezawinione powstanie zadłużenia, trudna sytuacja rodzinna i majątkowa opisana we wniosku i wykazana dokumentami.
- 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
- 4. W toku postępowania sądowego ustalono, że w dniu [...] grudnia 2019 r. skarżąca zawarła związek małżeński z B.W. i przyjęła nazwisko B. – W. (kopia odpisu aktu małżeństwa k. 58 akt sądowych). Od [...] lipca 2020 r. strona jest wdową, bowiem w tym dniu zmarł B.W. (kopia odpisu aktu zgonu k. 60 akt sądowych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
5. Skarga podlegała ocenie w granicach sporu i kompetencji sądu administracyjnego określonych art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 2, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Przedmiotem kognicji sądu w niniejszej sprawie była kontrola legalności decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.
6. Zgodnie z art. 83 ust. 1 u.s.u.s., decyzje w indywidualnych sprawach, w tym w sprawie umorzenia należności z tytułu składek, wydaje zakład ubezpieczeń społecznych. Zakładem zaś kieruje Prezes Zakładu, który jest osobą uprawnioną do podpisywania wydawanych decyzji.
Z regulaminu organizacyjnego ZUS wynika, że w niektórych oddziałach Zakładu mogą być tworzone komórki organizacyjne, takie jak Centrum Umorzeń. Utworzenie takiej jednostki jest kwestią wewnętrzną ZUS, o charakterze organizacyjnym, a wobec tego nie ma wpływu na ustawowo uregulowane kompetencje do wydawania przez ZUS decyzji, o których mowa w art. 83 ust. 1 u.s.u.s. Organem wydającym decyzję jest bowiem w dalszym ciągu ZUS a jego organem pozostaje Prezes ZUS. Na podstawie § 2 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS Prezes Zakładu może upoważnić pracowników Zakładu do wydawania decyzji w określonych sprawach. Oznacza to, że pracownicy ZUS mogą być upoważnieni do wydawania decyzji, tj. do podpisywania decyzji "z upoważnienia Prezesa ZUS".
W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja została podpisane przez osoby zatrudnione w różnych jednostkach organizacyjnych ZUS, w każdym jednak przypadku upoważnione do działania w imieniu Prezesa ZUS, co zostało wykazane.
7. W rozdziale 3 u.s.u.s. zatytułowanym "Zasady ustalania składek na ubezpieczenia społeczne" (art. 15 – 30), ustawodawca uregulował podstawy wymiaru składki oraz ich wysokości, podmioty obowiązane do ich finansowania, skutki nieopłacenia składek w terminie, przedawnienia i zabezpieczenia należności z tytułu składek, rygory w zakresie dopuszczalności umarzania zaległości, sprawy odroczenia spłaty składek oraz ich rozkładania na raty. Przepis art. 28 ust. 1 u.s.u.s. przewiduje kompetencję ZUS do umarzania należności z tytułu składek w przypadkach określonych ust. 2-4 tego przepisu. Natomiast ust. 2 i 3 definiują przypadki tzw. "całkowitej nieściągalności". Wyliczenie zawarte w powyższym przepisie jest wyczerpujące. Sytuacja życiowa i majątkowa dłużnika nie ma zatem znaczenia przy ich zastosowaniu. Z kolei art. 28 ust. 3a u.s.u.s. dopuszcza możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.
8. Rozstrzygnięcie w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne przybiera formę decyzji (art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s.), stąd też postępowanie poprzedzające jej wydanie jest postępowaniem administracyjnym, prowadzonym w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z art. 28 ust. 3b u.s.u.s. wynika, że dla oceny, czy przypadek jest uzasadniony należy brać pod uwagę z jednej strony ważny interes osoby zobowiązanej, a z drugiej strony stan finansów ubezpieczeń społecznych. Podejmując decyzję uznaniową organ musi zatem wyważyć oba wskazane interesy, zaś aby to uczynić musi dokładnie ustalić sytuację osoby zobowiązanej.
Z kolei przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 ust. 1 pkt 1 do 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. jako okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Dotyczy to m.in. sytuacji, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiało zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
9. Z treści powyższych przepisów wynika, że istotą decyzji dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jest jej uznaniowy charakter. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, o czym świadczą określone w tych przepisach przesłanki podejmowania decyzji w tej materii. Katalog przesłanek pozwalających na umorzenie składek został określony jasno i precyzyjnie i w ten sposób zakreśla granice swobodnego uznania organu. Organ przy wydawaniu decyzji o umorzeniu należności składkowych jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w przytoczonych przepisach prawnych. W ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym.
Prawidłowość powyższych działań organu podlega kontroli sądowej, w ramach której sąd ocenia, czy zgromadzony został wystarczający materiał dowodowy dla ustalenia istnienia (lub nieistnienia) przesłanek umorzenia oraz czy zgromadzony materiał został prawidłowo oceniony, a następnie, czy z oceny tej zostały wyciągnięte wnioski właściwe pod względem logicznym i pod względem prawnym.
10. Katalog przypadków całkowitej nieściągalności zawiera art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. Wyliczenie to jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Z treści przywołanego przepisu art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. jednoznacznie wynika, że aby ZUS mógł wydać rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego musi wcześniej poczynić ustalenia, że w sprawie zachodzi stan całkowitej nieściągalności. Dopiero bowiem zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. daje potencjalną możliwość umorzenia należności.
W tym zakresie organ powołał się na prowadzenie egzekucji i dokonane zabezpieczenia hipoteczne na nieruchomościach strony. Formalnie zatem stan wynikający z dokumentów egzekucyjnych nie pozwala na przyjęcie, że w sprawie zachodzi stan całkowitej nieściągalności strony. Inną rzeczą jest to, czy taka egzekucja jest rzeczywiście prowadzona, a przede wszystkim może być choć w części skuteczna, skoro nie ma dalszych czynności egzekucyjnych. Nadto nieruchomość, która jest głównym składnikiem majątku strony, praktycznie jedynym, który przedstawia jakąkolwiek wartość podlegającą spieniężeniu, jest przez stronę i jej rodzinę zamieszkiwana, co zasadniczo wpływa na tryb egzekucji.
11. Jednak, co najistotniejsze dla wyniku kontroli sądowej, w decyzji nie zostały należycie rozważone przyczyny odmowy oparte o przesłanki określone w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Organ szeroko to argumentując i odnosząc się do konkretnych okoliczności stwierdza, że sytuacja skarżącej nie jest na tyle szczególna i uzasadniona wyjątkowymi okolicznościami, aby zasługiwała na wyjątkowe potraktowanie w formie udzielenia ulgi. Powołuje się tu na fakt uzyskiwania dochodów przez stronę, brak konieczności sprawowania stałej opieki nad członkami rodziny, interes społeczny oraz posiadany majątek (nieruchomy). Odnosząc się do tych argumentów wskazać należy, że celem regulacji zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2015 r., II GSK 2366/13). Punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata zadłużenia zagraża egzystencji strony, powinna być szczegółowa analiza określonego na ten czas minimum socjalnego oraz minimum egzystencji w takich warunkach, w jakich strona pracuje i zamieszkuje, a więc odniesionych do jej środowiska (por. wyroki NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r., II GSK 724/09 oraz 8 sierpnia 2018 r., I GSK 1757/18).
Wobec tak znaczącej kwoty obu zaległości (obejmujących na dzień wydawania decyzji kwotę prawie 77.000,00 zł) rozważenie indywidualnych okoliczności musi odnosić się do tejże kwoty i realności jej wyegzekwowania i spłacenia, z uwzględnieniem faktycznego funkcjonowania rodziny. Niewątpliwe taka sytuacja, w której na dzień wydania decyzji dwie osoby z rodziny składającej się łącznie z trzech dorosłych osób mają trwale wyłączone możliwości normalnego funkcjonowania, jest sytuacją szczególną. Dla zaistnienia tego stanu rzeczy nie jest konieczne by skarżąca musiała zajmować się wyłącznie opieką nad chorymi członkami rodziny. Istotne jest natomiast czy ten stan ma wpływ na funkcjonowanie rodziny w kontekście zagrożenia w realizacji podstawowych potrzeb bytowych.
Możliwości majątkowe, płatnicze i zarobkowe nie mogą być rozpatrywane w oderwaniu od sytuacji zdrowotnej zobowiązanego, która może wpływać bezpośrednio na odpowiednie zmniejszenie tych możliwości, lub nawet ich całkowite wykluczenie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Gd 483/14).
W decyzji organ podkreślił, że przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia "nie odnosi się do subiektywnego odczucia dłużnika o dolegliwości z powodu konieczności zapłacenia zaległych składek, lecz oznacza obiektywną, wyjątkową sytuację, która zagraża podstawowemu bytowi zobowiązanego lub jego rodziny". Nie odnosi się więc ona, jak to stwierdzono, do "kłopotów finansowych". Sytuacji strony nie można nazwać kłopotami finansowymi, a sytuacji zdrowotnej członków rodziny subiektywnymi. Różnicę między oceną organu a rzeczywistą, czyli obiektywną sytuacją potwierdza fakt opisywanej i dokumentowanej w postępowaniu ciężkiej choroby B.W., która doprowadziła już po zakończeniu postępowania do jego śmierci. Zdaniem Sądu skarżąca wykazała, że jej obecna sytuacja rodzinna i materialna jest trudna i ze względu na problemy zdrowotne rodziców (a na dzień wydania decyzji B.W.) nie miała jakichkolwiek możliwości zwiększenia dochodów.
Z akt sprawy i zgromadzonych dokumentów wynika, że skarżąca udokumentowała problemy zdrowotne swoje, syna oraz jej rodziców i organ nie wykazał, by w odniesieniu do każdej z tych okoliczności skarżąca podała nieprawdę. Nadto skarżąca opiekowała się ciężko chorym B.W. (od [...] grudnia 2019 r. – mężem strony).
Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w której powyższe zarzuty i argumenty nie zostały uwidocznione, nie pozwala na przyjęcie, iż organ miał je na względzie ponownie rozpatrując sprawę i wydając zaskarżoną decyzję, a zatem że odniósł się do całości okoliczności sprawy. Tymczasem obowiązkiem organu była ocena wszystkich powoływanych przez stronę okoliczności i wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem całokształtu ustalonych przez organ, na zasadach określonych w art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., okoliczności stanu faktycznego istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Wymaga podkreślenia, że przy odmowie umorzenia zaległości z tytułu składek nie jest wystarczające samo powołanie się przez organ na uznaniowy charakter decyzji w tym przedmiocie. Jakkolwiek organ w ramach uznania administracyjnego rzeczywiście może, a nie musi umorzyć należności, to jednak decyzja wydana w tym trybie nie może być dowolna, lecz winna zostać poprzedzona wnikliwą analizą stanu faktycznego oraz zostać należycie uzasadniona.
W szczególności organ powinien porównać wysokość zadłużenia z tytułu składek z dochodami wnioskodawcy i ocenić czy i jakie środki jest on w stanie przeznaczyć na spłatę bez wywołania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny, i w związku z tym rozważyć czy uiszczenie należności jest realnie możliwe, czy też zachodzą podstawy do umorzenia składek, co może nastąpić w całości, jak i w części. W decyzji nie ma jednak analizy czy i w jakim zakresie możliwe jest spłacenie zaległości wynoszącej prawie 77 tysięcy złotych (z biegnącymi odsetkami ustawowymi) przez osobę, która prowadząc gospodarstwo rolne deklaruje dochód z produkcji rolnej w wysokości 1000 zł miesięcznie. Podnoszone przez organ w decyzji argumenty dotyczące stanu zdrowia i sytuacji strony są tylko pozornie wnikliwe. Z treści decyzji daje się dostrzec, że argumenty te są następcze w stosunku do przyjętego wcześniej założenia, żeby nie stosować ulgi.
13. Nie przekonują również Sądu argumenty organu odnoszące się do interesu społecznego czyli solidarności płatników składek. To właśnie solidarność społeczna jest argumentem na rzecz wspomagania tych, których sytuacja, zwłaszcza z przyczyn od nich niezależnych i obiektywnych, jest trudniejsza. Organ powinien mieć również na względzie, że wolą ustawodawcy było niedopuszczenie do popadania dłużników w coraz większą biedę i niemożność wyjścia z zadłużenia (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2015 r., II GSK 1807/14). Wskazać również należy na to, że argument solidarności społecznej stanowi uzasadnienie realizowanego aktualnie szerokiego programu zabezpieczenia społecznego adresowanego między innymi do osób znajdujących się w zdecydowanie lepszej sytuacji, niż wnioskująca.
14. Podsumowując, w sprawie uzasadnienie decyzji nie zawiera przekonywującej argumentacji dlaczego skarżącej odmówiono umorzenia składek. Dotyczy to w szczególności zasadniczych przyczyn odmowy, którymi są niespełnienie przez stronę skarżącą przesłanki "wyjątkowości" jej przypadku oraz interes publiczny. Wskazane uchybienia pozwalają przyjąć, że ocena wystąpienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 i 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. nie została właściwie przeprowadzona i uzasadniona. Tym samym przekracza ona granice uznania administracyjnego.
Z tych względów należało stwierdzić, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania w tym art. 7, art. 8, 11, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.
W ponowionym postępowaniu rzeczą organu będzie wyeliminowanie wskazanych w punktach uchybień dowodowych i argumentacyjnych, i prawidłowe rozważenie wniosku na tle zindywidualizowanego i aktualnego stanu faktycznego. Przede wszystkim zadaniem organu będzie dokonanie pełnej, wyczerpującej i realnej oceny przesłanek umorzenia mogących mieć zastosowanie w sprawie.