Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] listopada 2022 r. C.D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na,,czynność materialno-techniczną" Starosty w sprawie "wymiany prawa jazdy angielskiego na polskie", podając numer [...]. Jednocześnie dalej w skardze podał, iż wnosi odwołanie od w/w decyzji oraz, że zaskarża decyzję w całości, zarzucając jej błędną argumentację. W uzasadnieniu skargi skarżący opisał okoliczności złożenia wniosku o wymianę prawa jazdy i przebieg postępowania w tej sprawie, a przede wszystkim decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia [...] sierpnia 2022 r.. nr [...], którą uchylono decyzję Starosty z dnia [...] lipca 2022 r., znak: [...] o odmowie wymiany prawa jazdy angielskiego na odpowiednik polski i umorzono postępowanie pierwszej instancji w całości.
Jednocześnie skarżący wskazał, iż SKO w wydanej decyzji podało, iż rozpatrzenie wniosku o wymianę zagranicznego prawa jazdy na dokument krajowy nie następuje w drodze decyzji administracyjnej a stanowi czynność materialno-techniczną, która zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), podlega zaskarżeniu bezpośrednio do sądu administracyjnego
W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o oddalenie skargi, uznając odmowę wymiany prawa jazdy za uzasadnioną.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż decyzja Starosty z dnia [...] lipca 2022 r., znak: [...] poddana była na skutek odwołania wniesionego przez C.D. kontroli instancyjnej, w wyniku czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2022r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości.
Z uwagi zatem na wątpliwości wynikające z niespójności treści skargi (mowa w niej o zaskarżeniu czynności, ale też i decyzji) na podstawie zarządzenia sędziego z dnia 16 grudnia 2022 r. wezwano C.D. do sprecyzowania skargi, przez wskazanie czy skarży czynność Starosty w przedmiocie odmowy wymiany prawa jazdy, czyli w istocie decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2022 r., nr [...] o odmowie wymiany prawa jazdy, czy może także decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2022 r., nr [...] uchylającą ww. decyzję Starosty z dnia [...] lipca 2022 r. i umarzającą postępowanie organu pierwszej instancji w całości – pod rygorem uznania, że przedmiot skargi (zgodnie z jej treścią) stanowi jedynie decyzja Starosty.
W odpowiedzi z [...] stycznia 2023 r. skarżący wskazał, że nie wnosi uwag do wydanej przez SKO decyzji i uważa ją za właściwą, natomiast nie zgadza się z pismem Starosty z dnia [...] października 2022 r., którego kserokopię załączył do odpowiedzi. W piśmie z dnia [...] października 2022 r. skarżący został poinformowany, że zgodnie z treścią decyzji SKO z dnia [...] sierpnia 2022 r., przysługuje mu skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Jednocześnie dalej skarżący podał, iż nie zgadza się z decyzją Starosty i jego zdaniem organ powinien dokonać wymiany prawa jazdy zgodnie z wnioskiem.
Na podstawie zarządzenia z dnia 12 stycznia 2023 r., po dokonaniu analizy treści skargi i pisma skarżącego z [...] stycznia 2023 r. oraz akt sprawy, sędzia sprawozdawca uznał, iż skarga z dnia [...] listopada 2022 r. dotyczy decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2022 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wymiany prawa jazdy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna.
W pierwszej kolejności w przedmiotowej sprawie konieczne było ustalenie co w istocie stanowi przedmiot zaskarżenia we wniesionej przez C.D. skardze. Skarżący bowiem z jednej strony – podążając za stanowiskiem SKO w decyzji z [...] sierpnia 2022 r. - określił, iż przedmiotem skargi jest,,czynność materialno-techniczna" Starosty numer [...] (bez podania daty), a z drugiej strony zakwestionował przede wszystkim rozstrzygnięcie Starosty w zakresie odmowy wymiany prawa jazdy angielskiego na krajowy odpowiednik, domagając się pozytywnego rozstrzygnięcia jego wniosku o wymianę prawa jazdy. Analiza akt sprawy wskazuje, iż na skutek wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2022 r. o wymianę prawa jazdy angielskiego na odpowiednik polski Starosta wydał tylko i wyłącznie akt w postaci decyzji z dnia [...] lipca 2022 r., znak: [...] o odmowie wymiany prawa jazdy angielskiego na odpowiednik polski, która następnie została uchylona decyzją SKO. Na skutek wniosku skarżącego Starosta nie wydał innego aktu, pisma, ani nie dokonał innej czynności rozstrzygającej żądanie skarżącego.
W konsekwencji w celu nadania skardze C.D. biegu tutejszy Sąd wezwał skarżącego do jej sprecyzowania przez wskazanie, czy obejmuje ona swoim zakresem także decyzję Kolegium z dnia [...] sierpnia 2022 r., wydaną na skutek odwołania wniesionego przez C.D. od decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2022 r. (zaskarżonej do tutejszego Sądu). Jednocześnie pouczono skarżącego o warunkach wniesienia skargi do sądu wynikających z art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 1 p.p.s.a. W odpowiedzi na to wezwanie skarżący wskazał, iż zgadza się z decyzją SKO, natomiast kwestionuje odmowę wymiany prawa jazdy przez Starostę.
Stąd Sąd - na podstawie akt sprawy oraz stanowiska skarżącego wyrażonego w skardze i w piśmie z [...] stycznia 2023 r. - uznał, iż w istocie skarga dotyczy decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2022 r., znak: [...] o odmowie wymiany prawa jazdy angielskiego na odpowiednik polski. Skarżący nie wskazał bowiem precyzyjnie jaką czynność materialno-techniczną skarży, z jakiej daty (tylko numer), a według podanego przez skarżącego numeru, przedmiotu rozstrzygnięcia i okoliczności sprawy, wynika, iż jest to w/w decyzja.
Podkreślić należy, iż samo nazwanie przez stronę skarżącą określonego aktu administracyjnego czynnością materialno-techniczną, nie zmienia charakteru tego aktu tj. decyzja nie staje się czynnością materialno-techniczną (przy czym zauważyć należy, iż decyzja została uchylona w całości przez SKO, zatem usunięta z obrotu, więc jako akt nieistniejący nie mogłaby także kwalifikowana jako inna czynność). Bez wpływu na powyższe pozostaje to, że zastosowana przez skarżącego kwalifikacja jest wynikiem stanowiska SKO, wyrażonego w decyzji z dnia [...] sierpnia 2022 r. Przy czym zaznaczyć należy, iż decyzja SKO z dnia [...] sierpnia 2022 r. nie jest przedmiotem kontroli w przedmiotowej sprawie, nie została ona zaskarżona przez C.D.
Dodatkowo stanowisko Sądu potwierdza to, iż orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie wskazuje, że odmowa wymiany prawa jazdy (jako negatywne rozstrzygnięcie) jest rozstrzygana w decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA: z 20 czerwca 2018 r., I OSK 2083/16, z 20 grudnia 2016 r., I OSK 411/15 i z 16 marca 2010 r., I OSK 753/09 oraz wyroki: WSA w Łodzi z 1 lutego 2022 r., III SA/Łd 354/21, wyrok WSA w Poznaniu z 19 lutego 2022 r., IV SA/Po 873/19 i inne), natomiast wymiana prawa jazdy (jako pozytywne rozstrzygnięcie) jest uznawana za czynność materialno-techniczną (por. wyrok NSA z 21 marca 2017 r., I OSK 1686/15, wyrok WSA w Białymstoku z 15 września 2022 r., II SA/Bk 350/22 i inne).
Wobec zatem uznania, iż skarżący w rozpoznawanej sprawie skarży w istocie decyzję Starosty z dnia [...] lipca 2022 r., znak: [...] o odmowie wymiany prawa jazdy angielskiego na odpowiednik polski, uzasadnione było odrzucenie skargi. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2).
W świetle powyższego należy wskazać, że skarga do sądu administracyjnego przysługuje od decyzji organu II instancji. Niemożliwe jest natomiast zaskarżenie decyzji pierwszoinstancyjnej. Chcąc poddać kontroli sądowej decyzję organu I instancji strona musi wyczerpać tryb odwoławczy (co w niniejszej sprawie uczyniła), a następnie zaskarżyć do sądu decyzję wydaną na sutek odwołania, czyli decyzję organu II instancji (w tym przypadku decyzję SKO z [...] sierpnia 2022 r.). Dopiero w wyniku tak złożonej skargi sąd może badać prawidłowość postępowania prowadzonego zarówno przed organem drugiej, jak i pierwszej instancji. Brak zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu II instancji powoduje jej uprawomocnienie, a więc obowiązywanie zawartego w niej rozstrzygnięcia. Jeżeli więc skarżący zgodził się co do zasady z decyzją organu odwoławczego (co nie oznacza od razu, iż jest ona prawidłowa), a nie zgodził się z decyzją organu I instancji, powinien był wnieść skargę do sądu administracyjnego na decyzję SKO, tym samym umożliwiając sądowi kontrolę decyzji organów obydwu instancji oraz całego dotychczasowego postępowania przed organami administracyjnymi. Brak zaskarżenia do sądu decyzji organu II instancji uniemożliwia sądowi dokonanie takiej kontroli.
Wobec tego należało uznać skargę za niedopuszczalną i działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzec jak w sentencji postanowienia.
Dodać należy, iż skarga C.D. podlegałaby odrzuceniu także wówczas gdyby przyjąć, iż przedmiotem skargi uczynił on pismo Starosty z dnia [...] października 2022 r., załączone do pisma procesowego skarżącego z [...] stycznia 2023 r. Pismo z dnia [...] października 2022 r. stanowi bowiem jedynie pismo informujące skarżącego co do zaskarżenia zgodnie ze wskazaniami SKO, nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia w sprawie skarżącego, a zatem nie stanowi aktu lub czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 p.p.s.a.
Na marginesie należy wskazać, że treść decyzji organu odwoławczego (Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2022 r., nr [...]) mogła spowodować u skarżącego niejasności co do dalszego trybu postępowania. Okoliczność ta może stanowić podstawę do ewentualnego złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 87 § 1-4 p.p.s.a. pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu wnosi się do sądu, w którym czynność miała być dokonana, w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu (w tym przypadku otrzymania niniejszego postanowienia wraz z uzasadnieniem). W piśmie tym należy uprawdopodobnić okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu. Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Równocześnie z wnioskiem strona powinna dokonać czynności, której nie dokonała w terminie.