Uzasadnienie
W dniu 11 maja 2006r. Rada Miejska, na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity z 2002 roku Dz.U. Nr 147, poz.1231 ze zmianami), podjęła uchwałę nr XXXVI/216/06 w sprawie ustalenia dla miasta i gminy liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
Pismem z dnia [...] lipca 2016r. Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę zarzucając istotne naruszenie prawa w szczególności przepisów:
- – art. 12 ust. 2 i 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi polegające na nie wypełnieniu w całości delegacji ustawowej określonej w ust. 2 tego artykułu, poprzez sprzeczne określenie sposobu mierzenia odległości punktów sprzedaży napojów alkoholowych od obiektów chronionych ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jak również poprzez zaniechanie określenia w treści zaskarżonej uchwały zasad usytuowania miejsc podawania napojów alkoholowych na terenie gminy dostosowanych do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu,
- – § 121 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), poprzez zaniechanie powołania w podstawie prawnej uchwały przepisów art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w związku z podjęciem przez radę gminy aktu prawnego mającego charakter prawa miejscowego w formie uchwały na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi,
- – § 131 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez nie sporządzenie uzasadnienia uchwały przez organ stanowiący gminy.
W oparciu o powyższe zarzuty i wskazane w nich naruszenia skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej.
W odpowiedzi na skargę organ uznał skargę za częściowo zasadną, i tak:
Zarzut naruszenia art. 12 ust 2 i 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez: sprzeczne określenie sposobu mierzenia odległości punktów sprzedaży napojów alkoholowych od obiektów chronionych określonych ustawą – Rada uznała za zasadny,
Zarzut braku określenia zasad co do usytuowania miejsc podawania napojów alkoholowych Rada uznała za niezasadny, ponieważ w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały Rada ustaliła 9 punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, a w § 2 określiła zasady sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży. Zdaniem strony sprzedaż z przeznaczeniem do spożycia w miejscu sprzedaży jest pojęciem tożsamym z pojęciem podawania napojów alkoholowych.
Zarzut naruszenia § 121 ust. 1 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r w sprawie "Zasad techniki prawodawczej (tj. Dz.U z 2016 roku poz. 283) poprzez zaniechanie powołania w podstawie prawnej art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - zdaniem Rady nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Rada wskazała, iż w podstawie prawnej do wydania zaskarżonego aktu powołany jest ustawowy przepis merytoryczny, z którego wynika także kompetencja Rady i zakres tej kompetencji. Jest to właśnie art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Gdyby przepis merytoryczny nie zawierał upoważnienia dla Rady - to wówczas koniecznym byłoby powołanie art. 40 i 41 ustawy o samorządzie gminnym.
Zarzut naruszenia § 131 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r w sprawie "Zasad techniki prawodawczej (tj Dz.U z 2016 roku poz. 283) - Rada uznała za niezasadny, ponieważ stanowi on, że uzasadnienie dołącza się do projektu uchwały, a nie do uchwały. W przedmiotowej sprawie w dokumentach archiwalnych projektu uchwały nie odnaleziono. Rada poinformowała, iż na Komisjach Stałych Rady Miejskiej każdy projekt uchwały jest omawiany, przedstawione jest uzasadnienie, a następnie komisje opiniują omówiony projekt uchwały.
Rada Miejska stwierdziła, iż podejmując zaskarżoną uchwałę nie naruszyła prawa w sposób istotny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2016. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2016. 718 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.
Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej z dnia 11 maja 2006r. Skarga została złożona przez Prokuratora, do czego był on uprawniony na mocy art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. 2016. 177 ze zm.), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 53 § 3 zd. 2 p.p.s.a. prokurator nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 p.p.s.a., a skarga prokuratora nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.).
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowi art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U.2016.487), zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży, a ponadto rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
W ocenie Sądu zasadny był zarzut skargi odnoszący się do nieprecyzyjnego określenia przez Radę sposobu mierzenia odległości pomiędzy punktami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych a obiektami chronionymi.
Mianowicie w § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały Rada wskazała, że odmawia się wydania zezwoleń na sprzedaż w placówkach gastronomicznych, które są usytuowane w odległości bliższej niż 100 metrów od granicy nieruchomości na której położone są szkoły, placówki oświatowo-wychowawcze i obiekty sakralne, natomiast w § 4 wskazano, że odległość ta powinna być mierzona od drzwi wejściowych do drzwi wejściowych wskazanych obiektów.
Uchwały określające zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, jako akty prawa miejscowego muszą być w swej treści komunikatywne i jednoznaczne, m.in. poprzez skonstruowanie precyzyjnego określenia punktów, pomiędzy którymi ma nastąpić obmiar odległości pomiędzy tzw. obiektami chronionymi a punktami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Należy podkreślić, że czytelne i jednoznaczne w swej treści określenie sposobu mierzenia odległości między obiektami chronionymi a punktami sprzedaży napojów alkoholowych ma istotne znaczenie z punktu widzenia jego stosowania w praktyce m.in. w postępowaniach o wydanie zezwolenia na sprzedaż i podawanie alkoholu. Chodzi bowiem o to by organ wydający tego rodzaju zezwolenia nie miał w tym zakresie swobody decyzyjnej. W związku z tym w uchwale powinien być zawarty poddający się weryfikacji sposób mierzenia odległości.
Określenie sposobu mierzenia odległości w zaskarżonej uchwale nie spełnia powyższych wymogów, albowiem wskazano dwa różne sposoby obliczania odległości miejsc sprzedaży i podawania alkoholu od miejsc chronionych – raz od granic nieruchomości, a raz od drzwi wejściowych. Powyższe uchybienie niewątpliwie stanowi istotne naruszenie prawa.
W ocenie Sądu trafnie również skarżący Prokurator podniósł, że akty prawa miejscowego, a w szczególności uchwały rady gminy podejmowane na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi powinny posiadać uzasadnienie. Uzasadniając ten wymóg skarżący odwołał się do § 131 ust. 1 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".
W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia uzasadniania aktów prawa miejscowego nie tylko ze względu na § 131 w zw. z § 143 powołanego rozporządzenia, ale też dlatego, że uzasadnienie takie warunkuje kontrolę organów nadzoru i kontrolę sprawowaną przez sądy administracyjne.
W demokratycznym państwie prawa nie może być akceptowana samowolna, arbitralna decyzja organów publicznych, niepodporządkowana celom tego porządku i wartościom, którym ma służyć władza publiczna. Reguła ta należy do samej istoty zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP).Eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa należy do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych i właśnie dlatego sądy te mają prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2003 r., II SA/Kr 251/03, LEX nr 453765; wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2005 r., II SA/Wa 716/04, G.Wierciński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych, Komentarz, Oficyna 2009, t. 1 do § 131 r.w.t.p.).
Szczególnie doniosłe znaczenie ma uzasadnienie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym, do których zalicza się uchwały realizujące delegację z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Brak uzasadnienia uchwały, zaliczonej do uchwał podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, stanowi w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające sądowi ocenę jej legalności. Dlatego też stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 marca 2011r., sygn. akt II SA/Bk 837/10, LEX nr 992885).
Nie stanowi żadnego usprawiedliwienia podnoszony w odpowiedzi na skargę argument, iż uzasadnienie powinien mieć projekt uchwały, a nie sama uchwała, skoro Rada nie dysponuje takim uzasadnieniem projektu, a z protokołu z obrad sesji Rady z dnia 11 maja 2006r. nie wynika by uzasadnienie projektu było przedstawione radnym, czy też w ogóle zostało sporządzone. Nie wiadomo zatem jakimi motywami kierowała się rada przy podejmowaniu skarżonej uchwały, określając zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a także obecnie nie ma możliwości poznania uzasadnienia aktu poddanego ocenie, co uniemożliwia kontrolę legalności uchwały.
Sąd nie podzielił natomiast stanowiska Prokuratora, iż podanie niepełnej podstawy prawnej tj. zaniechanie powołania w podstawie prawnej uchwały przepisów art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, może stanowić podstawę do stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z tego powodu. Jedynie bowiem istotne naruszenia prawa, skutkują nieważnością uchwały, a zalicza się do tego naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.
Jednocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie prezentowany jest pogląd, że do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia (por. Z. Kmieciak. Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną. Samorząd Terytorialny, nr 6 z 1994 r.; wyrok 7 sędziów NSA z 17 maja 1999 r., sygn. akt OSA 1/99; wyrok NSA z 20 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 843/12, wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13).
Mając na uwadze powyższe, a więc wydanie zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem prawa z powodu braku jej uzasadnienia, a także wadliwego określenia sposobu mierzenia odległości pomiędzy punktami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych a obiektami chronionymi, należało uwzględnić skargę Prokuratora i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości.