Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.z 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 70/20

Uzasadnienie

W dniu 23 listopada 2017 r. Rada Gminy na podstawie art.18 ust.2 pkt 15, art.40 ust.1 i 3 ustawy z 18 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, dalej jako u.s.g.) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz.1399 ze zm., dalej jako u.p.c.g.), po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, podjęła uchwałę Nr XXXIII/253/17 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy. Uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 28.11. 2017 r. pod poz. 2452.

Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. Prokurator Rejonowy wniósł na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. w części obejmującej: w rozdziale 2 - § 4 ust. 1 - 5, 6 - 9, § 5, § 6; w rozdziale 7 - § 17 ust. 2 i 3, §19 ust. 2.

Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił:

1. 1. przekroczenie upoważnienia ustawowego zapisanego w rozdziale 2: § 4 ust 1 - 5 Regulaminu poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych obejmujących 13 frakcji odpadowych prowadzenie ich selektywnego zbierania w zakresie określonym w regulaminie oraz postępowanie z nimi zgodnie z zasadami przewidzianymi w regulaminie co stanowi nieuprawnione odesłanie do uregulowań ustawowych,
2. 2. przekroczenie w rozdziale 2: § 4 ust.6, 7, 8 i 9 Regulaminu delegacji ustawowej z jednoczesną modyfikacją poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości:
3. - obowiązku oczyszczania ze śniegu i lodu przylegającego bezpośrednio do granic działki w miejsce niepowodujące zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów,
4. - obowiązku podjęcia oraz niezwłoczne usunięcie piasku i soli użytych do tego celu po ustaniu przyczyn jego zastosowania,
5. - zakazanie używania popiołu i żużlu pochodzącego z kotłów centralnego ogrzewania do działań usuwających lub co najmniej ograniczających śliskość chodnika,
6. - nałożenie obowiązku gromadzenia uprzątniętego błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z przystanków komunikacyjnych oraz dróg publicznych poza terenem tych przystanków w sposób nieutrudniający zatrzymywania się pojazdów oraz wysiadania i wsiadania pasażerów podczas, gdy art. 4 ust. 2 pkt 1 lit.c ustawy upoważnia jedynie do regulacji dotyczących usunięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących i do użytku publicznego w związku z czym bez podstaw prawnych nałożono na właścicieli obowiązek likwidacji śliskości, uprzątnięcia piasku i soli, zakaz używania żużlu i popiołu oraz obowiązku oczyszczania w określony sposób przystanków komunikacyjnych w sposób określony w regulaminie,
7. 3. przekroczenie delegacji ustawowej w § 5 regulaminu poprzez określenie zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi ograniczających wykonywanie w/w czynności tylko przez właściciela i na jego nieruchomości, zaś mycie pojazdów może się odbywać tylko przy użyciu czystej wody podczas gdy z treści art. 4 ust.2 pkt 1 lit. d wynika, że rada gminy może jedynie określić wymagania w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi bez ograniczenia prawa własności i niejasnych ograniczeń dotyczących mycia własnych pojazdów,
8. 4. przekroczenie delegacji ustawowej w § 6 Regulaminu poprzez nałożenie na właściciela nieruchomości na której organizowana jest impreza lub zgromadzenie o charakterze publicznym (impreza masowa) niezwłocznego usuwania odpadów, po zakończeniu imprezy, na podstawie odrębnych umów z przedsiębiorstwem komunalnym oraz do: 1) wyposażenia terenu imprezy w wystarczającą ilość koszy/worków na odpady komunalne, 2) wydzielenia miejsc na gromadzenie odpadów, 3) wyposażenia terenu imprezy w wystarczającą ilość przenośnych szaletów, 4) uporządkowania terenu po zakończeniu imprezy, 5) uporządkowania terenów przyległych, jeżeli istnieje taka potrzeba, podczas gdy nie wynika to z treści ustawy, a obowiązki te określa ustawa z dnia 20 marca 2009r. o bezpieczeństwie imprez masowych i spoczywają one na organizatorze imprezy masowej,
9. 5. powtórzenie i nieuprawnione modyfikacje w § 11 pkt 9 Regulaminu obowiązku nałożonego w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 lit. b u.p.c.g przy jednoczesnym przekroczeniu upoważnienia ustawowego i nałożenie na właściciela nieruchomości obowiązku corocznego opróżniania zbiornika do gromadzenia nieczystości ciekłych,
10. 6. przekroczenia w rozdziale 7: § 17 ust.2 i 3 Regulaminu upoważnienia ustawowego poprzez nałożenie na utrzymujących zwierzęta domowe dodatkowo obowiązku wyprowadzania psa na teren publiczny, w budynkach wielorodzinnych oraz pomieszczeniach wspólnego użytku na smyczy lub w kagańcu, a w przypadku psa rasy agresywnej albo psa w typie tej rasy na smyczy i kagańcu podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g upoważnia jedynie do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi,
11. 7. przekroczenia w rozdziale 7 § 19 ust. 2 Regulaminu upoważnienia ustawowego poprzez nałożenie zakazu wprowadzania zwierząt domowych do budynków użyteczności publicznej i obsługi ludności, na place zabaw,oraz inne miejsca (za wyjątkiem psów przewodników), podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g nie przewiduje kompetencji dla rady gminy do wprowadzenia całkowitego zakazu wprowadzania zwierząt domowych na określone tereny i niedookreślonych miejsc, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami w taki sposób by ich pobyt na tych terenach nie był uciążliwy i nie zagrażał przebywającym tam osobom oraz chronił przed zanieczyszczeniem terenów.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej: w rozdziale 2: § 4 ust. 1- 5, 6 - 9, § 5, § 6; w rozdziale 7: § 17 ust. 2 i 3, § 19 ust. 2.

Zdaniem Prokuratora, mając na uwadze treść art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.c.g., Rada Gminy przekroczyła upoważnienie ustawowe w Rozdziale 2 § 4 Regulaminu, jako że nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania trzynastu rodzajów odpadów komunalnych nie znajdowało umocowania w przepisach ustawy. Skarżący wskazał, iż prowadzenie selektywnej zbiórki odpadów komunalnych jest związane z regulacjami art. 6 u.p.c.g., nakazującymi stosowanie niższych stawek opłat, jeżeli odpady są zbierane w sposób selektywny. Ponadto art. 3 ust. 2 pkt 5 i 6 u.p.c.g. nakłada na gminę obowiązek ustanowienia selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz tworzenia punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Niemniej jednak zdaniem Prokuratora powyższe nie oznaczało upoważnienia do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, jak również innych niż komunalne.

Następnie skarżący wskazał, że w rozdziale 2 w § 4 ust. 6 - 9 regulaminu przekroczono udzieloną organowi delegację ustawową z art. 4 ust.2 pkt 1 lit."c" z jednoczesną modyfikacją tego zapisu poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków, podczas gdy art. 4 ust.2 pkt 1 lit. "c" u.p.c.g. upoważnia jedynie do regulacji dotyczących usunięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, w związku z czym bez podstaw prawnych nałożono na właścicieli obowiązek likwidacji śliskości, uprzątnięcia piasku i soli, zakaz używania żużlu i popiołu oraz obowiązku oczyszczania w określony sposób przystanków komunikacyjnych.

Prokurator zauważył także, że w § 5 Regulaminu Rada Gminy przekroczyła delegację ustawową poprzez określenie zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi ograniczających wykonywanie w/w czynności tylko przez właściciela i na jego nieruchomości, zaś mycie pojazdów może się odbywać tylko przy użyciu czystej wody, podczas gdy z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.p.c.g. wynika, że rada gminy może jedynie określić wymagania w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi bez ograniczenia prawa własności i niejasnych ograniczeń dotyczących mycia własnych pojazdów.

Z kolei w § 6 Regulaminu organ przekroczył delegację ustawową poprzez nałożenie na właściciela nieruchomości, na której organizowana jest impreza lub zgromadzenie o charakterze publicznym (impreza masowa) obowiązków, podczas gdy nie wynika to z treści u.p.c.g., a obowiązki te określa ustawa o bezpieczeństwie imprez masowych i spoczywa na organizatorze imprezy masowej.

Następnie Prokurator wskazał, że w § 11 pkt 9 Regulaminu powtórzono i dokonano nieuprawnionej modyfikacji obowiązku nałożonego art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 b przy jednoczesnym przekroczeniu upoważnienia ustawowego i nałożono na właściciela nieruchomości obowiązek corocznego opróżniania zbiornika do gromadzenia nieczystości ciekłych, przy czym nie uwzględniono tego, że zbiorniki są różnej pojemności, różna ilość osób z nich korzysta bądź też nie korzysta (np. praca poza granicami).

W § 17 ust. 2 i 3 Regulaminu Rada Gminy wprowadziła bezwzględny nakaz, nie przewidujący, co istotne żadnego wyjątku, prowadzenia psów na smyczy lub w kagańcu, a dodatkowo w kagańcu i na smyczy w przypadku ras agresywnych, bądź psa w typie tej rasy. Takie działalne, zdaniem Prokuratora, prowadzi do niehumanitarnych działań oraz stanowi nadmierne ograniczenie praw właścicieli zwierząt. Skarżący wskazał, iż art. 77 Kodeksu wykroczeń reguluje kwestie niezachowania ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia. Zdaniem Prokuratora chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne, dodając, iż prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Według skarżącego generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może zatem, w określonych sytuacjach, prowadzić do działań niehumanitarnych.

W konsekwencji Prokurator stwierdził, że postanowienia Regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego.

Zdaniem Prokuratora powyższe rozważania znajdują także zastosowanie do treści § 19 ust. 2 rozdziału 7 Regulaminu przewidującego wprowadzenie zakazu wprowadzania zwierząt domowych do budynków użyteczności publicznej i obsługi ludności, na tereny zabaw i w inne niedookreślone miejsca za wyjątkiem psów przewodników, co narusza art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g., gdyż stanowi jednoznaczne przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w przywołanym przepisie. Według skarżącego ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom.

W odpowiedzi na skargę organ poinformował, iż planowana jest zmiana zaskarżonego aktu w terminie do 6 września 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się w części zasadna.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Rady Gminy Nr XXXIII/253/17 z dnia 23 listopada 2017 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 28 listopada 2017 r. pod poz. 2452.

Wprowadzając sankcję nieważności uchwały jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które skutkują stwierdzeniem nieważności tego rodzaju aktu prawnego. Przyjmuje się, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem, co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity DZ.U. z 2016 r. poz. 283).

W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały rady gminy. Do nich należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje oraz podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię, oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97). Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący.

W sytuacji, gdy w jednym akcie prawnym następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny jest naruszony poprzez modyfikację przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. wyrok NSA II GSK 2114/11).

Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w w.w. rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z art. 118 w zw. z § 143 rozporządzenia, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl w skrócie: CBOSA).

Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach praw miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).

W orzecznictwie przyjmuje się, że naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje m.in. wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyr. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy z 27 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 688/09, CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że postanowienia przedmiotowego Regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 Ustawy, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, CBOSA).

Należy podkreślić, że wyliczenie z art. 4 ust. 2 ustawy ma charakter wyczerpujący (zamknięty) i, jako że stanowi element normy kompetencyjnej, powinno być interpretowane ściśle. Przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej (por. np. wyroki WSA w Krakowie z 22 stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 756/08 oraz we Wrocławiu z 30 grudnia 2009 r., II SA/Wr 470/09, CBOSA).

Zgodnie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego

W świetle regulacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b oraz w art. 5 ust. 1 pkt. 4 ustawy należy podzielić zarzut Prokuratora, że przepisy § 4 ust. 6 – ust. 9 Regulaminu podjęte zostały z naruszeniem delegacji ustawowej. Wskazać przyjdzie, że w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. ustawodawca określił, że utrzymanie czystości przez właścicieli nieruchomości następuje poprzez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położona bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Tymczasem § 4 ust 6 uchwały nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymania czystości jedynie na powierzchni gruntu bezpośrednio przylegającego do granicy działki, a nie chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, tak jak wymaga tego przepis art. 5 ust. 1 pkt 4. Zakres danego obowiązku został w Regulaminie określony w sposób zawężający w stosunku do delegacji ustawowej.

Nie zmienia tego stanu sprawy przepis § 4 ust. 8, który odnosi się do sposobu gromadzenia zanieczyszczeń z chodnika, a nie do zakresu wykonania obowiązku utrzymania czystości. Ponadto wskazać należy, że różne określenia zakresu tego samego obowiązku przyjęte w § 4 ust. 6 i ust. 8 uchwały stanowi samoistną wadę prawną. Przyjęta w § 4 ust. ust. 9 uchwały regulacja, zgodnie z którą nieczystości powinny być usuwane z przystanków komunikacyjnych oraz z dróg publicznych stanowi natomiast zwiększenie zakresu obowiązków, o których mowa w ustawie, której przepisy ograniczają wykonywanie danego obowiązku do chodnika przyległego bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 chodnik stanowi część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego. Z powyższych przyczyn z obrotu prawnego należało wyeliminować przepisy § 4 ust. 6 - § 9 Regulaminu. Wskazane regulacje pozostawały ze sobą w związku i w całości dotyczyły określenia tego samego obowiązku, którego podstawę prawną stanowi art. 4 ust. 2 pkt 1 b ustawy.

Zasadny okazał się zarzut przekroczenia delegacji ustawowej poprzez regulację zawartą w § 5 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu uchwały na nieruchomościach lub ich częściach należy przestrzegać następujących zasad:

1. 1) mycie pojazdów mechanicznych powinno się odbywać w miejscach do tego wyznaczonych. Właściciele nieruchomości mogą myć pojazdy czystą wodą na swoim terenie pod warunkiem, że powstające nieczystości ciekłe odprowadzane są do kanalizacji gminnej lub gromadzone w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z wymaganiami niniejszego Regulaminu; w szczególności ścieki takie nie mogą być odprowadzane bezpośrednio do zbiorników wodnych lub do ziemi,
2. 2) naprawy samochodów powinny być przeprowadzone w specjalistycznych warsztatach. Właściciel może dokonywać doraźnych napraw związanych z bieżącą eksploatacją pojazdu w obrębie nieruchomości, jeżeli czynności te nie powodują zanieczyszczenia wód i gleby oraz uciążliwości dla sąsiadów.

Podnieść należy, że przytoczony przepis uchwały ogranicza prawo do mycia pojazdów mechanicznych na nieruchomości jedynie do właścicieli danej nieruchomości, do czego nie upoważniała Radę Gminy delegacja zawarta w przepisie art. 4 ust. 2 pkt c u.c.p.g., ponadto omawiany przepis narusza art. 140 i nast. Kc. W myśl art. 140 Kc w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zgodnie z art. 144 Kc właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

Z przytoczonych przepisów wynika, że przesłankami ograniczającymi wykonywanie prawa własności nieruchomości są okoliczności wymienione w art. 144 Kc. Brak jest podstaw do ograniczenia prawa własności nieruchomości w regulaminie wydanym na podstawie art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

Jako istotnie naruszający prawo ocenić należy § 6 zaskarżonej uchwały, który dotyczy usuwania odpadów z nieruchomości na których organizowane są imprezy lub zgromadzenia publiczne. Wskazać należy, że art. 4 u.c.p.g. nie daje podstaw do uchwalenia przepisów dotyczących utrzymania czystości w związku ze szczególną sytuacją jaką jest impreza lub zgromadzenie publiczne. Jak wyżej podniesiono art. 4 ust. 2 zawiera zamknięty katalog zagadnień, które powinna regulować uchwała w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, analiza wskazanego przepisu nie daje natomiast podstaw do objęcia swoim przedmiotem kwestii związanych z porządkiem i czystością na imprezach publicznych. Zauważyć należy, że odpowiednie regulacje w tym zakresie zawiera ustawa z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (DZ.U. 2018 poz. 1870).

W ocenie Sądu nie narusza prawa sformułowany w regulaminie obowiązek prowadzenia psów w miejscach publicznych na smyczy lub w kagańcu, a psa rasy uważanej za agresywną, albo psa w typie tej rasy - na smyczy i w kagańcu. Wskazać należy, że delegacja wynikająca z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g ma celu ochronę przed zagrożeniem i uciążliwością dla ludzi ze strony zwierząt domowych i w tym też kierunku winny zmierzać postanowienia regulaminu w zakresie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, a regulacja przyjęta w § 17 ust. 2 i 3 uchwały stanowi wypełnienie obowiązku wynikającego z delegacji ustawowej. Omawiany przepis uchwały nie narusza również art. 10a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (DZ.U. 2019 poz. 122). Formułując określony obowiązek względem właścicieli psów w § 17 ust. 3 regulaminu organ postanowił, że zwolnienie psa ze smyczy dozwolone jest tylko wtedy, gdy jest w kagańcu oraz w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi, a właściciel psa ma możliwość bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem, co oznacza, że pies reaguje w każdej sytuacji na komendę właściciela.

W ocenie Sądu użyty w przytoczonym przepisie zwrot - "miejsca mało uczęszczane przez ludzi" - jest zwrotem niedookreślonym i nieprecyzyjnym, co oznacza możliwość różnorodnej jego interpretacji w określonych stanach faktycznych, a w konsekwencji stanowić może przeszkodę w prawidłowym wykonaniu wskazanego obowiązku. Z tych względów Sąd stwierdził nieważność § 17 ust. 3 w ww. zakresie (por. wyrok NSA sygn. akt II OSK 2950/19).

W ocenie Sądu niewłaściwie sformułowano w § 19 ust. 2 uchwały obowiązek właściciela stosowania się do zakazu wprowadzania psów lub innych zwierząt do budynków użyteczności publicznej i obsługi ludności, na place zabaw oraz inne miejsca, z wyłączeniem psa przewodnika. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na niejasne zakresowo pojęcie "obiekt użyteczności publicznej". Przepisy prawa nie definiują tego czym są podobne do obiektów użyteczności publicznej: miejsce publiczne, miejsce użyteczności publicznej, miejsce użytku publicznego. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ.U. z 2019 r. poz. 1065) w § 3 pkt 6 definiuje budynek użyteczności publicznej jako budynek przeznaczony na potrzeby administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, wychowania, opieki zdrowotnej, społecznej lub socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, w tym usług pocztowych lub telekomunikacyjnych, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym, morskim lub wodnym śródlądowym, oraz inny budynek przeznaczony do wykonywania podobnych funkcji; za budynek użyteczności publicznej uznaje się także budynek biurowy lub socjalny.

Wobec powyższego wskazać należy, że z treści kwestionowanego przepisu wynika zakaz wprowadzania psów do wszystkich w.w obiektów użyteczności publicznej. Zakaz ten obejmuje m.in. teren dworca autobusowego, kolejowego, co w rzeczywistości w sposób sprzeczny z prawem, uniemożliwia przemieszczanie się posiadacza psa wraz z psem lub innym zwierzęciem domowym na terenie gminy i poza teren gminy przy wykorzystaniu środków komunikacji publicznej. Zdaniem Sądu wyznaczony przez organ prawotwórczy obowiązek niewprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej narusza wolność własności i pośrednio wolność poruszania się osób, którym towarzyszą psy lub inne zwierzęta domowe, w stopniu przekraczającym wymogi zasady proporcjonalności przez zastosowanie zakazu wobec wszystkich obiektów użyteczności publicznej oraz do innych obiektów, które nie zostały w uchwale określone. Sformułowane wyłączenia (przedmiotowe i podmiotowe) są za wąskie i nieprecyzyjne.

Ponadto pozostają w sprzeczności z obowiązującymi przepisami ustawowymi. Pomijają bowiem inne, niż niewidome osoby o specjalnych potrzebach, takie jak m.in. wymienione w kontekście art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (DZ.U. z 2019 r. poz. 1172) tj. osób niedowidzących, niepełnosprawnych ruchowo. Pomijają też osoby z psami służbowymi.

W pozostałym zakresie skarga nie była zasadna, dlatego została oddalona. Wbrew zarzutom skargi organ stanowiący Gminy był upoważniony do tego aby, w Regulaminie utrzymania czystości i porządku zamieścić przepisy nakładające na właścicieli nieruchomości obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych. Podstawę prawną regulacji w tym przedmiocie stanowił przepis art. 4 ust. 2 pkt 1a u.c.p.g. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu ustawy regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1. 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
2. a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a.

Dodać należy, że z dniem 1 lutego 2015 r. wszedł w życie przepis art. 4 ust. 2a u.c.p.g., który stanowi, że regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a.

Rozporządzeniem z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (DZ.U. 2017 poz. 19), wydanym na podstawie delegaci zawartej w art. 4a u.c.p.g., Minister Środowiska określił: 1) szczegółowy sposób selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów oraz kiedy wymóg selektywnego zbierania uważa się za spełniony;

1. 2) odpady komunalne podlegające obowiązkowi selektywnego zbierania spośród wskazanych w art. 3b ust. 1 i art. 3c ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (1).

Analiza przepisów dotyczących selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych zawartych w zaskarżonej uchwale (§ 4 ust. 1 - 5) dowodzi, że nie naruszają one przepisów rangi ustawowej oraz przepisów w.w. Rozporządzenia Ministra Środowiska. W uchwale wymieniono rodzaje odpadów podlegających obowiązkowi selektywnego zbierania i odbierania. Zawarcie w Regulaminie wykazu odpadów podlegających selektywnej zbiórce było konieczne ze względu na to, że katalog zawarty w art. 4 ust. 2 pkt 1 a u.c.p.g. jest katalogiem otwartym, na co wskazuje użyty w nim zwrot "co najmniej", ponadto z upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2a wynika, że organ stanowiący gminy może nałożyć obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów innych niż wymienione art. 4 ust. 2 pkt 1a.

W tym stanie prawnym szczegółowy wykaz odpadów podlegających selektywnej zbiórce i odbiorowi powinien być zawarty w regulaminie jako akcie podlegającym bezpośredniemu wykonaniu. Wskazać należy, ze regulacja zawarta w § 4 ust. 1 – 5, zaskarżonej uchwały wyczerpuje delegację ustawy w zakresie określenia i nałożenia obowiązku prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych oraz nie narusza przepisów w.w. Rozporządzenia Ministra Środowiska.

Nie był zasadny zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. poprzez regulację zawartą w § 11 pkt 9 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu ustawy regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Z brzmienia przytoczonego przepisu wynika jednoznacznie, że ustawodawca nałożył na organ stanowiący gminy obowiązek określenia w regulaminie częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych.

W ocenie Sądu, zawarcie w uchwale zapisu zgodnie z którym nieczystości ciekłe powinny być usuwane systematycznie, nie rzadziej jednak niż raz w roku nie narusza przepisów ustawy, lecz stanowi wypełnienie delegacji ustawowej. Wykładnia celowościowa delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 2 zmierza w kierunku ochrony praw zarówno właściciela nieruchomości na której znajduje się zbiornik na nieczystości ciekłe, ale również praw właścicieli i mieszkańców nieruchomości sąsiednich. Systematyczne usuwanie nieczystości może okazać się niezbędne dla zachowania wymaganego komfortu zamieszkania.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził nieważność: § 4 ust. 6, ust. 7, ust.

8. ust. 9, § 5, § 6, § 17 ust. 3 w zakresie zwrotu: "w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi" oraz § 19 ust. 2 zaskarżonej uchwały (pkt I sentencji wyroku). W pozostałym zakresie skarga została oddalona (pkt II sentencji wyroku).