Uzasadnienie
1. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 3 pkt 11, art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1b, ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej jako u.ś.r.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej jako k.p.a.), Burmistrz odmówił przyznania N.W. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – ojcem J.W.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia [...] lutego 2022 r. N.W. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem J.W. Zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy potwierdza, że J.W. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...]), a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] grudnia 2019 r. Orzeczenie zostało wydane na stałe.
Następnie organ przywołał treść art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 5 u.ś.r., a także art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2086 ze zm.; dalej jako k.r.o.) i wskazał, że wnioskodawczyni jest osobą bezrobotną, opiekę nad ojcem świadczy całodobowo i zabezpiecza jego podstawowe potrzeby, jednak powyższe przepisy uniemożliwiają przyznanie wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego.
Powołując się na treść art. 17 ust. 1 b u.ś.r. organ zauważył, że w świetle tego przepisu świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Z załączonego przez stronę orzeczenia o stopniu niepełnosprawności J.W. wynika, że powstanie niepełnosprawności miało miejsce od [...] grudnia 2019 r., czyli po ukończeniu 25 roku życia. Jednocześnie organ nie zanegował sprawowania przez N.W. opieki nad niepełnosprawnym ojcem oraz rozumie chęć poprawy sytuacji bytowej strony, niemniej jednak uznał, że powyższy przepis ustawy w sposób jednoznaczny wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Organ odniósł się też do wyroku Trybunał Konstytucyjny z dnia 21 października 2014 r. wydanego w sprawie K 38/13, którym orzeczono, że przepis art. 17 ust. 1b ww. ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, i wskazał, że jego zdaniem z wyroku tego "nie można wygenerować nowej normy prawnej". Trybunał w analizowanym wyroku wskazał bowiem, że wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego wymaga podjęcia działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych.
2. N.W., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.
Pełnomocnik wniósł o uchylenie w całości decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez przyznanie N.W. prawa do świadczenia.
3. Decyzją z dnia [...] października 2022 r. nr [...], na podstawie m.in. art. 138 § 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W jego uzasadnieniu wskazano, że N.W., będąca córką niepełnosprawnego J.W. jest osobą, na której zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny i spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 i 1a u.ś.r. do przyznania świadczenia. Zdaniem Kolegium zakres sprawowanej opieki uniemożliwia podjęcie przez skarżącą aktywności zawodowej nawet w częściowym zakresie. Organ wskazał, że odwołująca sprawuje opiekę nad swoim niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem J.W. całodobowo i z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki nie podejmuje obecnie zatrudnienia.
W sprawie zostały zatem spełnione przesłanki przyznania świadczenia wynikające z art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Kolegium wyraźnie wskazało, że skoro w wyroku Trybunału z 21 października 2014 r. wydanym w sprawie K 38/13 została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy z Konstytucją, to organ odwoławczy nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym stwierdza się zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu.
Dlatego organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Tym samym w niniejszej sprawie fakt zaistnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania wnioskodawczyni wnioskowanego świadczenia. Wskazano, że ta ocena prawna wiąże organ I instancji.
4. W złożonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. sprzeciwie od powyższej decyzji N.W., reprezentowana przez pełnomocnika zarzuciła, że Kolegium w zaskarżonej decyzji poza wskazaniem właściwej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. ustaliło, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 17 ust. 1-1a u. ś. r., czemu dało wyraz uznając, że zakres opieki, związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nie pozostawiają wątpliwości.
Organ I instancji dostatecznie dokładnie wyjaśnił spełnienie wszystkich przesłanek przyznania świadczenia, co też znalazło potwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zatem nie było podstaw do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium powinno było orzec co do istoty sprawy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
5. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego normującymi zasady procedury administracyjnej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 64d § 1 w zw. art. 16 § 2 p.p.s.a.
6. Wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Należy przede wszystkim wskazać, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem.
7. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r., II OSK 2279/13, CBOSA).
8. Nadto jeżeli organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, powinien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Przy czym, w świetle w art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, co oznacza, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19, CBOSA).
Powyższe oznacza, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, gdyż decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna (czyli kwalifikacja materialnoprawna) zebranego w danej sprawie materiału dowodowego.
9. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi, nie podważając materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i ustaleń organu I instancji co do tego, że J.W. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, że opiekę nad ojcem sprawuje skarżąca (kwestionariusz wywiadu środowiskowego) oraz że skarżąca złożyła oświadczenie o niepodejmowaniu zatrudnienia (oświadczenie osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne). Na podstawie tego stanu Kolegium wskazało, że skarżąca spełnia przesłanki uprawniające ją do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego wskazane w art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Kolegium nie podzieliło jedynie stanowiska organu I instancji co do zastosowania w sprawie kryterium określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. W ocenie Kolegium, po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem niekonstytucyjnego kryterium.
Z powyższego jasno wynika, że uchylenie decyzji organu I instancji nie wynikało z potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie w celu wyjaśnienia okoliczności, które mogą mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.), ale było skutkiem odmiennej interpretacji i zastosowania przepisów prawa materialnego. To zaś nie uzasadnia wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, w takiej bowiem sytuacji organ ten powinien orzec merytorycznie w sprawie.
- 10. W związku z powyższym sprzeciw jest w pełnym zakresie zasadny i na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., należało uchylił zaskarżoną decyzję.
Ponieważ niniejszy sąd orzeka w granicach sprzeciwu, tylko na marginesie można wskazać, że przedstawiony pogląd Kolegium, co do oceny skutków wyroku zakresowego Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., jest prawidłowy i znajduje oparcie w jednolitym aktualnie stanowisku sądów administracyjnych.