Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2007 roku numer [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję – działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta - Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] sierpnia 2007 roku numer MOPS - [...] odmawiającą przyznania wnioskodawczyni D.B. zasiłku celowego na opłacenie wykonania przez biegłego "ekspertyzy prawnej w przedmiocie wskazania podstaw prawa materialnego" umożliwiających przyznanie pomocy społecznej we wnioskowanych przez nią zakresach. Uzasadniając swą decyzję organ I instancji powołał się na przepisy art. 2 ust 1, art. 4, art. 7 pkt 5, art. 11 ust. 2, art. 39 ust. 1, art. 106 ust. 1 i 4 oraz art. 107 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz.U. z 2004 roku, Nr 64, poz. 593 ze zm. - zwaną dalej ustawą) i wskazał, że pomimo skutecznego zawiadomienia strony o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i pouczenia jej, iż nieobecność w miejscu zamieszkania będzie traktowana jako brak współpracy, stanowiąc tym samym o wydaniu decyzji odmownej, w wyznaczonym dniu nie zastano strony w mieszkaniu, co pracownik socjalny udokumentował protokołem.
Organ I instancji wskazał, iż podjął wszelkie niezbędne działania w celu aktualizacji wywiadu środowiskowego by ustalić zasadność przyznania zasiłku celowego na wnioskowana potrzebę. Bez wywiadu środowiskowego trudno jest bowiem ocenić czy pomoc na wnioskowany cel stanowi niezbędną potrzebę bytową. W ocenie organu nieobecność strony w miejscu zamieszkania świadczy jednoznacznie o braku współpracy strony w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, co w świetle przepisu art. 11 ust 2 ustawy skutkuje wydaniem decyzji odmawiającej przyznania świadczenia. Organ powołał się też na przepisy art. 107 ust 4 ustawy określające zasady i tryb przeprowadzenia wywiadu oraz jego znaczenie w świetle orzecznictwa administracyjnego.
W odwołaniu od decyzji skarżąca, wnioskując o jej zmianę i przyznanie środków finansowych na wnioskowany cel, wywodziła, iż organ, nadużywając swych uprawnień, bezpodstawnie uznaje konieczność przeprowadzenia wywiadu i to przez dwóch pracowników socjalnych w związku z każdym składanym wnioskiem.
Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji SKO uznało, iż nie narusza ona obowiązującego prawa. Organ odwoławczy wskazał, iż z dyrektywy ogólnej, zawartej w art. 2 ust. 1 ustawy, wynika główny cel pomocy społecznej jakim jest pomoc w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej osób korzystających z pomocy społecznej, a które nie są w stanie ich pokonać wykorzystując własne możliwości. Powołując się na art. 4 ustaw, zobowiązujący osoby korzystające z pomocy społecznej do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji, wskazał, iż jego brak może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Podkreślił, iż organ I instancji rozpoznając wniosek z dnia 13 sierpnia 2007 roku miał obowiązek ustalić rzeczywistą sytuację strony ubiegającej się o świadczenie, co możliwe jest tylko w wyniku wywiadu bowiem decyzja w przedmiocie przyznania lub odmowy świadczenia może być wydana po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego.
Rzetelne przeprowadzenie rozeznania w sytuacji strony i jej potrzeb wymaga współdziałania z pracownikiem w tym przez umożliwienie mu przeprowadzenia wywiadu w miejscu zamieszkania lub pobytu strony. Organ II instancji stwierdził, iż w sprawach pomocy społecznej wywiad jest kluczowym dowodem pozwalającym na ustalenie czy osoba wymaga wsparcia w żądanej formie, czy do takiej pomocy się kwalifikuje i, czy zgłaszana przez nią potrzeba ma charakter niezbędny. SKO uznało, iż w rozpoznawanej sprawie skarżąca uniemożliwiła aktualizację wywiadu środowiskowego zaś organ I instancji podjął wszelkie działania by wywiad taki przeprowadzić pouczając ją, iż odmowa zgody na wywiad zostanie oceniona jako brak współdziałania i spowoduje wydanie decyzji odmownej. Podkreśliło, że w odpowiedzi na pouczenie organu strona wyraziła wprawdzie zgodę na wywiad lecz pod warunkiem przyznania jej wnioskowanej pomocy.
W konsekwencji Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, iż w świetle art. 4 i 11 ust. 2 ustawy uniemożliwienie przez stronę przeprowadzenia podstawowego dowodu, jakim jest wywiad środowiskowy, upoważnia organ do odmowy przyznania pomocy ze względu na brak jej współdziałania z pracownikiem socjalnym.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze, dotyczącej czterech różnych decyzji, skarżąca D.B. domagała się ich anulowania i ukarania organu grzywną. Zarzucała zaskarżonym aktom, iż wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Wyrażała niezadowolenie z biurokratycznego i przewlekłego sposobu działania organów. Wywodziła, iż nie podejmują one działań zmierzających do rozwiązywania jej problemów wynikłych z trudnej sytuacji materialnej i życiowej. Bez zrozumienia dla jej ciężkiej sytuacji odmawiają należnej pomocy wnioskowanej w celu zaspokojenia jej podstawowych potrzeb życiowych.
W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się uzasadniona.
Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny zatem w zakresie swej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zwrócić też należy uwagę, iż stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002, Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powoływanej jako: ppsa) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd poddaje kontroli całokształt sprawy bez względu na podnoszone w skardze zarzuty.
Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Świadczenie to przyznaje się w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 ustawy). W przypadku zgłoszenia wniosku o świadczenie z pomocy społecznej np. o wskazany zasiłek celowy konieczne jest ustalenie sytuacji osoby lub rodziny ubiegającej się o nie. Ustalenie takie następuje w trybie określonym w Rozdziale 7 ustawy o pomocy społecznej zatytułowanym "Postępowanie w sprawie świadczeń z pomocy społecznej". Zgodnie z przepisem art. 106 ust. 4 ustawy decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Ma on na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i ich rodzin (art. 107 ust. 1 ustawy).
Rodzinny wywiad środowiskowy stanowi swoiste postępowanie dowodowe. Sporządzany jest on na urzędowym kwestionariuszu i stanowi formę protokołu w rozumieniu art. 67 § 2 pkt 2 i 3 Kpa, do którego znajdzie zastosowanie art. 68 § 2 Kpa (vide: wyrok z dnia 17 czerwca 1994 r. sygn. akt I SA 336/94, publ. OSP 1996 Nr 4/76). Osoby biorące udział w sporządzeniu wywiadu środowiskowego powinny zatem podpisać dokument bezpośrednio po udzieleniu wyjaśnień, a odmowę lub brak podpisu należy omówić w protokole. Rodzinny wywiad środowiskowy obejmuje czynności pracownika socjalnego zmierzające do ustalenia sytuacji bytowej wnioskodawcy, w szczególności przeprowadzenie rozmowy w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby (rodziny), zebranie niezbędnej dokumentacji (§ 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2005 r. Nr 77, poz. 672).
W rozpoznawanej sprawie organ I instancji uznał, a organ odwoławczy to w pełni zaakceptował, iż uniemożliwienie przeprowadzenia aktualizacji wywiadu świadczyło o braku współdziałania skarżącej z pracownikiem socjalnym, co, w świetle art. 11 ust. 2 ustawy, stanowi podstawą do odmowy przyznania świadczenia. W ocenie Sądu organy administracyjne naruszyły wskazany przepis poprzez jego błędne zastosowanie. Podkreślenia wymaga, iż w toku postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej organy obowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 Kpa) z uwzględnieniem generalnej dyrektywy z art. 3 ust. 4 ustawy stanowiącej, iż potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.
Specyfika postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej wymaga jednocześnie aktywności ze strony wnioskodawców. W myśl art. 4 ustawy obowiązani są oni bowiem do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Obowiązek współdziałania osoby z organem (pracownikami socjalnymi) dotyczy również sporządzania wywiadu środowiskowego. Powinien polegać on na udzieleniu organowi niezbędnych informacji, wskazywaniu i precyzowaniu zgłaszanych potrzeb. W przypadku biernej czy też czy negatywnej postawy wnioskodawcy na tym etapie postępowania organ nie jest jednak zwolniony od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 77 § 1 Kpa). Sam fakt uchylania się lub uniemożliwiania przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie stanowi podstawy do zastosowania sankcji z art. 11 ust. 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.
Regulacja art. 11 ust. 2 ustawy ma charakter materialnoprawny w zakresie ograniczenia prawa do świadczeń z pomocy społecznej i nie można odnosić jej do kwestii ustalania stanu faktycznego sprawy. Rozwiązywanie trudnej sytuacji życiowej to podejmowanie działań w celu przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych np. przez przyjęcie proponowanej pracy. Z art. 11 ust. 2 ustawy nie można więc wyprowadzać wniosków co do reguł postępowania dowodowego w sprawach pomocy społecznej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2007 roku, I OSK 107/06 – nie publik.).
W konsekwencji oznacza to, iż w również w sytuacji uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu (w zakresie obejmującym rozmowę z wnioskodawcą w miejscu zamieszkania) na skutek okoliczności leżących po stronie wnioskodawcy organ powinien w sposób wyczerpujący zebrać dane np. przez rozmowę z innymi członkami rodziny (o ile wnioskodawca ją posiada), uwzględnić te już posiadane z urzędu np. w wyniku uzyskanego wcześniej wywiadu środowiskowego i rozpatrzyć cały zebrany w ten sposób materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa). Dopiero, analizując zebrane w taki sposób dane organ, może rozważać zaistnienie przesłanek z art. 11 ust. 2 ustawy i zastosowanie przewidzianej w nim sankcji. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji w ogóle nie oceniały sytuacji bytowej skarżącej uznając, iż jej postawa uniemożliwiająca przeprowadzenie wywiadu jest wystarczającą podstawą do odmowy przyznania świadczenia. Wbrew stanowisku organów ustalenie sytuacji bytowej w skarżącej w kontekście zgłoszonego wniosku o zasiłek celowy (art. 39 ust. 1 ustawy) mimo jej negatywnej postawy nie było niemożliwe.
Faktem znanym Sądowi z urzędu jest, iż skarżąca od lat korzysta ze stałych i doraźnych form pomocy społecznej. Składa liczne wnioski o świadczenia w związku z czym pracownicy socjalni sukcesywnie przeprowadzają w miejscu jej zamieszkania rodzinne wywiady środowiskowe. I tak np. z akt administracyjnych dołączonych do sprawy II SA Go 706/07 wynika, że wywiad środowiskowy był u niej przeprowadzony w dniu 10 lipca 2007 roku i dane uzyskane dzięki niemu mogły być w sprawie wykorzystane do merytorycznej oceny zasadności wniosku o zasiłek celowy na zaspokojenie zgłaszanej potrzeby.
Wskazać również należy, iż fakt nieobecności skarżącej w miejscu zamieszkania w dacie planowanego wywiadu nie zwalniał pracownika socjalnego od utrwalenia czynności wywiadu w wymaganej przepisami formie. Tymczasem pracownik socjalny ograniczył się jedynie do sporządzenia notatki urzędowej (nazwanej protokołem), w której stwierdził, iż skarżąca nie była obecna w zajmowanym przez nią mieszkaniu. Dokument ten miał stanowić potwierdzenie braku współpracy ze strony skarżącej i stanowić podstawę do wydania decyzji odmownej. Nie czyni on jednak zadość wymogom określonym w rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 roku w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Jak wskazano wyżej, wywiad stanowi szereg czynności postępowania dowodowego (rozmowa, zebranie dokumentów, przeprowadzenie obserwacji) utrwalonych w formie kwestionariusza. Forma ta powinna być zachowana także wtedy, gdy osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia, utrudnia przeprowadzenie wywiadu.
Reasumując Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej oraz wskazane uprzednio przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia ich uchylenie stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c w zw. z przepisem art. 135 ppsa. Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku skarżącej o ukaranie organu grzywną wskazać należy na brak podstaw prawnych do orzekania w tym przedmiocie. Prawem przewidzianą sankcją w razie stwierdzenia, że kwestionowane akty zostały podjęte z naruszeniem prawa mającym wpływ na wynik sprawy jest ich eliminacja z obrotu prawnego.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy wynikłej z wniosku skarżącej z dnia 13 sierpnia 2007 roku rzeczą organów będzie wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy z uwzględnieniem uwag zawartych w niniejszym uzasadnieniu.