Uzasadnienie
1. Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. ([...]) Zarząd Dróg Powiatowych zwrócił się do E sp. z o.o. z informacją o konieczności uiszczenia opłat rocznych z tytułu zajmowania pasa drogowego na łączną kwotę 8621,60 zł (wynikającą z zestawienia załączonego do pisma), wskazał termin uiszczenia należności (15 styczeń 2016 r.) oraz rachunek bankowy, na który należność powinna zostać uiszczona.
W treści pisma Zarząd Dróg Powiatowych powołał się na przepisy art. 40 ust. 13 a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015r. poz. 460 ze zm.) oraz uchwałę nr XVII/88/04 Rady Powiatu z dnia 25 maja 2004r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg zarządzanych przez Zarząd Powiatu (Dz. Urz. Woj. 38/2004 poz. 681), uchwałę nr XXXIX/221/13 Rady Powiatu z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych (Dz. Urz. Woj. Z 2013 r. poz. 2880), Uchwałę Rady Powiatu nr VI/15/99 z dnia 21 stycznia 1999r. w sprawie umorzenia jednostki organizacyjnej powiatu – Zarząd Dróg Powiatowych, nr VIII/28/99 z dnia 26 marca 1999r. w sprawie przekształcenia zakładu budżetowego powiatu pod nazwą Zarząd Dróg Powiatowych w jednostkę budżetową powiatu pod nazwą Zarząd Dróg Powiatowych oraz uchwałę nr [...] Zarządu Powiatu z dnia [...] lipca 2011r. w sprawie upoważnienia do składania oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności powiatu. Wskazał, iż opłata roczna dotyczy roku 2016.
Pismo to zostało doręczone adresatowi – spółce w dniu 19 stycznia 2016 r.
- 2. Od wskazanego pisma skarżącą wniosła odwołanie uznając je za decyzję administracyjną. Skarżąca zarzuciła pismu naruszenie przepisów art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodek postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej k.p.a.), naruszenie art. 40 ust. 1 i następnych ustawy o drogach publicznych oraz naruszenie § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r.
- 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] stwierdziło niedopuszczalność złożonego odwołania. Organ powołując się na art. 1 pkt 1, 104, 107 oraz 134 k.p.a. stwierdził, że pismo Zarządu Dróg Powiatowych z dnia [...] stycznia 2016 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, gdyż zawiera ono wyłącznie informację o konieczności uiszczenia stosownych opłat rocznych, a nie władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej. Brak rozstrzygnięcia, rozumianego jako sentencja lub osnowa, przesądza, że wskazane pismo nie jest decyzją administracyjną. To zaś w ocenie Kolegium stanowi przesłankę orzeczenia o niedopuszczalności wniesionego odwołania, z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia.
- 4. W skardze na to postanowienie, wniesionej do tutejszego Sądu z zachowaniem terminu oraz warunków formalnych, E Spółka z o.o. zarzuciła organowi naruszenie przepisów:
- - prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 40 ust. 1 i 2 pkt. 2 w związku z art. 40 ust 3 i 11 ustawy o drogach publicznych oraz § 2 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, polegające na uznaniu przez organ II instancji, że pismo organu I instancji z dnia [...] stycznia 2016r. nie jest decyzją administracyjną, pomimo że organ I instancji ustalił w nim opłatę za zajęcie pasa drogowego;
- - naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, to jest art. 104 § 1, 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 134 k.p.a., polegające na uznaniu przez organ II instancji, że pismo organu I instancji z dnia 4 stycznia 2016 r. nie jest decyzją administracyjną, pomimo że pismo to zawierało elementy niezbędne do uznania, że jest decyzją administracyjną rozstrzygającą indywidualną sprawę administracyjną;
- - naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a. polegające na niepodjęciu przez organ II instancji wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, prowadzeniu przez organ II instancji postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, narażając skarżącą na nałożenie na nią administracyjnych kar finansowych i działanie bez podstawy prawnej (przez uznanie, że decyzja w przedmiotowe nie została wydana), pomimo podejmowanych przez skarżącą czynności mających temu przeciwdziałać.
Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Jednocześnie w razie uwzględnienia zarzutu materialnego, wniosła o zobowiązanie organu II instancji do wydania w określonym terminie orzeczenia, wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie.
Ponadto spółka wniosła o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2016 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
W wyniku takiej kontroli wydany przez organ akt może zostać uchylony w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b lub c p.p.s.a.).
6. Istotą sporu i jedynym przedmiotem sprawy była kwestia, czy pismo Zarządu Dróg Powiatowych z dnia [...] stycznia 2016 r. należy zakwalifikować jako decyzję administracyjną rozstrzygającą o uprawnieniach lub obowiązkach wynikających z przepisów prawa, na którą to służy środek zaskarżania.
Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Niewątpliwie cytowany przepis wyraża domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji. Organy administracji załatwiają sprawę przez wydanie decyzji, o których mowa w art. 104 k.p.a., ale tylko w sprawach indywidualnych należących do właściwości tych organów (art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a.). Oznacza to, że forma działania organów ma wynikać z prawa materialnego. Rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji administracyjnej powinno zatem wprost wynikać z przepisów materialnego prawa administracyjnego. Stwierdzenie zawarte w art. 104 k.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się więc tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych przepisów prawa, wynika upoważnienie do załatwienia sprawy w tej właśnie formie. W przeciwnym razie, miałoby miejsce bezzasadne i niezgodne z ustawą zasadniczą poszerzenie zakresu reglamentacji administracyjnej.
Wskazać należy, że w judykaturze i doktrynie jest utrwalony pogląd, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzje.
Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Jednocześnie jednak, nazwanie czynności organu administracyjnego decyzją, nie wystarcza samo w sobie do zakwalifikowania tej czynności do kategorii decyzji w rozumieniu art. 104 k.p.a., jeżeli tak nazwana czynność nie będzie stanowić władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach indywidualnych jednostki (por. J. Borkowski, B. Adamiak, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2010, s. 254). To treść, a nie forma, przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną.
- 7. Zgodnie z art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:
- 1) prowadzenia robót w pasie drogowym;
- 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;
- 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.
Elementami konstytuowanymi takiej decyzji są, oprócz pozostałych elementów wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a. rozstrzygnięcie w przedmiocie zezwolenia oraz, w razie udzielenia pozwolenia, określenie opłaty.
Analizując treść pisma Zarządu Dróg Powiatowych z dnia [...] stycznia 2016 r. (k. 27-32 akt sądowych) w kontekście prawnym i faktycznym, w jakim zostało ono sformułowane, Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że to pismo nie jest decyzją administracyjną. Z jego treści nie da się bowiem wywieść, że jest ono czymś innym niż informacją o opłatach wynikających z decyzji objętych załączonym do tego pisma zestawieniem i zarazem wezwaniem do uiszczenia łącznej opłaty.
Treść pisma nie wskazuje, by wolą Zarządu Dróg Powiatowych było rozstrzygnięcie kwestii merytorycznej, w szczególności zaś weryfikacja (zmiana lub uchylenie) poprzednio wydanych decyzji (wymienionych w zestawieniu). Pismo nie zawiera wymaganych prawem rozstrzygnięć, a jego formalna i treściowa konstrukcja jest zasadniczo i celowo inna, niż decyzje administracyjne, do których się odnosi (decyzje znajdują się w aktach sprawy administracyjnej). Takie porównanie dobitnie wskazuje, że decyzje wydawane przez ten sam organ w sprawach zezwoleń w stosunku do strony skarżącej są zupełnie inne pod względem formalnym i treściowym.
Pisma nie poprzedzało żadne postępowanie wstępne, czy to o ogólnym, czy też nadzwyczajnym charakterze. Z akt sprawy nie wynika, by jakiekolwiek postępowanie zmierzające do wydania decyzji było prowadzone czy to z wniosku strony czy też urzędu. Nie wynika to także z treści odwołania. Wywody odwołania nie naprowadzają na związek pisma z konkretnym postępowaniem administracyjnym (postępowaniami) prowadzonym w indywidualnej sprawie (mowa jest w nim o potrzebie wzruszenia wszystkich wydanych poprzednio i wymienionych w zestawieniu do pisma decyzji oraz o zawieszeniu, niedającego się zidentyfikować postępowania; podkreślić należy, że odwołanie zostało złożone przez pełnomocnika będącego radcą prawnym).
Porównanie treści odwołania z zaskarżonym pismem uwidacznia, że Kolegium rozpoznające odwołanie nie miało możliwości i podstaw do określenia przedmiotu i granic sprawy administracyjnej, o której zdaniem skarżącej rozstrzygnięto w piśmie, a co przecież co jest podstawowym warunkiem identyfikacji pisma jako aktu rozstrzygającego o istocie danej sprawy administracyjnej. Nie było również możliwości określenia merytorycznego przedmiotu oraz granic postępowania odwoławczego.
Zaskarżone odwołaniem pismo Zarządu Dróg Powiatowych z dnia z dnia [...] stycznia 2016r. słusznie zatem zostało uznane przez Kolegium za dokument niebędący decyzją administracyjną, co - na podstawie art. 134 k.p.a. - skutkować musiało stwierdzeniem niedopuszczalności wniesionego od tego pisma odwołania.
8. W takiej sytuacji zarzut skargi dotyczący niespełnienia przez pismo wymogów określonych w art. 40 ust. 1 i 2 pkt. 2 w związku z art. 40 ust. 3 i 11 ustawy o drogach publicznych oraz § 2 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego polegający na pominięciu ustalenia opłaty jest oczywiście niezasadny. Skoro skarżony dokument, w zamierzeniu go sporządzającego organu, nie miał być decyzją administracyjną, to nie musiał on zawierać elementów wymaganych dla decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego.
Niezasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. bowiem organ wywiódł trafne wnioski z analizy treści dokumentu oraz pozostałych dokumentów ocenianych przy złożonym odwołaniu, a znajdujących się w aktach, zaś postępowanie w przedmiocie badania dopuszczalności odwołania zostało przeprowadzone zgodnie z prawem.
Wskazać też należy, że sporność (jak można przypuszczać z treści odwołania i skargi) wymagalności lub wysokości opłat za zajęcia pasa drogowego opłat nie czyni z pisma informacyjnego aktu w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a. Strona skarżąca nie pozostaje jednak bez ochrony. Jeśli bowiem kwestionuje jakieś elementy rozstrzygnięć wydanych w sprawach, objętych wymienionymi w zestawieniu decyzjami lub też domaga się w jakiś inny sposób konkretyzacji jej obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa administracyjnego może złożyć wnioski o wszczęcie postępowań w żądanym przez siebie przedmiocie i zakresie. Jeśli zaś wymienione w piśmie kwoty są przez organ egzekwowane drogą ochrony są środki prawne przewidziane w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak sentencji wyroku.