Uzasadnienie
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (dalej jako: PPIS) w dniu [...] sierpnia 2022 r. wydał na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej jako k.p.a.), art. 36 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 195 ze zm., dalej jako u.p.i.s.) i § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2010 r. Nr 36 poz. 203), decyzję nr [...], którą ustalił opłatę w wysokości: 451,00 zł i zobowiązał do jej uiszczenia Z. Sp. z o.o.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że dnia [...] marca 2022 r. próbkobiorcy Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej, w ramach realizowanego bieżącego nadzoru sanitarnego nad jakością wody, pobrali do badań laboratoryjnych 2 próbki wody z wodociągu publicznego [...] o produkcji >100 ≤1000 m3/d, którego administratorem są Z. Sp. z o. o. w punktach: [...], Stacja Uzdatniania Wody, woda uzdatniona (próbka nr [...]) i [...], (próbka nr [...]).
Organ wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonych badań laboratoryjnych przez Sekcję Mikrobiologii i Parazytologii w Oddziale Laboratoryjnym Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej, na podstawie sprawozdania z badań nr [...] z dnia [...] marca 2022 r. stwierdził, że woda przeznaczona do spożycia przez ludzi nie spełnia wymagań określonych w części A i C załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. z 2017 r. poz. 2294 ze zm.). Dodał, że w próbkach wody nr [...] stwierdzono obecność bakterii grupy coli w ilości odpowiednio 5 (4-6) jtk/100 ml i "obecne w liczbie mniejszej niż 3 jtk/100 ml" oraz obecność Escherichia coli w ilości odpowiednio 5 (4-6) jtk/100 ml i "obecne w liczbie mniejszej niż 3 jtk/100 ml". Na podstawie uzupełnienia do sprawozdania z badań nr [...] z dnia [...] marca 2022 r. (sporządzone go dnia [...] kwietnia 2022 r.) w w/w próbkach wody stwierdzono również wysoką ogólną liczbę mikroorganizmów w 22oC – odpowiednio 2640 (2299-3031) jtk/1 ml i 2360 (2055-2710) jtk/1 ml. Nie stwierdzono obecności Enterokoków.
Dalej organ podkreślił, że zgodnie z § 3 ust. 1 i ust. 3 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. "woda jest zdatna do użycia jeżeli jest wolna od mikroorganizmów chorobotwórczych i pasożytów w liczbie stanowiącej potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludzkiego oraz nie wykazuje agresywnych właściwości korozyjnych i spełnia wymagania: mikrobiologiczne określone w części A załącznika nr 1 do rozporządzenia(...)". Podmioty odpowiedzialne za jakość wody, podejmują "wszelkie działania, aby woda spełniała wymagania określone dla parametrów wskaźnikowych określonych w części C załącznika nr 1 do rozporządzenia".
Z załącznika tego w części A w tabeli 1 "Wymagania mikrobiologiczne" wynika, że wartość parametryczna Escherichia coli wynosi 0 jtk/ 100 ml. Natomiast z załącznika tego w części C w tabeli 1 "Wymagania mikrobiologiczne" wynika, że wartość parametryczna bakterii grupy coli wynosi 0 jtk/100 ml, a wartość parametryczna ogólnej liczby mikroorganizmów w 22°C ma być bez nieprawidłowych zmian. Zaleca się, aby ogólna liczba mikroorganizmów w 22°C nie przekraczała 100 jtk/1 ml w wodzie wprowadzanej do sieci wodociągowej, a 200 jtk/1 ml w kranie konsumenta.
Następnie organ wskazał, że zgodnie z art. 36 § 1 i 2 u.p.i.s. za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. Za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań.
Mając na uwadze powyższe organ ustalił wysokość opłat na podstawie bezpośrednich i pośrednich kosztów ich wykonania w Oddziale Nadzoru Sanitarnego i w Oddziale Laboratoryjnym, których suma po zaokrągleniu wyniosła 451,00 zł.
W odwołaniu od powyższej decyzji Z. Sp. z o. o. zarzuciła:
- 1. naruszenie przepisów proceduralnych, w tym art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz zasad ogólnych wyrażonych w art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez brak jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym dokonanie nieprawidłowych ustaleń, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji, dokonanie przez organ dowolnej oceny materiału dowodowego,
- 2. nierzetelność wyników badań próbek wody pobranych dnia [...] marca 2022 r. w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego - sprawozdanie z badań nr [...] z dnia [...] marca 2022 r.
- 3. niezasadność wszczęcia postępowania w sprawie opłaty za badanie laboratoryjne wody kwestionowanej pod względem mikrobiologicznym, pobranej przez PPIS w dniu [...] marca 2022 r. z wodociągu publicznego [...] o produkcji > 100 ≤1000 m3/d oraz w następstwie wydanej decyzji nr [...].
W uzasadnieniu odwołania strona podniosła, że kontrola sanitarna w zakresie oceny jakości wody z wodociągu [...] przeprowadzona w dniu [...] marca 2022 r. polegała na pobraniu próbek wody przez pracowników PSSE i przekazaniu ich do badania przez Oddział Laboratoryjny PSSE. Jednocześnie strona podała, że przedstawiciel "Z." Sp. z o. o. podczas przeprowadzanej przez pracowników PSSE kontroli, pobrał równolegle próbki wody, które zostały przekazane do akredytowanego Laboratorium Badania Wód i Ścieków "Z." Sp. z o. o. Wyniki uzyskane przez Laboratorium Spółki i wyniki badań przeprowadzonych przez Oddział Laboratoryjny PSSE były skrajnie różne, dlatego też Spółka uznała za niemożliwe i niewiarygodne uzyskanie wyników wskazanych w sprawozdaniu z badań nr [...] z dnia [...] marca 2022 r.
Strona wskazała też, że PWIS decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] uchylił w całości decyzję PPIS z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] i umorzył postępowanie organu I instancji w tej sprawie, stwierdzając, że umorzenie postępowania zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończy bieg postępowania. W związku z tym Spółka uznała, że obciążenie jej opłatami za kwestionowane badanie laboratoryjne jest bezpodstawne. Strona podkreśliła też, że w sprawie nie było konieczności przeprowadzenia działań naprawczych z uwagi na fakt, że od początku toczącego się postępowania w wynikach próbek wody pobranych w dniach [...] marca oraz [...] kwietnia 2022 r. z wodociągu publicznego [...] nie stwierdzono obecności bakterii grupy coli i Escherichia coli, co Spółka przedstawiła stosownymi pismami nr [...].
Pismem z dnia [...] września 2022 r. zatytułowanym "uzupełnienie materiału dowodowego", Spółka podniosła m. in., że:
- - PPIS wykazał wybiórczość i stronniczość w zakresie ustalania stanu faktycznego sprawy poprzez dokonywanie przez organ dowolnej oceny materiału dowodowego. Pismem z dnia [...] kwietnia 2022 r. znak: [...], stwierdził przydatność wody do spożycia przez ludzi dostarczonej z wodociągu publicznego [...] na podstawie sprawozdań z badań [...] przedłożonych przez Spółkę w dniu 4 kwietnia 2022 r. Zatem przed wszczęciem postępowania w sprawie opłaty organ powinien wziąć pod rozwagę wyniki badań przedłożonych przez Z. Sp. z o.o. pismem z dnia [...] marca 2022 r. znak: [...], w którym to strona odpowiednio informuje o wynikach badań próbek pobranych przez pracowników Z. Sp. z o.o. w dniu [...] marca 2022 r. Laboratorium Badania Wód i Ścieków "Z." Sp. z o.o. posiada Certyfikat Akredytacji Laboratorium Badawczego nr [...] oraz zatwierdzenie Państwowej Inspekcji Sanitarnej – decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., czyli wyniki uzyskane przez Z. Sp. z o.o. są materiałem dowodowym na tym samym poziomie ważności i zaufania co uzyskane w PSSE i powinny być wzięte pod uwagę przy ocenie sprawy przez PPIS.
- - PPIS nie dopuszcza faktu, iż mogło dojść po stronie organu do nieprawidłowości wyników badań próbek wody pobranych dnia [...] marca 2022 r. w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego (sprawozdanie z badań nr [...] z dnia [...] marca 2022 r.). PPIS nie przyjął bezzasadnie faktu, iż strona Z. Sp. z o.o. przedstawiła wyniki badań o prawidłowej jakości wody, spełniającej normy zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Zdrowia, a jednocześnie nie wdrożyła żadnych działań naprawczych, ponieważ nie było ku temu przesłanek. Strona informowała o tym PPIS pismem z dnia [...] kwietnia 2022 r., znak [...].
- - zdaniem PPIS Spółka nie przedstawiała wcześniej wyników spoza harmonogramu kontroli wewnętrznej, niemniej jednak w przedmiotowej sprawie wyniki badań dodatkowych zostały przedstawione organowi pismami znak [...]. Wcześniej nie było takiej konieczności.
- - zachowania prewencyjne Z. Sp. z o. o. polegające na pobieraniu i badaniu próbek wody z administrowanych wodociągów z częstotliwością większą, niż nakazuje Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r., wynikają z dbałości o jakość swojego produktu oraz o zdrowie odbiorców wody. Harmonogram kontroli wewnętrznej zatwierdzony przez PPIS zawiera daty i punkty zgodności pobierania próbek wody z częstotliwością wynikającą z ww. Rozporządzenia. Tworzone harmonogramy określają tylko wynikającą z przepisów ilość badań, mając na względzie wyważenie dobra konsumenta i ekonomię, tj. koszty ponoszone na badania. W związku z tym niedopuszczalne jest formowanie zarzutu, że robi się więcej badań niż wynikałoby to z przepisów.
- - PPIS przed wydaniem zaskarżonej decyzji w dniu [...] marca 2022 r. znak: [...] nie wziął pod uwagę, a posiadał wiedzę o wynikach badań próbek pobranych równocześnie przez pracowników Z. Sp. z o.o. z próbkobiorcami PSSE w dniu [...] marca 2022 r. stanowiące postawę do wydania ww. decyzji.
- - przedmiotem oceny Polskiego Centrum Akredytacji była tylko procedura badania próbek wody, a nie całokształtu procesu. Formułując swoje wnioski nie odniosła się do zakresu jakim jest próbkobranie oraz transport, dlatego nie należy tej opinii dołączać do materiału dowodowego. Odwołująca podkreśliła, że akredytacja, jaką posiada laboratorium w Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej badające próbki wody w przedmiotowej sprawie nie obejmuje akredytacji na pobieranie próbek do badań mikrobiologicznych (zakres akredytacji nr AB 622), natomiast laboratorium Badania Wód i Ścieków Z. Sp. z o. o. posiada akredytację zarówno na pobieranie próbek do badań mikrobiologicznych jak i na jej badanie (zakres akredytacji nr AB1006).
Decyzją z dnia [...] października 2022 r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej jako PWIS), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i jednocześnie ustalił opłatę w wysokości 451,00 zł jako koszty za czynności związane z pobraniem oraz wykonaniem badania laboratoryjnego próbek wody (sprawozdanie z badań z dnia [...] marca 2022 r., nr [...]), pobranych w punktach: [...], Stacja Uzdatniania Wody, woda uzdatniona (próbka nr [...]) oraz [...], (próbka nr [...]) i zobowiązał do jej uiszczenia Z. Sp. z o. o.
Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy w pierwszej kolejności podkreślił, że organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2022 r. opierał się na zebranym materiale dowodowym, jakim było sprawozdanie z badań nr [...] z dnia [...] marca 2022 r. próbek pobranych do badań laboratoryjnych w dniu [...] marca 2022 r. z wodociągu publicznego [...], którego administratorem są Z. Sp. z o. o., które bezspornie wykazało nieprawidłowości w uzyskanych wynikach badań. Organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie opłaty za badanie laboratoryjne wody kwestionowanej pod względem mikrobiologicznym, pobranej przez PPIS w dniu [...] marca 2022 r. z wodociągu publicznego [...] i wydał powyższą decyzję, gdyż obligowały go do tego przepisy prawa.
Następnie organ II instancji przytoczył treść art. 36 § 1 i 2 u.p.i.s., zgodnie z którym za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust.
2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań. Zdaniem organu, tylko zatem w przypadku, gdyby wykonane wyniki badań próbek wody pobranych w dniu [...] marca 2022 r. nie wykazały naruszenia wymagań obowiązujących przepisów, tj. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, brak byłoby podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie i wydania zaskarżonej decyzji. Tymczasem sprawozdanie z badań nr [...] z dnia [...] marca 2022 r. wykazało nieprawidłowości w zakresie jakości wody, tj. w próbce wody nr [...] (pobranej z punktu: [...], Stacja Uzdatniania Wody, woda uzdatniona) wykryto: - liczbę bakterii grupy coli w ilości 5 (4-6) jtk/100 ml; - liczbę Escherichia coli w ilości 5 (4-6) jtk/100 ml; - ogólną liczbę mikroorganizmów w 22°C w ilości 2640 (2299-3031) jtk/1 ml. W próbce wody nr [...] (pobranej z punktu: [...], [...]) wykryto: - liczbę bakterii grupy coli w ilości < 3 jtk/100 ml; - liczbę Escherichia coli w ilości < 3 jtk/100 ml; - ogólną liczbę mikroorganizmów w 22°C w ilości 2360 (2055-2710) jtk/1 ml. W powyższych próbkach wody nie stwierdzono obecności Enterokoków. Zdaniem organu stan taki jest niezgodny z § 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. Organ II instancji stwierdził zatem, że istniała przesłanka do wydania przez organ I instancji zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się do zarzutów strony organ odwoławczy wskazał, że PPIS, wydając w dniu [...] marca 2022 r. decyzję nr [...] o braku przydatności wody do spożycia przez ludzi, dysponował jedynie wynikami potwierdzającym przekroczenia w zakresie zbadanych parametrów (sprawozdanie nr [...] z dnia [...] marca 2022 r. próbek wody pobranych zgodnie z planem pracy) i za koszty tych badań winna być pobrana opłata. Odnosząc się do wyrażonej w piśmie z dnia [...] września 2022 r. opinii strony, iż pismo Polskiego Centrum Akredytacji nie powinno być dołączone do materiału dowodowego w sprawie, organ wyjaśnił, że ww. pismo zostało włączone do akt sprawy na potwierdzenie bezzasadności podnoszonego przez stronę zarzutu dotyczącego nierzetelnych wyników badań. Po rozpatrzeniu skargi w sprawie akredytowanej działalności Laboratorium Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej dotyczącej realizacji badań mikrobiologicznych wody, m.in. sprawozdania z badań nr [...] z dnia [...] marca 2022 r., które było podstawą wydania zaskarżonej decyzji, Polskie Centrum Akredytacji uznało skargę za niezasadną podkreślając, że wyniki przeprowadzonych ocen wskazują, że Laboratorium PSSE przy realizacji powyższych badań postępowało zgodnie z wymaganiami akredytacyjnymi, a tym samym uzyskane i przedstawione w raportach z badań wyniki należy uznać jako ważne (w tym wiarygodne) w rozumieniu wymagań normy PN-EN ISO/IEC 17025:2018-02.
Ponadto PWIS podkreślił, że przedstawiciele PPIS/próbkobiorcy posiadają stosowne certyfikaty uprawniające ich do pobierania próbek wody, uczestniczą w szkoleniach, a także posiadają wieloletnie doświadczenie w pobieraniu próbek wody.
Ustosunkowując się natomiast do zarzutów odwołującej Spółki, że uchylenie przez PWIS decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. decyzji PPIS nr [...] z dnia [...] marca 2022 r. i umorzenie postępowania w sprawie skutkuje uznaniem, że obciążenie odwołującej opłatami za kwestionowane badania laboratoryjne jest bezpodstawne organ wskazał, że uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania organu I instancji przez PWIS wynikało wyłącznie z faktu, iż na dzień orzekania przez organ odwoławczy woda była zdatna do spożycia przez ludzi, co było skutkiem wydanej przez PPIS oceny jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi z dnia [...] kwietnia 2022 r., znak: [...]. Skoro zatem na dzień orzekania przez PWIS woda nie była nieprzydatna do spożycia przez ludzi, to niezasadnym było prowadzenie postępowania w tej sprawie. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie oznacza jednak, że nie było podstaw do wydania przez organ I instancji decyzji z dnia [...] sierpnia 2022 r., w oparciu o sprawozdanie z badań nr [...] z dnia [...] marca 2022 r. To właśnie to sprawozdanie było podstawą obciążenia odwołującej kosztami za badania laboratoryjne oraz inne czynności.
W skardze na decyzję organu II instancji, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., Z. Sp. z o. o. zarzuciła:
- I. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 36 § 1 i 2 u.p.i.s. poprzez jego niewłaściwe i bezpodstawne zastosowanie w okolicznościach przedmiotowej sprawy,
- II. rażące naruszenie przepisów proceduralnych polegające na:
- a) naruszeniu zasad ogólnych k.p.a., w tym: art. 6, art. 1, art. 8 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sposób podważający zaufanie uczestnika postępowania do władzy publicznej, z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej,
- b) art. 80, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, pominięciem istotnych dla jej rozstrzygnięcia faktów.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz od organu administracji publicznej zwrotu kosztów postępowania sądowo-administracyjnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka wskazała, że istotną okolicznością w przedmiotowej sprawie - jakkolwiek wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ale pominiętą przez organ odwoławczy przy rozstrzyganiu sprawy, jako niemającej istotnego znaczenia dla jej rozstrzygnięcia - jest fakt równoległego w dniu [...] marca 2022 r. z pobraniem próbek wody przez próbkobiorców PPIS, przez pracownika zatrudnionego w akredytowanym Laboratorium Badania Wód i Ścieków "Z." Sp. z o.o. Laboratorium Badania Wód i Ścieków "Z." Sp. z o.o. posiada Certyfikat Akredytacji Laboratorium Badawczego nr [...] oraz zatwierdzenie Państwowej Inspekcji Sanitarnej - Decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., co jest zgodne z wymaganiami art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Jednocześnie Spółka podkreśliła, że w oparciu o § 21 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, Państwowy Inspektor Sanitarny stwierdza przydatność wody do spożycia, nie tylko na podstawie sprawozdań własnych badań jakości wody. Obowiązujące przepisy umożliwiają zatem powołanie jako dowodu w sprawie badań pochodzących z innego akredytowanego laboratorium, a takim jest to, w którym Spółka wykonała badania próbek. W związku z powyższym Spółka przedłożyła organowi sprawozdanie z badań wody, czyli próbek pobranych równolegle podczas wykonywanej przez PPIS kontroli. Uzyskane w laboratorium skarżącej wyniki świadczyły o przydatności wody do spożycia i były zgodne z w/w rozporządzeniem. Powyższe wyniki zaprzeczały, a w każdym razie podważały, ustalenia dokonane przez organ I instancji w toku prowadzonego przez niego postępowania w tej sprawie.
Wyniki badań próbek były odmienne - laboratorium PPIS stwierdziło, po przeprowadzeniu analizy próbek wody, że doszło do naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych wody w związku z podwyższoną ogólną liczbą mikroorganizmów i bakterii coli wykrytą w próbce, podczas gdy badanie przeprowadzone w laboratorium Badania Wód i Ścieków "Z." Sp. z o. o., takiego naruszenia nie wykazało. W wyniku tego, w sprawie są dwa sprzeczne ze sobą wyniki badań próbek wody i żadne z nich nie zostało skutecznie podważone. Nie można zatem w tych konkretnych okolicznościach mówić o dokonaniu jednoznacznych ustaleń dotyczących istotnej dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy kwestii związanej z uzyskanym wynikiem badania.
Zdaniem Spółki, zapisy przepisu art. 36 ust. 1 i 2 u.p.i.s. nie mogą być stosowane w oderwaniu od okoliczności konkretnej, rozpatrywanej sprawy, co miało miejsce w odniesieniu do zaskarżonej decyzji. Skoro zarówno organ I, jak i II instancji, nie kwestionował prawidłowości pobrania równolegle próbek wody przez pracownika laboratorium oraz wyników badań przeprowadzonych przez akredytowane laboratorium skarżącej, to jak wynika ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego - w tej konkretnej sprawie dwa niezależne akredytowane laboratoria uzyskały po przebadaniu próbek tej samej wody inne wyniki. Trudno zatem przyjąć - co zrobiły organy obu instancji - że w tych okolicznościach stan faktyczny sprawy jest jednoznaczny i ziściła się tym samym przesłanka z art. 36 u.p.i.s. warunkująca nałożenie na Spółkę wskazanej w tym przepisie opłaty.
Dodatkowo strona skarżąca podkreśliła, że podczas dalszego postępowania w tej sprawie PPIS opierał się nie tylko na własnych wynikach badań, ale również na tych przedkładanych przez Spółkę, co ostatecznie po stwierdzeniu przydatności wody do spożycia przez ludzi, doprowadziło do umorzenia postępowania w sprawie.
Dodatkowo Spółka wskazała, że PWIS decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2022 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. Przedmiotem zaskarżonej decyzji była – tak jak w niniejszej sprawie - decyzja w [...] z dnia [...] sierpnia 2022 r. o nałożeniu na Spółkę opłaty w wysokości 214,00 zł, jako koszty za czynności związane z pobraniem oraz wykonaniem badań laboratoryjnych próbki wody. Powodem, dla którego organ odwoławczy wydał w/w orzeczenie, był fakt uzyskania błędnego wyniku badania próbki wody przez laboratorium PPIS. Zdaniem Spółki, fakt, że w obu sprawach tj. zarówno tej wskazanej wyżej, jak i przedmiotowej, próbki pobrane były mniej więcej w tym samym okresie czasu i przebadane przez to samo laboratorium PPIS, świadczy o tym, że przeprowadzony przez PPIS proces oceny jakości wody (pobranie próbek wody, transport, przekazanie do laboratorium, wyniki badań) - nie jest wolny od błędów w zakresie uzyskiwanych wyników.
Brak jest zatem możliwości jednoznacznego wskazania w niniejszej sprawie, że wynik uzyskany w laboratorium PPIS był prawidłowy, skoro wynik badania równolegle pobranych próbek w akredytowanym laboratorium skarżącej, zanieczyszczenia wody nie potwierdził, a sam organ I instancji wydał komunikat o przydatności wody do spożycia. W przypadku uzyskania zupełnie odmiennych wyników badań z dwóch akredytowanych laboratoriów prawidłowym postępowaniem byłoby ponowne, równoległe pobranie próbek, powtórzenie badań i dopiero na tej podstawie wydanie decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał w całości swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).
W ocenie Sądu skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia podjętego w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 36 § 1 i 2 u.p.i.s., zgodnie z którym za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. Za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznychi zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań.
W orzecznictwie wskazuje się, że zawarte w art. 36 ust. 1 u.p.i.s. sformułowanie: "badania laboratoryjne oraz inne czynności" należy traktować rozdzielnie, gdyż "inne czynności" nie muszą być wykonywane tylko w związku z badaniami laboratoryjnymi, czy też innymi czynnościami specjalistycznymi, nie stanowiącymi badań laboratoryjnych, ale wymagającymi specjalistycznej wiedzy i dodatkowego nakładu sił i środków ze strony organów inspekcji sanitarnej, tak jak to podnosi skarżący. Czynności te dotyczą szeroko rozumianego postępowania kontrolnego, obejmującego czynności pozostające w "merytorycznym związku", czyli stanowiące przejaw nadzoru sanitarnego (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2016 r.,II OSK 2281/14, opubl.www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Nie jest zatem możliwe sprecyzowanie wszystkich czynności, wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem nadzoru sanitarnego, zarówno zapobiegawczego, jak i bieżącego.
Dla zastosowania tego przepisu istotne jest natomiast to, czy dane czynności służą celowi kontroli, a więc zmierzają do ustalenia okoliczności faktycznych sprawy. Organ, prowadząc postępowanie kontrolne, może dokonywać dowolnych czynności kontrolnych pod warunkiem, że służyć one będą realizacji celu postępowania kontrolnego i będą mieścić się w zakresie upoważnienia oraz postanowienia o wszczęciu postępowania. Czynnością kontrolną może być w zasadzie wszystko, co nie jest sprzeczne z prawem, ale jest związane ze sprawowanym w danej sprawie nadzorem sanitarnym. Z podanych wyżej przyczyn ustawodawca, określając w art. 36 ust. 1 u.p.i.s. czynności, za jakie pobierane są opłaty posłużył się pojęciem "inne czynności". Nie jest bowiem możliwe sprecyzowanie w samej ustawie wszystkich czynności wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem zarówno zapobiegawczego, jak i bieżącego nadzoru sanitarnego.
Przyjąć zatem należy, że na podstawie art. 36 ust. 1 u.p.i.s. można pobierać opłaty za "inne czynności", które nie są badaniami laboratoryjnymi, ani też czynnościami związanymi z przeprowadzanymi badaniami wymagającymi wiedzy specjalistycznej i szczególnych nakładów. Opłaty pobierane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej za "inne czynności", wykonywane w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, na podstawie art. 36 ust. 1 u.p.i.s., mogą obejmować również koszty postępowania administracyjnego, rozumiane jako wydatki poniesione przez organy, związane z wydaniem postanowienia, czy też decyzji administracyjnej, jak również np. koszty dojazdu pracowników inspekcji sanitarnej na miejsce wykonywanej kontroli, czas poświęcony przez pracowników na przeprowadzenie oględzin (wyrok NSA z dnia 17 maja 2017 r., II OSK 239/15, wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., II OSK 366/07, CBOSA).
Powyższe przekłada się na przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2010r., nr 36 poz. 203), wydanego w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 36 ust. 4 u.p.i.s., poprzez określenie w § 3 i § 4 bezpośrednich i pośrednich kosztów poniesionych w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innych czynności wykonywanych przez organy państwowej inspekcji sanitarnej w związku zprzeprowadzoną kontrolą. Z treści przytoczonych przepisów nie wynika, że warunkiem koniecznym do obciążenia osoby lub jednostki organizacyjnej jest uprzednie wydanie decyzji stwierdzającej naruszenie wymagań higienicznych lub zdrowotnych. Przepisy te jedynie stanowią, że w przypadku niestwierdzenia naruszenia tych wymagań nie pobiera się opłaty.
Tym samym, a contrario należy przyjąć, że przesłanką obciążenia opłatą jest stwierdzenie naruszeń w zakresie wymagań higienicznych i sanitarnych. Za taką interpretacją powyższych przepisów przemawia nie tylko wykładnia językowa, ale także funkcjonalna (wyrok NSA z dnia 17 maja 2017 r., II OSK 2339/15, CBOSA).
W sprawie jest bezsporne, że przedstawiciele PPISdnia [...] marca 2022 r. w ramach realizowanego bieżącego nadzoru sanitarnego nad jakością wody, pobrali do badań laboratoryjnych 2 próbki wody z wodociągu publicznego [...] o produkcji >100 ≤1000 m3/d, którego administratorem są Z. Sp. z o. o. w punktach: [...] Stacja Uzdatniania Wody, woda uzdatniona (próbka nr [...]) i [...],[...] (próbka nr [...]). W wyniku przeprowadzonych badań laboratoryjnych przez Sekcję Mikrobiologii i Parazytologii w Oddziale Laboratoryjnym Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej zostało sporządzone sprawozdanie z badań nr [...] z dnia [...] marca 2022 r.,z którego wynika, że woda przeznaczona do spożycia przez ludzi nie spełnia wymagań określonych w części C załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. z 2017 r. poz. 2294 ze zm.).
W próbce wody nr [...] pobranej w punkcie: [...] Stacja Uzdatniania Wody wykryto: liczbę bakterii grupy coli w ilości 5 (4-6) jtk/100 ml; liczbę Escherichia coli w ilości 5 (4-6) jtk/100 ml oraz stwierdzono ogólną liczbę mikroorganizmów w 22°C w ilości 2640 (2299-3031) jtk/1 ml. W próbce wody nr [...] (pobranej z punktu: [...],[...]) wykryto liczbę bakterii grupy coli w ilości < 3 jtk/100 ml; liczbę Escherichia coli w ilości < 3 jtk/100 ml oraz stwierdzono ogólną liczbę mikroorganizmów w 22°C w ilości 2360 (2055-2710) jtk/1 ml. W powyższych próbkach wody nie stwierdzono obecności Enterokoków.Zgodnie z § 3 ust. 1 i ust. 3 ww. rozporządzenia woda jest zdatna do użycia, jeżeli jest wolna od mikroorganizmów chorobotwórczych i pasożytów w liczbie stanowiącej potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludzkiego oraz nie wykazuje agresywnych właściwości korozyjnych i spełnia wymagania mikrobiologiczne określone w części A załącznika nr 1 do rozporządzenia.
Podmioty odpowiedzialne za jakość wody podejmują wszelkie działania, aby woda spełniała wymagania określone dla parametrów wskaźnikowych określonych w części C załącznika nr 1 do rozporządzenia. Z załącznika tego w części A w tabeli 1 "Wymagania mikrobiologiczne" wynika, że wartość parametryczna Escherichia coli wynosi 0 jtk/ 100 ml. Natomiast z załącznika tego w części C w tabeli 1 "Wymagania mikrobiologiczne" wynika, że wartość parametryczna bakterii grupy coli wynosi 0 jtk/100 ml, a wartość parametryczna ogólnej liczby mikroorganizmów w 22°C ma być bez nieprawidłowych zmian. Zaleca się, aby ogólna liczba mikroorganizmów w 22°C nie przekraczała 100 jtk/1 ml w wodzie wprowadzanej do sieci wodociągowej, a 200 jtk/1 ml w kranie konsumenta.
W związku z powyższymi ustaleniami PPIS decyzją z dnia [...] marca 2022 r. nr [...], działając na podstawie art. 27 ust. 1u.p.i.s., 3 ust. 1 pkt 1, § 4 ust. 1 pkt 1, § 21 ust. 1 pkt 4 i ust. 7,8,9 oraz § 26 ust. 1 pkt 3rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, orzekł brak przydatności wody do spożycia przez ludzi, pobieranej z wodociągu publicznego [...]. Wymaga podkreślenia, że stwierdzone po zbadaniu pobranych próbek wody w dniu [...] marca 2022 r. (sprawozdanie z badań nr [...]) naruszenie wymagań określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, stanowiło podstawę do wydania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 36 ust. 1 i 2 u.p.i.s.
Zdaniem Sądu, nie są trafne zarzuty strony skarżącej podnoszącej, że wynikibadań próbek wody (kod próbek [...]) pobranych przez PPIS [...] marca 2022 r. budzą uzasadnione wątpliwości odnośnie ich wiarygodności i tym samym nie uprawniałydo nałożenia opłaty za pobranie oraz wykonanie badania laboratoryjnego próbki wody (sprawozdanie z dnia [...] marca 2022 r. nr [...]). W ocenie Sądu o zasadności stanowiska skarżącej spółki nie świadczą wyniki próbek wody pobranych przez jej przedstawicieli w tym samym dniu, w którym nastąpiło pobranie przez organ ([...] marca 2022 r.), które nie wykazały naruszeń przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (sprawozdanie z badań wody nr: [...]). W pierwszej kolejności należy wskazać, że pobór wody do badań laboratoryjnych dokonany przez przedstawicieli PPIS został zrealizowany zgodnie z zatwierdzonym harmonogramem w ramach nadzoru sanitarnego na rok 2022 wynikającym z przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi.
Badanie próbek wody zostało wykonane przez Oddział Laboratoryjny Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej, które posiada akredytację nr [...]. Nie powinno budzić również wątpliwości, że pobrane próbki wody w tym samym dniu w krótkim odstępie czasowym przez różnych próbkobiorców do odmiennych opakowań nie są dwiema próbkami identycznymi.
W zaskarżonej decyzji organ wskazał, że ww. wyniki badań próbek wody strona przesłała do organu 31 marca 2022 r., a zatem po wydaniu przez PPIS decyzji stwierdzającej brak przydatności wody do spożycia przez ludzi. Dodać również należy, że po rozpatrzeniu skargi w sprawie akredytowanej działalności Laboratorium Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej dotyczącej realizacji badań mikrobiologicznych wody, m. in. sprawozdania z badań nr [...] z dnia [...] marca 2022 r., które legło u podstaw wydania zaskarżonej decyzji, Polskie Centrum Akredytacji uznało skargę za niezasadną podkreślając, że wyniki przeprowadzonych ocen wskazują, iż Laboratorium PSSE przy realizacji powyższych badań postępowało zgodnie z wymaganiami akredytacyjnymi, a tym samym uzyskanei przedstawione w raportach z badań wyniki należy uznać jako ważne (w tym wiarygodne) w rozumieniu wymagań normy PN-EN ISO/IEC 17025:2018-02.
Nie można równieżpominąć, że Polskie Centrum Akredytacji wskazało, że kluczowe znaczenie dla porównywalności wyników badań różnych próbek, realizowanych w laboratoriach, w tym akredytowanych laboratoriach, ma proces pobierania próbek obejmujący zarówno pozyskanie próbki reprezentatywnej dla konkretnego obiektu, jak i właściwe jej zabezpieczenie i dostarczenie do badań w laboratorium. W tym zakresie kluczowe znaczeniema metoda i plan pobierania, zmienność obiektu pobierania, kompetencje personelu, metody utrwalaniapróbek, warunki i czas transportu.
W ocenie Sądu zasadności stanowiska skarżącej spółki nie potwierdza wydanie przez PPIS decyzji z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia własnej decyzji z dnia [...] marca 2022 r. stwierdzającej brak przydatności wody do spożycia przez ludzi i umarzającej postępowanie w tym zakresie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że po zapoznaniu się z uzupełnieniem do sprawozdań, po przeprowadzonej pełnej analizie laboratoryjnej próbek, pobranych w ramach kontroli wewnętrznej przez stronę skarżącą [...] marca 2022 r. (sprawozdania z badań [...]) organstwierdził, że woda przeznaczona do spożycia przezludzi z wodociągu publicznego [...] spełnia wymagania określone w cyt. wyżej rozporządzeniu. Zważyć trzeba, że w niniejszej sprawiepodstawę zaskarżonej decyzji stanowiła analizapróbek wody pobranych w dniu [...] marca 2022 r.w punkcie [...] Stacja Uzdatniania Wody oraz [...], wykazująca naruszenie przepisów prawaw zakresie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi.
Zdaniem Sądu w analizowanej sprawie nie występują uzasadnione podstawy do stwierdzenia, żeanaliza próbki wody pobranej w dniu [...] marca 2022 r. przez uprawniony organw ramach bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego oraz przeprowadzona w akredytowanym laboratorium byłaobarczona wadliwością dyskwalifikującą uzyskany wynik (sprawozdanie z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] – kod próbek [...]). Zkolei decyzja WPIS z dnia [...] października 2022 r. nr [...] umarzająca postępowanie w sprawie wymierzenia stronie skarżącej opłaty została wydana w całkowicie odmiennym stanie faktycznym z uwagi na uzyskanie skrajnie wysokiego i niestandardowego wyniku badań próbki wody, który mógł świadczyć o dużym prawdopodobieństwie uzyskania błędnego wyniku. Ustalenie wysokości opłaty nie budzi również zastrzeżeń odnośnie zgodności z przepisami prawa, co zostało wykazane w zaskarżonej decyzji.
Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione.W konsekwencji skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.