Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2022 r. E.G. zwróciła się do Burmistrza o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem P.G. Do wniosku dołączone zostało orzeczenie Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] grudnia 2003 r., z którego wynika, iż P.G., urodzony w 1969 r., jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności (symbol niepełnosprawności 05-R). Niepełnosprawność istnieje od [...] września 2003 r., zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] grudnia 2003 r. Orzeczenie wydano na stałe. Do wniosku dołączono także orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, z dnia [...] listopada 2017 r. stwierdzające, że P.G. jest trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji w związku ze stanem narządu ruchu.
Z akt sprawy wynika, że P.G. jest kawalerem. Ojciec niepełnosprawnego nie żyje od 1980 r., matka T.G. jest osobą schorowaną, sama wymaga opieki osoby drugiej (posiada ustalony znaczny stopień niepełnosprawności). W toku rodzinnego wywiadu środowiskowego w dniu [...] lutego 2022 r. ustalono, iż E.G. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z niepełnosprawnym bratem, który porusza się za pomocą wózka inwalidzkiego – nie posiada obu nóg. Wnioskodawczyni pomaga mu w codziennym funkcjonowaniu: w czynnościach higienicznych, przygotowuje posiłki, przynosi opał i pali w piecu, podaje leki, pomaga w kontakcie z lekarzem, wizytach lekarskich, załatwianiu spraw urzędowych, przy wyjściu i wejściu do mieszkania. Wnioskodawczyni była uprawniona do zasiłku dla opiekuna ze względu na sprawowaną opiekę nad bratem na okres od [...] czerwca 2014 r. na stałe.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r., znak [...] Burmistrz odmówił przyznania E.G. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem P.G. W ocenie tego organu na przeszkodzie uwzględnieniu wniosku stoi treść art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej w skrócie u.ś.r.), bowiem niepełnosprawność P.G. powstała w wieku dorosłym. Ponadto zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu do świadczeń – świadczenia pielęgnacyjnego z zasiłkiem dla opiekuna – przysługuje tylko jedno ze świadczeń.
Po wniesieniu przez stronę odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, że Burmistrz winien uchylić wnioskodawczyni prawo do zasiłku dla opiekuna ze względu na sprawowaną opiekę nad bratem.
W toku ponownego rozpoznania sprawy E.G. wniosła o uchylenie prawa do zasiłku dla opiekuna od [...] stycznia 2022 r., ze względu na ubieganie się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w tym samym okresie, na tę sarną osobę. Burmistrz decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] uchylił stronie prawo do zasiłku dla opiekuna od dnia [...] stycznia 2022 r. Jednocześnie decyzją z tej samej daty, tzn. [...] czerwca 2022 r., nr [...] Burmistrz ponownie odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem, z uwagi na wystąpienie przesłanki negatywnej, o której mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., jako że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu przez nią 25 roku życia.
Po wniesieniu przez stronę odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] SKO uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia wskazując, że gdy organ ten nie ma zastrzeżeń co do zgromadzonego materiału dowodowego, obowiązany jest wydać decyzję przyznającą świadczenie pielęgnacyjne i je wypłacić.
Decyzją z dnia [...] września 2022 r., znak [...] Burmistrz kolejny raz odmówił przyznania wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem, z uwagi na wystąpienie przesłanki negatywnej z art. 17, ust. 1b u.ś.r. Po wniesieniu przez E.G. odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie m.in. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej w skrócie k.p.a.) uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W ocenie Kolegium, z uwagi na to, iż świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam fakt sprawowania opieki, powinnością organów rozpatrujących wnioski o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest rzetelna ocena wystąpienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna (względnie niepodejmowaniem tego zatrudnienia) a sprawowaniem przez niego opieki nad osobą niepełnosprawną, wobec której na opiekunie ciąży obowiązek alimentacyjny, co wynika z art. 17 ust. 1 pkt. 4 u.ś.r. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje za samą opiekę nad członkiem rodziny, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia. Przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, a która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania, przy czym nie ma ona innego wyjścia dla pozyskania dochodu.
Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym zrekompensować jej utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjalnego dochodu. Istotą tego świadczenia jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej, by opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Tymczasem organ I instancji nie poddał powyższej kwestii jakiejkolwiek analizie. Z akt sprawy nie wynika, czy i kiedy odwołująca była aktywna zawodowo ani od kiedy faktycznie opiekuje się niepełnosprawnym. Organ nie odebrał w tej kwestii nawet wyczerpujących oświadczeń wnioskodawczyni, co czyni niemożliwym dokonanie ustaleń w tym zakresie.
W tej sytuacji Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Ponadto w uzasadnieniu powyższej decyzji, podobnie jak we wcześniejszych wydanych w sprawie decyzjach uchylających z [...] maja 2022 r. oraz z [...] sierpnia 2022 r., Kolegium jednoznacznie stwierdziło, iż organ I instancji niewłaściwie interpretuje art. 17 ust. 1b u.ś.r. – bez uwzględnienia zmiany stanu prawnego spowodowanej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13, którego bezpośrednim skutkiem jest utrata domniemania konstytucyjności przez art. 17 ust. 1b we wskazanym zakresie z dniem publikacji w Dzienniku Ustaw, tj. 23 października 2014 r. Przy rozpatrywaniu od tej daty wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem części przepisu art. 17 u.ś.r., uznanej za niekonstytucyjną, tzn. bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
Na powyższą decyzję SKO E.G. wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Obszernie opisała zakres opieki nad niepełnosprawnym bratem jak również mamą, a także związane z tym codzienne trudności. Wskazała, że obecnie pozostaje bez żadnego świadczenia, gdyż przysługujące jej wcześniej prawo do zasiłku dla opiekuna zostało uchylone, zaś prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie zostało przyznane. Opisała związane z tym swoje obawy, poczucie bezradności oraz ciężką sytuację, w jakiej wraz z najbliższymi się znalazła. W ocenie strony odpowiedzialność za taki stan rzeczy ponoszą organy orzekające w sprawie, które odmawiają jej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz wskazując m.in., iż wbrew argumentacji strony Kolegium nie odmówiło jej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, lecz uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania, celem zebrania kompletnego materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do jej rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 w/w przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej. W myśl art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.) rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast jak wynika z art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw. Sprawę niniejszą rozpatrzono na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 64d § 1 p.p.s.a.
Ze względu na szczególny charakter i funkcję sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu, przedmiotem kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej.
W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki:
- a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania;
- b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi:
- a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;
- b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);
- c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania polegające na nieustaleniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.
Tak wąskie i ograniczone pole do zastosowania rozważanego przepisu wynika po pierwsze z tego, że decyzja kasacyjna stanowiła, nawet pod rządami poprzednio obowiązującego prawa, wyjątek od nakazu merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji, zawartego w modelu odwoławczym postępowania administracyjnego i wyrażonego w szczególności w przepisach art. 136 i 138 § 1 k.p.a. Pogląd taki prezentowała doktryna i orzecznictwo na długo przed zmianą treści art. 138 § 2 k.p.a., gdyż przepis ten w brzmieniu obowiązującym do 11 kwietnia 2011 r., dopuszczał wydanie decyzji kasacyjnej, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (por. np. wyrok NSA z 25 listopada 2003 r., IV SA 1496/02, M. Praw. 2004, nr 2, s. 60).
Dokonana w 2011 roku zmiana przesłanek wydania decyzji kasacyjnej miała na celu jeszcze dalej idące ograniczenie możliwości uchylania się organu odwoławczego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji kasacyjnej. Wydanie tego rodzaju decyzji mogło być uzasadnione tylko w przypadkach wyjątkowych to jest takich, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Kolejne nowelizacje kodeksu jeszcze mocniej te funkcje uwypukliły dowodząc tego, że prawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego.
Chodzi tu w szczególności o zmianę treści art. 136 k.p.a. dokonaną nowelizacją z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r. poz. 935; tzw. nowela kwietniowa). Zmiana ta istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy. Decyzja kasatoryjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.
W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie nie wystąpił przypadek uzasadniający rozstrzygnięcie kasatoryjne wobec decyzji organu I instancji. W myśl przywołanego wyżej art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przepis ten znajduje zastosowanie wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że materiał zebrany przez organ I instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część materiału dowodowego została zgromadzona z naruszeniem prawa w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione.
Wydając kwestionowaną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze doszło do wniosku, iż organ I instancji nie poddał analizie kwestii, czy i kiedy wnioskodawczyni była aktywna zawodowo, ani od kiedy faktycznie opiekuje się niepełnosprawnym bratem. Zdaniem Kolegium z materiału dowodowego sprawy nie wynika, czy wnioskodawczyni jako osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zrezygnowała z zatrudnienia lub nie podejmuje go ze względu właśnie na opiekę nad bratem, gdyż kwestia ta nie została to objęta poczynionymi dotychczas w sprawie ustaleniami faktycznymi.
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno zlecić na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. przeprowadzenie postępowania dowodowego w powyższym zakresie organowi I instancji, a następnie wydać decyzję co do istoty sprawy w oparciu o treść art. 138 § 1 k.p.a. Okoliczność wymagająca ustalenia jest oczywiście istotna dla rozpoznania wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale w niniejszej sprawie za takim rozwiązaniem przemawia fakt, że materiał dowodowy został już w znacznej części zebrany. Ponadto została usunięta materialnoprawna przeszkoda do ewentualnego przyznania wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a mianowicie została uchylona decyzja Burmistrza z dnia [...] czerwca 2014 r. o przyznaniu stronie prawa do zasiłku dla opiekuna, na co Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwracało uwagę w swojej pierwszej decyzji kasatoryjnej z dnia [...] maja 2022 r.
Poza zaistnieniem ustawowej przesłanki do zastosowania art. 136 § 1 in fine k.p.a., nie bez znaczenia jest również bardzo trudna sytuacja życiowa, w jakiej znalazła się wnioskodawczyni, opiekująca się nie tylko niepełnosprawnym w stopniu znacznym (z powodu ciężkiego kalectwa) bratem, ale również niepełnosprawną, schorowaną mamą. Jak już wyżej wskazano, stronie zostało uchylone prawo do zasiłku dla opiekuna, natomiast prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie zostało przyznane. Pomimo upływu roku od daty złożenia wniosku o przyznanie prawa do tego świadczenia ([...] stycznia 2022 r.) oraz wydania sześciu decyzji (trzech przez organ I instancji oraz trzech przez Kolegium) sprawa, w której postępowanie dowodowe oraz wymagająca rozstrzygnięcia kwestia materialnoprawna nie są w istocie skomplikowane, nie została jeszcze zakończona. Przy czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze na wskazany wyżej brak w materiale dowodowym zwróciło uwagę dopiero w swojej trzeciej wydanej w sprawie decyzji kasatoryjnej.
Podsumowując, w ocenie Sądu w badanej sprawie nie zaistniała konieczność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie organ odwoławczy nie wyjaśnił, z jakiej przyczyny – rozpoznając odwołanie strony po raz trzeci – odstąpił od zastosowania art. 136 § k.p.a. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązane będzie w oparciu o ten ostatni przepis zlecić z urzędu organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowych, uzupełniających, wskazanych przez organ odwoławczy dowodów (przykładowo poprzez wezwanie wnioskodawczyni do przedłożenia świadectw pracy dokumentujących jej ostatnie zatrudnienie, przesłuchanie strony na tę okoliczność) w zakresie koniecznym do rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności celem ustalenia okresów ewentualnej aktywności zawodowej wnioskodawczyni oraz tego, czy rezygnacja lub niepodejmowanie przez nią zatrudnienia ma bezpośredni związek z opieką nad bratem – oczywiście z uwzględnieniem faktu, że niepełnosprawność w stopniu znacznym brata strony powstała wiele lat temu.
Ewentualnie, w razie zaistniałej konieczności, Kolegium winno rozważyć zwrócenie się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o wskazanie okresów, w jakich opłacane były za wnioskodawczynię składki na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne z tytułu zatrudnienia. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązane będzie wydać decyzję co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.