Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. K.G. i M.G., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na pismo Burmistrza informujące strony o braku możliwości wystąpienia przez Burmistrza z wnioskiem do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w trybie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych o klasie bonitacyjnej IIIa stanowiących część działki nr [...] na cele nierolnicze.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, że nie należy ona do właściwości sądów administracyjnych albo w przypadku uznania braku podstaw do odrzucenia – o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargę należało odrzucić.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8)bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest pismo Burmistrza (a nie jak twierdzą skarżący czynność) informujące strony o braku możliwości wystąpienia przez Burmistrza z wnioskiem do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w trybie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm. – dalej jako –"ustawa") o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych o klasie bonitacyjnej IIIa stanowiących część działki nr [...], gmina [...] na cele nierolnicze z uwagi na to, iż aktualnie nie toczy się procedura planistyczna obejmująca ww. działkę.
Zasadniczym problemem sprawy jest rozstrzygnięcie, czy zaskarżone pismo, podlega kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Odnosząc się do problemu prezentowanego w skardze należy zauważyć, iż z całą pewnością zaskarżone pismo wyjaśniające nie ma charakteru decyzji administracyjnej ani postanowienia.
Z uwagi na powołanie w skardze art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a podkreślić również trzeba, iż przepis ten dopuszcza skargę do sądu administracyjnego na inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa. Przyjmuje się, iż dany akt lub czynność powinien ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień i obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Ponadto musi istnieć ścisły związek pomiędzy ustaleniem, stwierdzeniem, potwierdzeniem oraz ich odmowami, a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku, wynikającego z przepisu prawa. Przyjmuje się, iż w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się akty lub czynności zawierające element władztwa administracyjnego. Działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ administracji publicznej, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem.
Z kolei jednostronne działanie jest zagwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego. (por. T. Woś w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 3, Lexis Nexis, str. 63-64).
Z art. 7 ust. 1 ustawy wynika, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych, wymagająca zgody, jest dokonywana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym normują sposób i przebieg postępowania dotyczącego sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 17 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz. U. z 2020 r., poz. 293) po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest zobowiązany wystąpić o opinie o projekcie planu, o jego uzgodnienie, a także - jeżeli zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze wymaga zgody - o zgodę właściwego organu administracji publicznej na dokonanie takiej zmiany.
Obligatoryjność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów wiąże się z tym, że uchwalenie planu miejscowego z naruszeniem art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 2 i 3 ustawy, tj. bez uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, powodując nieważność uchwały rady gminy.
Wobec powyższego, skoro nie jest prowadzone postępowanie planistyczne, a więc Rada Miejska nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego obejmującego opisaną powyżej nieruchomość, to Burmistrz nie jest zobowiązany do podjęcia czynności, której żądają skarżący, o czym poinformował w zaskarżonym piśmie. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych przewiduje nałożenie na burmistrza (wójta, prezydenta miasta) obowiązku konkretnego zachowania (złożenie wniosku) w ściśle określonym przypadku (po podjęciu przez radę uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego). Podkreślić trzeba, że dopiero wejście w życie uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczającego obszar objęty decyzją na cele nierolnicze (art. 29 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), wpływa na wykonywanie prawa własności przez podmioty, którym te prawa rzeczowe na obszarze objętym miejscowym planem przysługują. W toku niezakończonej procedury planistycznej nie można mówić o tym, by uprawnienia lub obowiązki ww. podmiotów zostały przez prawo określone w sposób definitywny.
W uchwale 7 sędziów NSA z dnia 25 listopada 2013 r. (sygn. akt II OPS 1/13) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "Ścisły związek postępowania w sprawie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych z procedurą planistyczną wpływa na układ podmiotowy tego postępowania przez wyłączenie możliwości udziału w nim innych podmiotów aniżeli wójt (burmistrz, prezydent miasta). Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych wypowiada się jedynie o tym organie, przyznając mu prawo do wystąpienia do ministra właściwego do spraw rozwoju wsi z wnioskiem o udzielenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. (...) Na przeszkodzie temu stoi przede wszystkim charakter postępowania w sprawie udzielenia zgody, w ramach którego ochronie podlegają uprawnienia publicznoprawne gminy określone przysługującym jej władztwem planistycznym. Władztwo planistyczne to atrybut władztwa publicznego.
Nie można zapominać, że w zakresie planowania przestrzennego gmina posiada kompetencję do określenia sposobu wykorzystania przestrzeni lokalnej i nawet jeżeli przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych kompetencję tę w zakresie gruntów rolnych czynią warunkową, nie ma to wpływu na ustalenie, iż postępowanie w sprawie udzielenia zgody służy zabezpieczeniu innego interesu niż interes prywatny. Nadanie wskazanemu środkowi prawnemu takiego charakteru wymusza stanowisko, zgodnie z którym instrumenty procesowe służące poddaniu udzielenia zgody ponownej ocenie (odwołanie), jak też kontroli sądowej, przysługują wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny (interes wspólnoty samorządowej) w tym postępowaniu, wolą ustawodawcy, ma podlegać ochronie przed nadmierną ingerencją. Taka wykładnia znajduje uzasadnienie w konstytucyjnie wyznaczonej roli samorządu terytorialnego oraz konstytucyjnie zagwarantowanej zasadzie sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego przy wykonywaniu przez nie zadań publicznych w układzie zdecentralizowanym (art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji).".
Wpływanie na organy gminy, chociażby poprzez "wniosek o złożenie wniosku" byłoby nadmierną ingerencją w uprawnienia gminy jakim jest władztwo planistyczne. Oczywiście podmioty faktycznie zainteresowane zmianą przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, przed wystąpieniem gminy o udzielenie zgody, mogą swoją intencję w odniesieniu do przeznaczenia nieruchomości wyrażać przez składanie do gminy wniosków planistycznych, które co prawda nie powodują wszczęcia procedury planistycznej, niemniej jako wnioski rejestrowane (art. 31 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) mogą mieć faktyczny wpływ na prowadzoną przez gminę politykę przestrzenną, prowadząc do podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wystąpienia o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów.
Podsumowując, w ocenie Sądu zaskarżone pismo miało jedynie charakter wyjaśniający, a jego treść nie zawiera konkretyzacji jakichkolwiek uprawnień lub obowiązków strony skarżącej. Dlatego też skarga nie mogła podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim na podstawie art. 58 §1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę odrzucił.